Органы местного самоуправления: структура, функции и задачи. 2

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

(филиал в городе Нижняя Тура)

Курсовая работа

По дисциплине :  «Система государственного и муниципального управления»

Тема: «Органы местного самоуправления: структура, функции и задачи»

Выполнил студент

Группа ЗС(НТ) 080504 – 34(К)                                                 Р.Х. Муфазалов

Руководитель

Кандидат экономических наук, профессор                          Х.З. Бадаш

г. Нижняя Тура 2011

Содержание

    Введение ……………………………………………………………………..3

1. Органы местного самоуправления в Российской Федерации…..…7
1. История возникновения органов местного самоуправления в современной России………………………………………..…7
2. Цели и задачи деятельности органов местного самоуправления………………………………………………..9
3. Правовое обеспечение деятельности………………………..10
4. Ответственность органов местного самоуправления……....14
2. Зарубежные модели организации местного самоуправления…....16
1. Основные модели местного самоуправления……………....16
2. Компетенция органов местного самоуправления…………..22
3. Правовое обеспечение деятельности……………………….........…24
1. Экономические аспекты деятельности………………….......25
4. Пути совершенствования системы органов местного самоуправления РФ с учетом мировой муниципальной практики..27
1. Преимущества и недостатки зарубежных моделей организации местного самоуправления…………………..…27
2. Проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации……………………………………….36

   Заключение …………………………………………………………………..36

   Список литературы……………………………………………………….….40

Введение          

 В данной курсовой работе  рассмотрена тема «Органы местного  самоуправления». Актуальность  темы  исследования  определяется   огромной   ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.   

 Одним из важнейших направлений  развития современной российской  государственности остается оптимизация  организации деятельности органов  местного самоуправления. Можно  без преувеличения сказать, что  повышение эффективности деятельности  таких органов является важным  условием обеспечения стабильности  в обществе в целом. Широкое  вовлечение граждан в решение  проблем местной жизни, результативное  удовлетворение повседневных потребностей  населения, строгое соблюдение  законодательных положений при  соблюдении и поддержании баланса  государственных и местных интересов,  т.е. общих интересов жителей  каждого муниципального образования,  способны заложить прочный фундамент  для гражданского согласия.             

 Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления, и в ряде случаев,  не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его  правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так  и субъективного характера. И  среди них следует назвать  несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений  изменяется и сам нормотворческий  процесс, который должен все более  оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе  управления Российской Федерации.

Объектом исследования выступают  структура, ответственность, компетенция  органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия. Исследованию подверглись проблемы совершенствования функциональных и компетенционных аспектов деятельности муниципальных органов, а также  предпосылки и условия эффективности  местного самоуправления, форм и видов  ответственности в механизме  местного самоуправления и системы  государственных гарантий его осуществления.

Цели исследования состоят, во-первых, в попытке возможно более полного  системного анализа правовых аспектов сущности местного самоуправления как  одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей  составной части системы демократии в нашей стране. Во-вторых, в исследовании понятия, существенных признаков, функций  местного самоуправления, выявлении  глубинных связей, реально складывающихся между содержанием и функциональными  проявлениями местного самоуправления и механизма народовластия. В-третьих, в выявлении особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства в сфере местного самоуправления в условиях становления  демократии в Российской Федерации, определении основных направлений  дальнейшего совершенствования  муниципально-правовых отношений. В-четвертых, в выработке предложений и концептуальных выводов о формировании и функционировании системы местной власти в России.

Эти цели предопределили конкретные задачи исследования:

-    проанализировать особенности и проблемы реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении в современных условиях;

-   исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;

-    исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;

-   раскрыть многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти;

-    исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции органов местного самоуправления;

-  выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;

-    исследовать правовые основы влияния институтов прямой демократии на процесс реализации компетенции органов местного самоуправления;

- выявить предпосылки и условия  эффективности осуществления местного  самоуправления.      

1. Органы местного самоуправления в Российской Федерации

1. История возникновения органов местного самоуправления в современной России

Со вступлением  в  силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране “...признается и гарантируется местное самоуправление.” ¹¹

“Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации” (п.1 ст.11 Конституции РФ). “Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти” (п.2 ст.11 Конституции РФ).

“...Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.” (п.1 ст.11 Конституции РФ).

Согласно п.1 ст. 2 Федерального Закона “ Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года “ Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”²

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется на местах в административно-территориальных  единицах, которые делятся на городские и периферийные. К городским единицам административно-территориального деления относятся:

• район (как внутригородская единица);
• города в подчинении республик;
• города краевого подчинения;
• города областного подчинения;
• города в подчинении автономной области;
• города в подчинении автономного округа;
• города районного подчинения;
• города городского подчинения;
• поселки городского типа.

К периферийным единицам административно-территориального деления относятся:

• район;
• волость;
• сельсовет;
• поселок сельского типа;
• село;
• деревня;
• хутор.

Местное самоуправление осуществляется и на других территориях, не являющихся политико-территориальными единицами  Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.

1.2. Цели и задачи деятельности органов местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о компетенции  органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования  местного самоуправления. «Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления».³

Исходя из цели существования местного самоуправления можно сформулировать задачи этого социального института:

1. Преодоление апатии населения  к участию в решении проблем  местного уровня.

2. Обеспечение гарантий участия  в местном самоуправлении для  желающих.

3. Осуществление взаимодействия  с другими сообществами.

3. Правовое обеспечение деятельности

Конституция Российской Федерации  подробно оговаривает компетенцию  государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что "...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают другие вопросы местного значения." Таким образом мы можем предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной  норме принцип самостоятельности  управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления (Комментарий)

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

1. Организационно-административные  вопросы:

1) Принятие и изменение устава  местного самоуправления, контроль за его выполнением.

2) Охрана общественного порядка,  организация о содержание муниципальных  органов охраны общественного  порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

3) Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

4) Организация и содержание муниципальных  архивов.

5) Организация и содержание муниципальной  информационной службы

6) Создание условий для деятельности  средств массовой информации.

7) Обеспечение социальной поддержки  и поддержание занятости населения.

8) Участие в охране окружающей  среды на территории местного  образования.

9) Обеспечение противопожарной  безопасности. организация муниципальной пожарной службы.

2. Экономические вопросы:

1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность согласно Гражданского Кодекса Российской Федерации это "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления...".(ст.215 ГК РФ).

2) Местные финансы. Формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета. Установление местных  налогов и сборов, решение других  финансовых вопросов.

3) Комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования.

4) Регулирование планировки и  застройки территории муниципального  образования.

5) Регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных  полезных ископаемых; недр для  строительства подземных сооружений  местного значения.

6) Организация, содержание и  развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации.

7) Муниципальное дорожное строительство  и содержание дорог местного  значения.

8) Благоустройство и озеленение  территории муниципального образования.

9) Организация утилизации и переработки  бытовых отходов.

10) Организация транспортного обслуживания  населения, обеспечения услугами  связи.

3. Вопросы социально-культурного  значения:

1) Содержание и использование  муниципального жилищного фонда  и нежилых помещений.

2) Организация, содержание и  развитие муниципальных учреждений  дошкольного, основного и профессионального  среднего образования.

3) Организация, содержание и  развитие учреждений здравоохранения,  обеспечение санитарного благополучия  населения.

4) Создание условий для жилищного  и социально-культурного развития.

5) Организация снабжения населения  и муниципальных учреждений топливом.

6) Организация ритуальных услуг  и содержание мест захоронения.

7) Создание условий для обеспечения  населения услугами торговли, общественного  питания и бытового обслуживания.

8) Создание условий для деятельности  учреждений культуры.

9) Сохранение памятников истории  и культуры, находящихся в муниципальной  собственности.

10) Создание условий для организации  зрелищных мероприятий.

11) Создание условий для развития  физкультуры и спорта в местном  сообществе.

1.4. Ответственность органов местного самоуправления

Любые права всегда неразрывно связаны  с определенными обязанностями  и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов  местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.

Для любых выборных должностей возможны два вида мандатов, передаваемых избирателями:

-Консультативный;

-Императивный.

Консультативный мандат, который узаконен для выборных должностей государственной  власти обоих уровней, характеризуется  тем, что депутат не обязан выполнять  обещания, данные в ходе избирательной  кампании, не обязан отчитываться в  ходе своей деятельности на государственном  посту, не может быть досрочно отозван  избирателями.

Императивный мандат в свою очередь  делает более сложной и непосредственной зависимость депутата от избирателей, которая проявляется в том, что  депутат обязан выполнять наказы избирателей и свою предвыборную программу, обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и, что самое главное, может быть досрочно отозван избирателями в случае неоправдания их доверия. Такой вид мандата наиболее полно отвечает идее местного самоуправления, поэтому все органы и должностные лица местного самоуправления несу ответственность перед населением муниципального образования, что узаконено статьей 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления”: “Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия перед населением определяется уставами муниципальных образований"⁴.                                            В соответствии со статьей 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами. В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

В соответствии со статьей 47 вышеупомянутого  закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также  перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством.

II. Зарубежные модели организации местного самоуправления

2.1. Основные модели организации  местного самоуправления.

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.                       Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом  общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том  или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская  и  континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

• высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных  полномочий”⁵ (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

• сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где  предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные  кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью смениться государственной  властью на уровне региона.  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых  постсоциалистических и развивающихся  странах действуют смешанные  модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.  

«Сравнивая англосаксонскую и  континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в  демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет  говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»⁶.

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, –  сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и  для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления: