Органы МСУ. статус и полномочия главы МСУ

Оглавление

С.

Введение .................................................................................................................31. Местное  самоуправление...................................................................6

1.1. Понятие, виды, организационные системы местного самоуправления..........6

1.2. Принципы  и функции местного самоуправления..............................................9

2. Органы местного  самоуправления.........................................................13

2.1. Органы местного самоуправления: понятие, статус, структура....................13

2.2. Порядок  формирования органов местного  самоуправления..........................17

2.3. Глава местного  самоуправления: статус, полномочия....................................21

Заключение............................................................................................................33

Список  используемых источников ….........................................................35

Введение

В ХХ столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя – местное самоуправление, суть которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явления, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ. [8, c.154]

Местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст.12).

Правовая основа организации и  деятельности (правовая оформленность), система местного самоуправления, компетенция его органов, границы осуществления и гарантии деятельности определяются законом, в первую очередь это Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами и иные нормативные правовые акты Российской Федерации: Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления и Распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; Уставы муниципальных образований, Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

Для выполнения функций, возложенных  на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и  финансово-бюджетными правами. Местное  самоуправление представляет собой  многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории. 

Актуальность  исследования обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с определением политико-правовых  основ местного самоуправления.   
        Объект исследования – органы местного самоуправления в РФ.

Таким образом, цель данной курсовой работы – рассмотреть сущность местного самоуправления, проанализировать его принципы и функции, рассмотреть  и изучить полномочия органов и главы местного самоуправления.

В соответствии с указанной целью  поставлены  следующие задачи:

• выявить особенности системы местного самоуправления;
• дать понятие органов местного  управления;
• охарактеризовать систему органов местного самоуправления;
• проанализировать основные функции органов местного самоуправления;
• рассмотреть основные полномочия главы местного самоуправления.

1. Местное  самоуправление

1.1 Понятие,  виды, организационные системы местного 

самоуправления

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

В конституциях современных  государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явления, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.[5]

Термин «самоуправление» многозначен. С.Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова:

«1. Право на внутренне  управление своими местными силами.

2. Право решать дела  внутреннего управления по собственным  законам, в пределах национально-территориальной  единицы, автономии».

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимает подразумевает право и действенную способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.

Анализ понятия местного самоуправления как формы и способа организации и осуществления власти на местах позволяет представить местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственность, исходя из интересов жителей данной территории.[6, c.308]

Можно представить, что  для существования местного самоуправления на территории нужны определенные условия:

• круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами;
• инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно решать эти проблемы;
• правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа местного самоуправления), дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление;
• финансово-бюджетные возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• согласование местных интересов с региональными и общегосударственными;
• четкое разграничение собственности между органом местного самоуправления и государственными органами;
• наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реализовывать функции управления;
• географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.).

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Исходя из вышесказанного можно дать следующее определение: местное самоуправление – это  самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества.

В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством  граждане осуществляют местное самоуправление в форме прямого волеизъявления (референдумы, выборы, собрания, сходы  и др.) и через избираемые органы местного самоуправления.

Реализация функций  местного самоуправления на территории осуществляется через организационную  структуру, которая должна обеспечивать наиболее эффективное их осуществление. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие предварительного органа или должностного лица, избираемого непосредственно жителями. Этим органом или должностным лицом формируются исполнительные структуры (администрация), которые реализуют решения представительного органа.[4, c.76]

Российский и мировой  опты предлагает большое многообразие организационных форм местного самоуправления. Выделим основные и наиболее распространенные: земства, местные советы народных депутатов, местная администрация (глава местного самоуправления), муниципальное (коммунальное) местное самоуправление (магистрат, бургомистр, мэр и др.). Основным правовым документом органов местного самоуправления является устав (положение) о местном самоуправлении данной территории. В уставе указываются: границы и состав территории местного самоуправления, вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, полномочия выборных органов и должностных лиц, сроки полномочий, виды и порядок принятия нормативных актов, ответственность органов местного самоуправления, статус избираемых лиц (депутатов, советников и т.д.), экономическая и финансовая основа местного самоуправления и другие положения.

В системе местного самоуправления России в соответствии со ст.27 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть образовано территориальное общественное самоуправление (комитеты, советы микрорайонов, улиц, кварталов, домов) для осуществления собственных инициатив.[4, c.84]

1.2 Принципы  и функции местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на следующих принципах:

• единство граждан данной территории как субъекта и объекта управления;
• сочетание институтов представительной и непосредственной демократии как главных способов осуществления самоуправленческих функций;
• сочетание государственных и общественных начал в осуществлении местного самоуправления;
• экономическая и финансовая самостоятельность территории, самофинансирование и самообеспечение;
• волеизъявление граждан через представительные и исполнительные (администрация) органы власти, органы общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы и иные формы непосредственной демократии;
• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;
• самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого уровня местного самоуправления;
• многовариантность организационных структур и механизмов самоуправления;
• сочетание в правовой основе местного самоуправления централизованного законодательного регулирования с большим объемом актов локального нормотворчества.

Реализация перечисленных  принципов возможна лишь при четком определении основ местного самоуправления: территориальной и финансово-экономической.

Территориальной основой  местного самоуправления являются: муниципальная  собственность, финансовые ресурсы (местный  бюджет и внебюджетные фонды).

Анализ законодательства и практической деятельности органов  местного самоуправления позволяет выделить ряд основных функций местного самоуправления:

1. Осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации федерального и местного законодательства на территории. Реализация этой функции заключается в принятии нормативных документов, определяющих и регулирующих порядок решения местных вопросов, в первую очередь, принятие устава (положения) о местном самоуправлении на данной территории. Контрольная функция является особенно важной для представительного органа местного самоуправления по вопросам бюджета и плана социально-экономического развития территории.
2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Финансово-бюджетные средства должны всегда соответствовать двум условиям: стабильности и достаточности. Это означает, что деньги в бюджет должны поступать регулярно и непрерывно, и этих денег должно хватать не реализацию всего объема полномочий органа местного самоуправления. В случае, если местные налоги не обеспечивают полного покрытия расходов местного самоуправления, то вышестоящий орган государственной власти обязан выделять дотации и субвенции из собственного бюджета для обеспечения минимального местного бюджета (ст.37 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории. Основой выполнения этой функции является эффективное и рациональное планирование и расходование бюджетных средств, доходов от муниципальной собственности, использования природных ресурсов на нужды жителей. Обязательным условием является комплексное развитие всех сфер жизнедеятельности местного населения, прогнозирование развития территории и последствий реализации тех или иных социально-экономических программ, реализуемых на территории.
4. Обеспечение содержания и развития социальной и инженерно-коммунальной инфраструктуры территории, оказание полного комплекса услуг населению. Эта функция является одной из основных функций местного самоуправления, так как в первую очередь реализует повседневные запросы и интересы населения. Содержание и развитие муниципального жилого фонда, объектов образования, здравоохранения, культуры и спорта, коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и службы быта, обеспечение социальной помощи населению и другие – это те задачи, качеством решения которых определяется эффективность и способность избранных гражданами руководителей решать местные проблемы.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение законности. Реализация этой функции в рамках местного самоуправления возложена на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). Так же для обеспечения правового режима в различных отраслях хозяйственной деятельности органов местного самоуправления могут создаваться, на средства местного бюджета, подразделения муниципальной и специальной (например, строительной) милиции.

В соответствии с российским законодательством наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами или законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и местных средств. [4, c.82]

2. Органы местного  самоуправления

2.1. Органы местного самоуправления: понятие, статус, структура

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе №131-ФЗ акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.

Во-первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы - вторичными субъектами.

Во-вторых, поскольку  местное самоуправление - одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти две возможности  формирования органов местного самоуправления - непосредственно на выборах или путем образования представительным органом - отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как видим, в этом определении указан еще один важный признак - самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Еще одним признаком  органов местного самоуправления является их организационная обособленность от системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, можно  выделить следующие критерии отнесения структурной единицы, входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения:

• орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образован представительным органом поселения;
• орган указан в Уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления;
• в Уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации идеятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения;
• орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т .е. любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.

Для малых  поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных  поселений. а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района, и другие органы. Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

Понятие "структура органов местного самоуправления" введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Реализация права граждан  на самостоятельное определение  структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

• прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан);
• опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав.

Структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены:

• перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);
• способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями);
• компетенция каждого из этих органов;
• система взаимоотношений и взаимодействия между ними.

Общим положениям о структуре  органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона № 131 -ФЗ. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).

Согласно положению части 2 этой же статьи 34, в структуру органов местного самоvпоавленuя входят:

• представительный орган муниципального образования; · глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Возможность предусмотреть  в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяет свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении и, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного органа. Все это  позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т.п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов.

2. Порядок формирования органов местного самоуправления

       1. Формирование представительного органа традиционным способом путем избрания всеми жителями может осуществляться в муниципальном образовании любого типа. Но для муниципальных районов допустим теперь и иной способ - путем делегирования представителей поселений, входящих в состав муниципального района (глав и депутатов представительных органов  указанных поселений).

2. Избрание  высшего должностного лииа - главы  муниципального образования для муниципального образования любого типа возможно двумя способами:

1) населением на муниципальных  выборах;

2) представительным органом местного самоуправления из своего состава.

В первом случае глава  муниципального образования может  наделяться полномочиями:

а) главы местной администрации, а значит возглавлять исполнительный орган и заниматься конкретными проблемами муниципального хозяйства;

б) председателя представительного  органа местного самоуправления, т.е. возглавлять орган, решающий в основном политические задачи.

Если избранный населением глава муниципального образования получит полномочия главы местной администрации, это автоматически приведет к тому, что председателем представительного органа будет избираться один из депутатов.

Если же избранный  населением глава муниципального образования получит полномочия председателя представительного органа местного самоуправления, то назначение главы администрации должно происходить по контракту с участием конкурсной комиссии - вариант «сити-менеджера».

При втором способе избрания главы муниципального образования из состава депутатов, когда жители избирают на муниципальных выборах только представительный орган местного самоуправления, Федеральный закон № 131 допускает только один вариант полномочий, функций и статуса такого лица - возглавлять представительный орган. А это, в свою очередь, приводит к назначению главы администрации по контракту. Однако такое ограничение не распространяется на сельские поселения.

Та же конкурсная процедура  назначения главы местной администрации - менеджера используется в тех муниципальных районах, где представительный орган формируется из представителей поселений. Глава муниципального района в этом случаеавтоматически наделяется полномочиями председателя представительного органа.

3. Глава местной  администрации по Федеральному закону № 131-ФЗ может приобретать свои полномочия двумя способами.

• Получив предварительно полномочия главы муниципального образования путем избрания всем населением на муниципальных выборах. В этом случае глава местной администрации будет одновременно иметь статус высшего должностного лица муниципального образования.
• Назначением по контракту, который заключается по результатам конкурса. В этом случае статус высшего должностного лица - главы всего муниципального образования получит лицо, избранное представительным органом из своего состава и являющееся его председателем.

Контрольный орган муниципального образования (контрольносчетная палата, ревизионная комиссия и другие) не является по закону обязательным элементом в системе местного самоуправления и относится к категории иных органов. Формирование этого органа является пока редким явлением в российских муниципалитетах.

В принципе, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа (часть 10 статьи 35 ФЗ № 131). Кроме такого общего контрольного полномочия федеральный законодатель предлагает теперь создать специальный орган с целью контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, включая контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 ФЗ № 131).

Федеральным законом № 131-ФЗ предлагается два способа формирования контрольного органа:

1) на муниципальных  выборах;

2) представительным органом  муниципального образования. Один  из этих способов должен быть  выбран и, конечно, зафиксирован в уставе муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.