Основные характеристики государственного сектора

П л а н

Введение

В настоящее время радикально меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Уже стала совершенно очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Такой подход чреват катастрофическими кризисами и не оправдывает себя практически ни в одной стране. Вместе с тем не вызывает сомнений невозможность и бессмысленность построения общества «тотального государства», когда все регулируется и контролируется государством, а естественные рыночные механизмы блокированы. В этом случае утрачивается эффективность всей экономики и ее отдельных звеньев. В связи с этим в новых условиях возникает необходимость построения более гибкой и вместе с тем более мощной системы государственного регулирования, базирующейся на принципах всестороннего взвешенного подхода к самой проблеме, не позволяющих впасть в указанные выше крайности.

Данная тема актуальна, так как одним из важнейших элементов «новой» системы государственного регулирования в России является государственный сектор экономики, роль которого практически во всех странах мира не просто велика, но и продолжает возрастать. Однако опыт показывает, что в России в период становления рыночной экономики были допущены грубые ошибки в государственном регулировании и в том числе в «работе» с государственным сектором (подробнее об этом в последующих разделах). На наш взгляд, одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий.

Цель работы – раскрыть государственное регулирование масштабов государственного сектора. Задачи работы: 1)дать понятие и описать эволюцию государственного сектора; 2)раскрыть основные функции государственного сектора; 3)рассмотреть системы прямого и косвенного регулирования экономики; 4)охарактеризовать масштабы государственного сектора; 5)определить изменение масштабов госсектора в России.

1. Основные характеристики государственного сектора

1.1 Понятие и эволюция  государственного сектора

В России, также как и во многих других странах социалистического блока, эволюция госсектора имела «возвратный» характер. Так, после утверждения социалистической формы хозяйствования государственный сектор экономики в данных странах стал фактически тотальным: все предприятия и организации были государственными. Тем самым при социализме тенденция к обобществлению производства, характерная для капиталистических стран, была доведена до своего логического завершения вплоть до почти полного уничтожения частного сектора экономики.

Начавшиеся экономические реформы в России и других странах социалистического блока привели к отказу от социалистической модели хозяйствования и возврату к капиталистическим принципам хозяйствования. Логическим следствием такого пересмотра экономической доктрины явилось довольно быстрое «возвратное» уменьшение доли госсектора в пользу его альтернативы – частного сектора. Вся дальнейшая эволюция госсектора шла в направлении его сокращения, что шло вразрез с общемировой тенденцией, присущей развитым капиталистическим странам. Данные табл.1 показывают скорость сокращения госсектора в России в период активных экономических реформ.1

Таблица 1

Динамика масштабов общественного сектора в России

Таким образом, с точки зрения своего генезиса российский госсектор обладает определенной спецификой: если в капиталистических странах госсектор естественным образом «вырастал», будучи следствием возникающих потребностей в обобществлении некоторых видов деятельности, то в России он возник как результат «таяния» государственной собственности из-за ее «ненужности». Если в западном мире госсектор постепенно создавался в рыночной среде, то в современной России он, строго говоря, не создавался, а расформировывался и самим фактом своего уменьшения способствовал формированию рыночной среды. Если в западном мире предприятия госсектора встраивались в уже имеющуюся институциональную среду, то в России госсектор формировался по остаточному принципу (т.е. представлял собой то, что еще не успели приватизировать) и эти «остатки» на неопределенное время зависали в институциональном вакууме, а порой и в откровенно враждебной институциональной среде. Все это было связано, прежде всего, с тем, что для России на первое место вышла задача создания рыночного законодательства и отстаивания интересов капитала.

Имеется существенное своеобразие российского госсектора и с точки зрения его роли и трансформационных функций. Если в западных странах госсектор выступал в качестве инструмента, с помощью которого государство старалось подправить изъяны рынка, то для России 1990-х годов имела место прямо противоположная ситуация, когда гипертрофированный и неэффективный госсектор выступал как корень зла всей национальной экономики. Считалось, что сам политический кризис, охвативший страну, в конечном счете, был спровоцирован беспрецедентным огосударствлением всех сторон экономической жизни страны и неудовлетворительной работой госсектора. Иными словами, в России госсектор выступал как непосредственный источник разразившегося кризиса. Подобное отношение к госсектору в значительной мере предопределило его функциональные качества. Таким образом, Россия шла в разрез с общемировыми тенденциями генезиса и развития госсектора.

Сказанное выше можно систематизировать в форме табл.2. Подобное табличное представление позволяет лучше понять принципиальные различия российского госсектора и госсектора стран с традиционной капиталистической ориентацией. Как уже было сказано, данные различия сгенерировали особую модель российского госсектора и на многие годы предопределили нерациональный режим его функционирования.2

Таблица 2

Сравнительная характеристика процесса формирования госсектора в России и в западных странах

1.2 Основные функции  государственного сектора

Отличительными чертами государственного сектора являются: базирование на государственной собственности; опора на ресурсы государственного бюджета; движущий мотив развития – интересы национальной экономики в целом, а не стремление к максимизации прибыли на вложенный капитал. Такие свойства госсектора позволяют ему преодолевать свойственные национальному частному предпринимательству границы накопления, концентрации и централизации капитала, функционировать при пониженной норме прибыли и даже убыточности отдельных предприятий и производств, значительно меньше зависеть от рыночной конъюнктуры.

На практике историческая миссия госсектора проявляется в реализации следующих пяти функций:

Госсектор берет на себя создание наиболее капиталоемких и наименее рентабельных отраслей с длительными сроками окупаемости капиталовложений. Иными словами, госсектор внедряется в те отрасли, развитие которых частный капитал на себя взять не может или не хочет. Данная функция госсектора позволяет резко ускорить процесс становления отсутствующих звеньев общественного производства.

Госсектор берет на себя модернизацию застойных производств в традиционных отраслях экономики после национализации технически отсталых и неэффективно работавших предприятий, владельцы которых отказывались вкладывать средства в обновление их основного капитала.

Госсектор берет на себя оптимизацию размещения производительных сил путем строительства предприятий в экономически отсталых районах. В этом случае государственные предприятия не только сами по себе способствуют экономическому подъему отсталых регионов страны, но и выступают в качестве центра притяжения частных предприятий. Это создает кумулятивный, синергетический эффект воздействия госсектора на территориальную структуру национального хозяйства.

Становление госсектора в капиталоемких отраслях, которым свойственна высокая концентрация производства, позволяет избежать или уменьшить господство частных монополий с сопутствующими им монопольно высокими ценами, ограничительной и монопольной практикой хозяйствования и т.п.

Становление госсектора в ключевых отраслях позволяет избежать иностранного контроля над стратегическими высотами национальной экономики.

Реализуя перечисленные функции, госсектор активно влияет на историю развития экономических отношений и направленность развития национальной экономики. Таким образом, в настоящее время государственный сектор – это инструмент гармонизации национальной экономики и катализатор ее развития.

1.3 Системы прямого и косвенного регулирования экономики

Введение критерия административно-хозяйственного управления предприятием в качестве институциональной основы госсектора не случайно. Наличие госсектора в национальной экономике детерминируется необходимостью решения важных социально-экономических проблем при невозможности осуществления этого решения силами частного и муниципального секторов. Таким образом, само наличие госсектора в национальной экономике является специфической формой упорядочения социально-экономической жизни страны.3

Место государственного сектора в экономической политике страны определяется тем фактом, что он, находясь под непосредственным контролем государства, помимо использования общих мер косвенного (макроэкономического) регулирования, предполагает широкие возможности использования мер прямого регулирования, базирующихся на административно-хозяйственном управлении юридическими лицами.

Система прямого (административно-хозяйственного) регулирования позволяет непосредственно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены продукции экономических рынков страны, имеющих стратегическое значение. Прямая административная корректировка деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики позволяет повысить оперативность внедрения в практику принимаемых государственными органами стратегических решений. При этом под прямым (административно-хозяйственным) регулированием экономики понимается непосредственное воздействие государства на такие экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов, как объемы, ассортимент и цены производимой ими продукции. Под действие мер прямого (административно-хозяйственного) регулирования экономики подпадают только хозяйствующие субъекты государственного сектора. Реализация прямого регулирования государственного сектора экономики достигается посредством осуществления административно-хозяйственного управления юридическими лицами данного сектора руководителями, назначаемыми органами государственной власти.

Альтернативой системе прямого (административно-хозяйственного) государственного регулирования служит система косвенного (макроэкономического) регулирования экономики. При этом под косвенным (макроэкономическим) регулированием экономики понимается воздействие государства на экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов с помощью инструментов общего (макроэкономического) действия (налоги, процентные ставки, тарифы, квоты, нормативы общего действия и т.п.). Под действие инструментов общего действия подпадают все хозяйствующие субъекты государственного, муниципального и частного секторов экономики. В отличие от мер прямого регулирования экономики инструменты общего действия не позволяют непосредственно влиять на такие экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов, как объемы, ассортимент и цены производимой ими продукции. Как правило, реакция предприятий на макроэкономические воздействия плохо предсказуема и сильно дифференцирована по субъектам национальной экономики. Именно в большей предсказуемости ключевых параметров рынка и состоит главное преимущество использования прямых методов государственного регулирования.

1.4 Масштаб (размер) государственного  сектора

Точкой отсчета любого экономического анализа является представление о масштабе изучаемого явления. При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т.п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями.

Экономической оценке могут подвергнуться любые стороны деятельности госсектора и его предприятий. Это означает, что феномен масштаба деятельности госсектора, вообще говоря, представляет собой векторную величину. Это связано с тем, что размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, в это предполагает использование разных частных показателей масштаба. Среди таковых в литературе, как правило, выделяются следующие пять показателей:

К1 – доля государственного сектора в общей численности занятых в стране;

К2 – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране;

К3 – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране;

К4 – доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране;

К5 – доля инвестиций в основные фонды (капиталовложения) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране.4

Выбор конкретных коэффициентов К1, К2, К3, К4 и К5 обусловлен их смысловой нагрузкой. Так, например, К1 и К2 показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности и соответственно его ресурсной мощи; показатель К3 отражает результаты (выпуск или объем производства), полученные предприятиями государственного сектора; К4 характеризует относительную массу хозяйствующих субъектов государственного сектора; в отличие от предыдущих показателей, оценивающих текущее состояние госсектора, коэффициент К5 оценивает его «двигательные» возможности и «будущий» потенциал, заложенный в госсекторе. Интерпретация последнего коэффициента вытекает из самого понятия инвестиций (капиталовложений), которые создают предпосылки для будущего динамичного развития соответствующих предприятий.

Все рассмотренные показатели предполагают довольно простую и однозначную оценку; исключение составляет только коэффициент К3, который может рассчитываться как по показателю добавленной стоимости, так и по валовому выпуску. Оба варианта расчета по отношению друг к другу являются эквивалентными заменителями, хотя предпочтение все же должно быть отдано показателю добавленной стоимости. Главное при осуществлении прикладных расчетов на основе К3 заключается в обеспечении следующего требования: расчеты для госсектора и всей экономики следует проводить с помощью одного и того же показателя; в противном случае возникнут грубые ошибки. Следует иметь в виду, что приведенные пять масштабных показателей госсектора не исчерпывают проблему и на практике может потребоваться более подробный перечень аналогичных измерителей.

Интегральная оценка масштаба государственного сектора. Конкретные показатели масштаба госсектора зависят от целей проводимого анализа. Если это детальный, углубленный анализ, то работа должна идти с вектором частных показателей. Если же проводится макроэкономический анализ, направленный на уяснение основополагающих моментов в развитии госсектора, то необходимо сформировать сводную картину на основе очень небольшого набора показателей. В этой связи возникает проблема получения некоей интегральной, итоговой оценки масштаба госсектора, учитывая, что многие масштабные элементы деятельности госсектора несопоставимы. Так, количественные значения приведенных показателей К1, К2, К3, К4 и К5, как правило, сильно различаются. Например, в странах Европейского Союза в 1973 г. доля госсектора в численности занятых составляла 8,3% (К1), в добавленной стоимости (К3) – 11,0%, а в инвестициях (К5) – 22,0%. В связи с этим помимо вышеприведенных пяти «первичных» показателей масштаба госсектора возникает потребность в их «свертывании», взвешивании и усреднении для получения обобщенной (интегральной) оценки участия государственного сектора в национальной экономике. В мировой и российской практике аналитических исследований для этих целей используются следующие  интегральные показатели относительного масштаба государственного сектора К.

Подход, реализующий взвешивание частных коэффициентов по методу среднеарифметического, отражает идею о том, что все частные показатели масштаба госсектора являются равноправными и ни одному из них не может быть отдано предпочтение по сравнению с другими. Все попытки определения вектора неодинаковых весовых коэффициентов, как правило, основываются на субъективной вычислительной процедуре, не имеющей строгого обоснования.

Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах. Изменяться показатель К может в границах от 0 (отсутствие госсектора) до 100% (тотальный госсектор), что делает его очень наглядным. При анализе динамики развития государственного сектора уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора. Исходя из соображений обеспечения экономической безопасности и достижения важнейших целей социально-экономического развития страны, для стратегически важных отраслей и сегментов экономики отчетный показатель К часто сравнивают с предельно допустимым нижним значением К*, определяемым экспертным путем. Возникновение ситуации, когда K<K* свидетельствует об опасном или нежелательном развитии событий, когда государство начинает упускать стратегический контроль над отраслью (регионом и т.п.). Таким образом, даже в своем простейшем виде показатель масштаба госсектора может непосредственно использоваться при формировании политики государственного регулирования национальной экономики.

В табл.3 приведены данные о масштабах госсектора в отраслях российской промышленности с использованием частных коэффициентов К1, К2, К3 и интегрального коэффициента.

Таблица 3

Относительные масштабы госсектора в промышленности России в 2005г., %5

Из таблицы видно, что для стекольной промышленности доля госсектора в основных фондах в 4,4 раза выше доли госсектора в численности занятых, что со всей очевидностью доказывает необходимость усреднения подобных показателей для понимания истинных масштабов явления.

2. Масштабы госсектора  в зарубежных странах

В настоящее время возникновение и развитие госсектора имеет множество страновых различий. Это связано, прежде всего, с грандиозным социально-экономическим экспериментом, имевшим место в 20-ом веке и связанным с построением мировой системы социализма. В государствах социалистического блока госсектор претерпел довольно сложные трансформации, в то время как в традиционных капиталистических странах он развивался во вполне определенном направлении, а именно: в направлении постоянного увеличения удельного веса в экономике. Из табл.4 видно, что еще в конце 20-го века госсектор практически во всех странах мира составлял ничтожную величину национальной экономики, в то время как спустя 120 лет он принял такие размеры, что превратился в полноценный экономический сектор. Деятельностью сегодняшнего госсектора не только нельзя пренебречь, но она становится решающей во многих областях социально-экономической жизни всех стран.6

Однонаправленное увеличение доли госсектора, продолжавшееся на протяжении многих десятилетий, вскрывает одну из генеральных тенденций в его эволюции. В последующих разделах мы рассмотрим причины такой «монотонной» линии развития событий, здесь же мы ограничимся лишь ее констатацией.

Таблица 4

Динамика параметров государственного сектора ведущих стран мира

Важной спецификой госсектора является то, что практически во все времена и во всех странах он и его отдельные предприятия создавались в периоды времени, трудные для национальных экономик. В основном это были периоды кризисов, войн, до- и послевоенного строительства. В этом смысле сам госсектор служил своего рода инструментом антикризисного и антициклического регулирования. В мирное время благодаря госсектору многим странам удается осуществить масштабные научно-технические программы и сгладить региональные проблемы развития территорий. В данном контексте госсектор выступает в качестве инструмента проведения структурной и научно-технической политики. Уже только эти факты говорят о том, что госсектор выступает в качестве активного элемента национальной экономической политики. Таким образом, сама жизнь требовала усиления роли и масштаба данного элемента экономики, чем и была вызвана вековая тенденция к его увеличению, а, следовательно, и тенденция к обобществлению производства.

Еще одной важной характеристикой госсектора капиталистических стран является то, что он создавался постепенно в сформировавшейся рыночной среде и каждый новый объект госсектора аккуратно «встраивался» государством в уже имеющуюся институциональную среду. Причем каждый объект госсектора имел очень ясные цели и задачи корректирующего типа – он должен был подправить какие-то конкретные изъяны рынка. Если это было необходимо, то капиталистические государства не останавливались и перед тем, чтобы и сами рыночные «правила игры» немного скорректировать в пользу государственных предприятий с помощью соответствующих законов, правительственных постановлений и распоряжений. Таким образом, госсектор служил необходимым дополнением рыночных механизмов и способствовал формированию более адекватной хозяйственной системы во все более усложняющемся экономическом мире.

Классическим примером проявления циклических закономерностей в сфере государственного регулирования госсектора служит Франция, где государственный сектор экономики играет традиционно важную роль. Формирование такой системы имеет исторические корни и восходит к послевоенному развитию страны. Так, во время Второй мировой войны руководство Германии, обещая большие выгоды французским промышленникам после окончания военных действий, стимулировало их действовать вопреки национальным интересам Франции. Чтобы не потерять в подобной обстановке контроль над важнейшими отраслями промышленности, французскому правительству пришлось национализировать многие промышленные предприятия, что и явилось главной причиной возникновения в стране массивного государственного сектора. Последующие события также способствовали увеличению масштабов государственного сектора в экономике. До конца 1950-х годов госсектор был наиболее динамичным сектором страны. Однако практика показала неэффективность чрезмерной национализации, в связи с чем в конце 1960-х годов в политике регулирования госсектора наметилась обратная тенденция: сократилось финансирование национализированных предприятий; уменьшилось число чисто государственных предприятий с одновременным усилением роли государственно-частных компаний. После прихода к власти в 1982 г. левого правительства Франсуа Миттерана доля госсектора снова сильно возросла; в 1986 г. к власти вернулось правое правительство и маятник политики регулирования снова качнулся в сторону либерализации французской экономики. С конца 1980-х годов до 2002 г. в стране происходила частая смена власти без ярко выраженной тенденции в регулировании госсектора. Последний разворот политики произошел в 1997 г. с приходом к власти правительства Лионеля Жоспэна, которое стало осуществлять беспрецедентную приватизацию госсектора. В 2002 г. правоцентристское правительство Жака Ширака продолжило либеральную политику, которая в умеренной форме реализуется до сих пор. Таким образом, в истории Франции сформировалась своеобразная «регулятивная пила», когда политика усиления прямого государственного контроля над экономикой постепенно сменялась более либеральной политикой, направленной на обеспечение большей свободы для частного предпринимательства.