Основные направления совершенствования организационных структур местных администраций

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ             3

1 ХАРАКТЕРИСТИКА  СУЩЕСТВУЮЩИХ ВИДОВ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ  СТРУКТУР            5

1. Основные понятия и требования, предъявляемые к организационным

структурам             5

2. Типология организационных структур       8
3. Проектирование организационных структур      16
2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ  22
1. Положение администрации в системе органов местного самоуправления   22
2. Факторы, определяющие организационную структуру местной

администрации           26

3. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ. НЕДОСТАТКИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ         34
1. Сравнительный анализ организационной структуры администраций города Костромы и города Ярославля         34
2. Недостатки существующих организационных структур местных

администраций           42

3. Основные направления совершенствования организационных структур

местных администраций          44

ЗАКЛЮЧЕНИЕ            47

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ       50

ПРИЛОЖЕНИЯ

     ВВЕДЕНИЕ 

     «Система  государственного и муниципального управления» - название учебной дисциплины, и именно понятие «управление» здесь является ключевым. В широком смысле «управление – это воздействие субъекта управления на объект, изменяющее положение, поведение или свойства объекта» [40, с.12]. Управление – это универсальный и необходимый элемент нашего мира, без которого невозможна деятельность коллектива людей, функционирование общества.

     Формирование, функционирование организационных  структур управления – неотъемлемая часть эффективного менеджмента. Именно построение правильной организационной структуры управления во многом определяет качество работы организации. В этом заключается актуальность выбранной темы.

     Исходя  из вышесказанного, целью курсовой работы является изучить основные типы организационных структур и определить, какие из них применяются для администраций муниципальных образований.

     Исходя  из поставленной цели, были определены следующие задачи курсовой работы:

1. рассмотреть понятие «организационная структура», существующие виды и принципы проектирования организационных структур;
2. изучить место администрации в системе муниципального управления, факторы, оказывающее непосредственное влияние на организационную структуру местной администрации;
3. сравнить существующие организационные структуры Администрации города Костромы и мэрии города Ярославля, выявить недостатки и основные направления реорганизации организационных структур местных администраций.

     Объектом  исследования является организационная  структура управления. Предмет исследования – организационные структуры  местных администраций.

     В процессе написания курсовой работы были использованы следующие методы научного познания: системный подход, сравнительный анализ, дедукция и др.

     В курсовой работе использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации и муниципальных образований, научная литература отечественных авторов и электронные ресурсы.

     1 ХАРАКТЕРИСТИКА СУЩЕСТВУЮЩИХ ВИДОВ  ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР 

     1.1Основные  понятия и требования, предъявляемые  к организационным структурам 

    Структура управления организацией или организационная структура управления - одно из ключевых понятий менеджмента, тесно связанное с целями, функциями, процессом управления, работой менеджеров и распределением между ними полномочий. В рамках этой структуры протекает весь управленческий процесс (движение потоков информации и принятие управленческих решений), в котором участвуют менеджеры всех уровней и категорий. Отсюда то внимание, которое руководители организаций уделяют принципам и методам построения структур управления, выбору их типов и видов, изучению тенденций изменения и оценкам соответствия задачам организаций.

    Под структурой управления понимается упорядоченная совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого. Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления [32, с.270].

    Организационная структура управления определяется также как форма разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой осуществляется процесс управления по соответствующим функциям, направленным на решение поставленных задач и достижение намеченных целей. С этих позиций структура управления представляется в виде системы оптимального распределения функциональных обязанностей, прав и ответственности, порядка и форм взаимодействия между входящими в ее состав органами управления и работающими в них людьми.

      При умелом сочетании указанных  трех факторов в организации  может быть создана такая рациональная структура, при которой существует реальная и благоприятная возможность достижения высокого уровня эффективности её деятельности.

    Организационная структура конкретной организации – это комбинация различных типов департаментизации¹. Простота и ясность функционирования должны обеспечить ее понимание средой, минимизировать затраты и ориентировать членов организации на результаты деятельности, а не на затрачиваемые усилия. Оптимальная организационная структура создает благоприятные условия для процесса принятия управленческих решений, ее стабильность делает организацию устойчивой и в то же время позволяет успешно реагировать на изменения внутренней и внешней среды.

    Как отмечают исследователи, обусловленная теми или иными управленческими решениями организационная структура является одной из динамичных ситуационных переменных² - изменения в составе высших менеджеров, перемены во властных структурах и совершенствование законодательства сопровождаются, как правило, трансформацией структуры организации [9, с.252].

    Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления — совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне [32,с.270]. К звеньям управления относятся структурные подразделения, а также отдельные специалисты, выполняющие соответствующие функции управления либо их часть. К звеньям управления следует относить и менеджеров, осуществляющих регулирование и координацию деятельности нескольких структурных подразделений.

    В основе образования звена управления лежит выполнение отделом определенной функции управления. Устанавливающиеся между

    отделами  связи носят горизонтальный характер.

    Под уровнем управления понимают совокупность звеньев управления, занимающих определенную степень в системах управления организацией. Ступени управления находится в вертикальной зависимости и подчиняется друг другу по иерархии.

    Отношения между элементами структуры управления поддерживаются благодаря связям, которые  принято подразделять на горизонтальные и вертикальные. Вертикальные связи соединяют иерархические уровни в организации и ее частях. Они формализуются в процессе проектирования организации, действуют постоянно и изображаются на всех возможных схемах, отражая распределение полномочий или указывая на то, «кто есть кто» в организационной иерархии. Данные связи служат каналами передачи распорядительной и отчетной информации, создавая тем самым стабильность в организации. Обычно рост организации сопровождается ростом вертикальных связей, так что по количеству этих связей можно судить о размере организации.

    Горизонтальные  связи – это связи между двумя или более равными по положению в иерархии или статусу частями или членами организации. Их главное предназначение – способствовать наиболее эффективному взаимодействию частей организации при решении возникающих между ними проблем. Они помогают укреплять вертикальные связи и делают организацию в целом более устойчивой при различных внешних и внутренних изменениях. Ученые выделяют у горизонтальных связей ряд важных преимуществ [2, с. 96]. Они экономят время и повышают качество взаимодействия. Горизонтальные связи развивают у руководителей самостоятельность, инициативность и мотивированность, ослабляют боязнь риска. В случае, когда горизонтальные связи устанавливаются на неформальной основе вышестоящим руководителем, они обычно имеют привязку ко времени, к событию или к людям.

    Еще одной парой связей, устанавливаемых  в организации, являются линейные и  функциональные связи. Линейные – это отношения, в которых начальник реализует свои властные права и осуществляет прямое руководство подчиненными, т.е. связи идут в организационной иерархии сверху вниз и выступают, как правило, в форме приказа, распоряжения, команды, указания. Природа функциональных связей - совещательная, и реализуется посредством этих связей информационное обеспечение координации.

    При двухуровневой структуре создаются  верхние звенья управления (руководство  организацией в целом) и низовые  звенья (менеджеры, непосредственно  руководящие работой исполнителей). При трех и более уровнях в  организационной структуре управления формируется так называемый средний слой, который в свою очередь может состоять из нескольких уровней.

    Увеличение  количества элементов и уровней  в организационной структуре управления неизбежно приводит к многократному росту числа и сложности связей, возникающих в процессе принятия управленческих решений. Следствием этого нередко является замедление процесса управления, что в современных условиях тождественно ухудшению качества функционирования менеджмента организации. 

     1.2Типология  организационных структур 

    Любая организация имеет свою структуру. Среди всех типов организационных структур управления ученые выделяют две группы: бюрократические (иерархические) и органические (адаптивные) структуры управления [4, 12].

    К иерархическому типу организационных структур относят линейную, функциональную, линейно-функциональную, линейно-штабную и дивизиональную структуры управления организациями.

    Линейная  структура управления образуется в результате построения аппарата управления только из взаимоподчиненных органов в виде иерархической лестницы (рисунок 1). Разделение системы управления на составляющие части осуществляется по производственному признаку с учетом степени концентрации производства, широты номенклатуры продукции и т.д.

Рисунок 1 – Линейная организационная структура  управления 

     К преимуществам подобной организационной структуры некоторые авторы [15, с.21] относят:

1. личную ответственность руководителя за конечные результаты деятельности его подразделения;
2. быструю реакцию на прямые приказания;
3. единство распорядительства и ответственности;
4. установление системы взаимных связей между руководителем и подчиненным.

    Однако  можно выделить и следующие недостатки:

1. невозможность использования в крупных масштабах управления организациями, т.к. это приведет к резкому увеличению количества ступеней управления и перегрузке менеджеров верхнего уровня;
2. повышенная зависимость выполняемой работы от личных и деловых качеств руководителей высшего звена;
3. высокие требования к руководителю, который должен иметь разносторонние знания и опыт по всем функциям управления и сферам деятельности;
4. отсутствие звеньев по подготовке управленческих решений;
5. несогласованность в решении вопросов между подразделениями.

     Функциональная  структура аппарата управления значительно повышает его эффективность, поскольку вместо универсальных менеджеров, которые должны разбираться в выполнении всех функций, этим занимаются высококвалифицированные специалисты. Функциональная структура управления представлена на рисунке 2. 

Рисунок 2 – Функциональная организационная  структура

     Г.Р. Латфуллин [14, с.263] указывает на ряд преимуществ этого типа организационных систем управления:

1. возможность использования в работе опытных специалистов;
2. подготовка компетентных управленческих решений;
3. снижение потребности в специалистах широкого профиля;
4. освобождение линейных менеджеров от решения некоторых специфических вопросов.

     Не  следует забывать и на ряд присущих этим структурам недостатков:

1. чрезмерная централизация;
2. переплетение функциональных зависимостей;
3. усложнение взаимосвязей;
4. множественная подчиненность, т.е. нарушение принципа единоначалия.

    Линейно-функциональная структура управления обеспечивает такое разделение управленческого труда, при котором линейные звенья управления осуществляют общее руководство и координацию, а функциональные консультируют, разрабатывают конкретные вопросы.

    Преимуществами линейно-функциональных структур являются [15, с.23]:

1. эффективность при решении типичных задач и функций;
2. разделение деятельности линейных и функциональных звеньев при усилении координации их функционирования в процессе управления.

    Недостатками  ученые называют [16, с. 527]:

1. мало учитывают постоянно меняющиеся внутренние и внешние условия деятельности;
2. опасность нерационального распределения информационных потоков;
3. опасность разобщенности функциональных звеньев и увеличение работы по координации их деятельности;
4. каждое звено заинтересовано в достижении своей узкой цели, а не общей цели организации.

    Данный  тип управленческих структур применяется для построения любой организации среднего размера.

    Линейно-штабные  структуры. Штаб является консультационной структурой, находящейся при руководителе. По такому принципу построено Правительство РФ, где штабами являются Министерства. Особенность данной структуры управления, представленной на рисунке 3, состоит в выделении всех или большинства функциональных звеньев в собственный штаб руководства.

Рисунок 3 – Линейно-штабная структура  управления

    К преимуществам этого типа структур управления относят [31]:

1. более фундаментальная подготовка управленческих решений;
2. освобождение линейных менеджеров от вспомогательных функций в процессе управления;
3. возможность привлечения консультантов и экспертов в определенных областях.

    Недостатками Т.А. Акимова называет [2, с.132]:

1. при увеличении объема функциональной деятельности и при расширении масштабов управления штабы могут перерасти в параллельную структуру и, тем самым, возникает опасность потери необходимых связей функционального и линейного блоков в системе управления;
2. отсутствие горизонтальных связей между штабами;
3. недостаточно четкая ответственность, так как готовящие решение не участвуют в его реализации;
4. большинство решений должен принимать высший руководитель;
5. медленное принятие решений.

    Потребность в применении дивизиональной структуры (рисунок 4), возникла в связи с увеличением размеров предприятий, диверсификации их деятельности, усложнением технологических процессов.

Рисунок 4 –  Дивизиональная структура управления

    Преимуществами Е.П.Третьякова называет [34, с. 127]:

1. более тесная связь производства с потребностями, ускоренная реакция на изменение во внешней среде;
2. большая самостоятельность производственных подразделений в осуществлении оперативной деятельности.

    Недостатки:

    - рост иерархичности, что требует дополнительных расходов на осуществление контроля;

    - дублирование функций управления  на различных уровнях, что приводит  к росту затрат на содержание  аппарата управления.

    К органическому типу организационных структур относят проектную и матричную структуры управления организациями.

    Проектная структура управления организацией, представленная на рисунке 8, нацелена на решение конкретных (временных) задач. Смысл ее состоит в том, чтобы собрать в одну команду самых квалифицированных специалистов для осуществления сложного проекта в установленные сроки с заданным уровнем качества и затрат. Когда проект завершен, команда распускается.

    Группы  собираются только на время выполнения проекта.

Рисунок 5 –  Проектная структура управления

    К преимуществам исследователи относят [38, с.269]:

1. группа по проекту концентрирует все усилия на решении единственной задачи;
2. учитывает влияние внешней среды.

    Поскольку данная структура является временной, то возможны конфликты и неправильный подбор кадров.

    Матричная структура управления, представленная на рисунке 9, предполагает наличие нескольких групп проекта. Структура управления основана на принципе двойного подчинения.

Рисунок 6 – Схема матричной структуры управления

    Преимуществами ученые называют [16, с.531]:

1. лучшая ориентация на проектные цели и спрос;
2. позволяет достичь определенной гибкости за счет более эффективного использования кадров организации;
3. дает большую возможность координации работ, что достигается за счет создания должности руководителя проекта;
4. улучшение контроля за отдельными задачами проекта;
5. относительная автономность проектных групп, способствующая развитию у работников навыков в области принятия решений;
6. время реакции на нужды проекта сокращается.

    Недостатками  являются:

1. создание отношений двойного подчинения исполнителей, т.е. опасность появления противоречивых ситуаций;
2. сложность организации;
3. неприспособленность к неблагоприятным экономическим условиям;
4. возможность возникновения конфликтов между менеджерами функциональных звеньев и управляющими проектами.

    Рассмотрев  и проанализировав виды организационных  структур, можно подытожить, что  линейные структуры и их модификации  эффективны лишь при наличии простых целей и неизменной внешней среды. Функциональная структура хотя и позволяет осуществлять руководство организационными процессами с включением наибольшего числа компетентных специалистов-руководителей, профессионалов в узких областях знания и деятельности, но она практически не применяется в современных организациях из-за своей неэффективности. Линейно-функциональная структура в настоящее время применяется в подавляющем большинстве организаций, но не лишена недостатков в виду сложности для руководителя. Матричные структуры, при всех недостатках в виде сложной координации и управления все более часто применяются в современных организациях самых различных типов благодаря их адаптируемости к изменениям внешней среды. 

     1.3Проектирование  организационных структур 

    Организационная структура местной администрации  как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности.

    Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

     Этот процесс В.Б. Зотов делит на несколько этапов (рисунок 7) [32, с.371]. 

     Весь  этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:

1. Формирование общей структурной схемы во всех случаях имеет принципиальное значение, поскольку при этом определяются главные характеристики организации, а также направления, по которым должно быть осуществлено более углублённое проектирование, как организационной структуры, так и других важнейших аспектов системы (способность переработки информации).
2. Разработка состава основных подразделений и связей между ними – заключается в том, что предусматривается реализация организационных решений не только в целом по крупным линейно-функциональным и программно – целевым блокам, но и вплоть до самостоятельных (базовых) подразделений аппарата управления, распределения конкретных задач между ними и построения внутриорганизационных связей. Под базовыми подразделениями понимаются самостоятельные структурные единицы (отделы, бюро, управления, сектора, лаборатории), на которые организационно разделяются линейно-функциональные и программно–целевые подсистемы. Базовые подразделения могут иметь свою внутреннюю структуру.
3. Регламентация организационной структуры – предусматривает разработку количественных характеристик аппарата управления и процедур управленческой деятельности. Она включает:  определение состава внутренних элементов базовых подразделений (бюро, групп и должностей); определение проектной численности подразделений; распределение задач и работ между конкретными исполнителями; установление ответственности за их выполнение; разработку процедур выполнения управленческих работ в подразделениях; расчёты затрат на управление и показателей эффективности аппарата управления в условиях проектированной организационной структуры.

     Реальные  системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный — системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы.

     Определение системы целей («дерева целей») и  задач конкретного муниципального образования ученые называют главным ориентиром формирования его организационной структуры [32, с.375]. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» (см.Рисунок 8) требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций [15, с.12].

Рисунок 8 – Древо целей

     Таким образом, при системно-целевом подходе  создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

     Системно-целевой  подход в данном случае заключается  в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

     • не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

     • выявить и увязать применительно  к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

     • исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

     • обеспечить органическое сочетание  вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решения.

     При построении организационной структуры  на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная — для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т. д.).

     Распределение задач между подразделениями  местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

     • по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т. д.;