Основные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Введение

   Как представительный орган Государственная Дума Федерального Собрания выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку, в правовом государстве выборы носят свободный характер, и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Государственной Думе Федерального Собрания представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

      Современный парламент-это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

    Совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные и эффективно функционирующие представительные структуры, как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы нам именно сегодня, когда мы вступили на путь строительства правового государства, создания цивилизованного и демократического общества. Именно Государственная Дума Федерального Собрания РФ выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование на федеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватной новым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимо дальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной, политической и других областях.

    Наконец, нельзя не отметить, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, как известно, осуществляют не только законодательные полномочия, но также выполняют и контрольную функцию. Она-то и приобретает особое, в определенном смысле первостепенное значение в те исторические периоды, когда исполнительная власть совершенно обоснованно наделяется огромными правами и возможностями с целью преодоления кризисных явлений в стране, оздоровления всего общественного организма.

      Говоря об актуальности данной темы, нужно отметить, что структура и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ происходит, по сути, заново, и с использованием в большей степени опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах.

    Целью курсовой работы является изучение компетенции Государственной Думы Федерального Собрания в сфере законодательной деятельности по Конституции Российской Федерации и развивающему ее законодательству.

     Задачи исследования следующие:

- проанализировать современное состояние и значение представительной (законодательной) власти в России;

- охарактеризовать порядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- раскрыть внутреннее устройство Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

- исследовать законодательную деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

       Значение законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ в современном российском обществе огромно. Она являются выразителями интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ доминируют мелкие интересы и личные амбиции.

   Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Глава 1. Понятие  и значение законодательной (представительной) власти

1.1 Законодательная  (представительная) власть в системе  органов государственной власти  Российской Федерации

    В XVII—XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами. Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

   В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента). Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране, это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь просто для характеристики всего, что связано с парламентом, т.е. без точного научного смысла[1,с. 47].

    Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

   Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

    Независимость — важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется, какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.[3,с. 12].

   Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.  Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

    Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли субъектов Федерации и партий, прошедших в Государственную Думу. Партийное представительство обеспечивается демократической избирательной системой. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. [4,с. 128].

   Как представительный орган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также — весь спектр партийно-политических интересов граждан.

    Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т.е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

  Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон — полностью или частично — неконституционным, т.е. утратившим юридическую силу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) при наличии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание в свою очередь имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов[5,с.41]. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

1.2 Правовое регулирование  организации и деятельности парламента  РФ

   Парламент в соответствии с принципом разделения властей, являясь органом общенародного представительства, осуществляет законодательную власть в государстве.

    Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

    Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее.

   Палаты парламента принято называть верхней и нижней. Верхняя палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Верхняя палата может быть либо "слабой", когда она в состоянии отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо "сильной", когда без ее решения закон не может быть принят [6,с. 71].

    Правовой статус парламента определяется существующей в государстве формой правления. Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

    Представительный характер Федерального Собрания РФ заключается в том, что Федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путём проведения периодических и свободных выборов. [7,с. 53].

    Характеристика Федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

    Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ складывается из совокупности конституционных норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ включает в себя следующие элементы:

- правовые нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации;

- правовые нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;

- правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Федерального Собрания.

   Компетенция Федерального Собрания РФ складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.

    Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

1. принятие законов;
2. утверждение бюджета;

     3) контроль за правительством.

    Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100).

 Контрольные функции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ей Конституцией РФ, сводятся к следующему:

- Государственная Дума  вправе решать вопрос о доверии  Правительству РФ (ст. 103 Конституции  РФ), однако выражение недоверия  Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ (ст. 117 Конституции РФ);

- Государственная Дума  дает согласие Президенту РФ  на назначение Председателя Правительства  РФ (ст. 103 Конституции РФ);

- Совет Федерации и  Государственная Дума образуют  Счетную палату для осуществления  контроля за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ);

- Правительство РФ представляет  Государственной Думе отчет об  исполнении федерального бюджета  (ст. 114 Конституции РФ);

- депутаты Государственной  Думы, члены Совета Федерации  вправе обращаться к Правительству  РФ с депутатским запросом[8, с. 13].  

     Палаты Федерального Собрания РФ рассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они  равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не отметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому более заметна в общественной жизни[9,с.71].

       В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 176 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок - 4 года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.

    Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Этими законами являются Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[10] и Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[11,с.64].

   Работа палат Федерального Собрания РФ строится на следующих принципах: законность (легитимность) деятельности парламента; постоянная деятельность палат; раздельная работа палат (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ); открытость работы палат; коллегиальность работы палат.

        Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом от 14 июля 1994 года. "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных Конституционных законов, актов палат Федерального Собрания"[12,с.71].

1.3 Субъекты права  законодательной инициативы

   Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

    Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц. Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.

    Российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации называет такое внесение законодательной инициативой. В соответствии с п. 1 ст. 104 Основного Закона право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Если произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве существует 723 субъекта права законодательной инициативы.

   Статус перечисленных выше субъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

    Особая роль Президента Российской Федерации как субъекта права законодательной инициативы обусловлена следующими обстоятельствами. Президент является главой Российского государства; он определяет основные направления внутренней и внешней политики; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. [13,с.32].

    Поскольку в орбиту интересов и полномочий Президента входят названные и многие другие вопросы, постольку он, руководствуясь Конституцией, назревшими и конкретными потребностями законодательного регулирования в соответствующих сферах и областях, вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты законов по указанным вопросам. В качестве субъекта права законодательной инициативы, а также в дальнейших, особенно завершающих стадиях законодательного процесса, Президент принимает самое активное участие в законодательной деятельности Федерального Собрания.

     Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление Совету Федерации такого права вполне понятно, поскольку эта палата - составная часть представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания. Вследствие этого Совет Федерации, несмотря на свою специфическую роль - выражать интересы субъектов Российской Федерации - не сможет выполнять свои многообразные и сложные функции без активного участия в законодательном процессе. Причем, рассматривая законы, принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их, Совет Федерации в значительной мере выступает в качестве верхней палаты (по терминологии конституционного права зарубежных стран).

    Правительство Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы. Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, поэтому оно призвано знать лучше и глубже других органов характер конкретных процессов и ход реформ, вносить свои программы, предложения, проекты законодательного регулирования.

    Федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление данного права перечисленным судебным органам объясняется:

1.местом и ролью в государственной системе в целом и в судебной системе в частности;

2.их функциональным предназначением, в том числе осуществлять правосудие и контролировать ход и процесс применения действующего законодательства.

Каждый из названных судебных органов призван стоять на страже законности, укреплять правопорядок, выявлять пробелы и недостатки в  практике применения принятых законов.

    Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее законопроект);

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

-поправок к законопроектам (ст. 104 Регламента). Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам[14,с.38]. Согласно п. 1 ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

a)пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

b)текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

c)перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

d) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

e)заключение Правительства Российской Федерации.

    При этом п. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, т.е. в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом Российской Федерации как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией Российской Федерации.

   В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссии о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключение правительства или нет. Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы является единоличным депутатом Государственной Думы либо членом Совета Федерации. Чаще других дискутируются так называемые пограничные случаи.

     Например, депутатом Государственной Думы Ю.А. Рыбаковым был представлен проект Федерального закона «Об альтернативной службе». По его мнению, подтвержденному решением рабочей группы, в случае принятия закон не потребует расходов за счет федерального бюджета. Однако Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе и Представитель Правительства Российской Федерации с этим не согласились и заявили о необходимости внесения данного законопроекта только вместе с заключением Правительства Российской Федерации.