Основные проблемы кадровой политики в муниципальном управлении

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3

1.Основные теоретические подходы к формированию кадрового состава органов местного самоуправления……………………………………………..5

1.1 Ключевые понятия и концепции кадровой политики…………………….5

1.2 Нормативно-методические и  правовые аспекты реализации кадровой политики…………………………………………………………………………10

1.3 Отечественный и зарубежный опыт организации работы с кадрами…..28

2. Основные проблемы  кадровой политики в муниципальном  управлении (на примере администрации Копейского городского округа)……………………29

2.1 Общая характеристика администрации Копейского

городского округа………………………………………………………………..29

2.2 Анализ организации работы отдела по управлению персоналом администрации Копейского городского округа……………………………….35

2.3 Проблемы кадровой политики и рекомендации по ее совершенствованию……………….…………………………………………….37

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….43

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………………..44

ПРИЛОЖЕНИЕ 1………………………………………………………………..45 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Кадровая политика является составной частью всей управленческой деятельности и производственной политики организации. Не секрет, что от успешной работы предприятий сегодня во многом зависит становление и развитие рыночных отношений в России. В наше время выигрывает и преуспевает предприятие, четко организованное, с грамотным, преданным и дисциплинированным персоналом, умеющим быстро перестраиваться и переучиваться. Поэтому каждый руководитель любого предприятия, независимо от уровня профессиональной подготовки и знаний, ученой степени и практического опыта, должен владеть наукой управления, умением управлять своим персоналом.

     В отечественные времена кадровым проблемам традиционно уделялось минимальное внимание. Однако за последние годы не только ученые, но и руководители многих предприятий России стали уделять внимание роли «человеческого» фактора в российских организациях. Многие руководители осознали, что американский, японский, немецкий опыт менеджмента не годится для русского человека и современного состояния экономики России. Конечно, ценный зарубежный опыт по управлению персоналом можно использовать в российских организациях, но в адаптированном виде. Необходимо учитывать национальные особенности и сложившийся управленческий менталитет. Особое влияние на работу с персоналом оказывает специфика коммерческой структуры – срок ее существования и положение, занимаемое на рынке, численность персонала, состав кадровых служб и т.д.

     Особый интерес представляют выработка кадровой политики и корпоративной культуры предприятия, поскольку эти вопросы, направлены на создание коллектива, способного к творческому поиску наиболее верных эффективных решений, совершенных методов, приемов в работе. Интересной является и проблема субъекта управления, потому что именно руководитель вырабатывает и задает алгоритм всей работы с кадрами, определяет ее стратегию и тактику.

     Именно  кадровая политика имеет целью создать  сплоченную, ответственную, высокоразвитую и высокопроизводительную рабочую  силу. Кадровая политика должна создавать  не только благоприятные условия  труда, но обеспечивать возможность  продвижения по службе и необходимую  степень уверенности в завтрашнем дне. Поэтому, основной задачей кадровой политики предприятия является обеспечение  в повседневной кадровой работе учета  интересов всех категорий работников и социальных групп трудового  коллектива. Успешная деятельность любого учреждения зависит, в первую очередь, от слаженной и стабильной работы квалифицированного персонала.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Основные теоретические подходы к формированию кадрового состава органов местного самоуправления

1.1 Ключевые  понятия и концепции кадровой  политики

     Под «кадрами» обычно понимают когорту  квалифицированных работников, прошедших  предварительную профессиональную подготовку и обладающих специальными знаниями или опытом работы в избранной  сфере деятельности. Кадры - это все  лица, работающие по найму или по трудовому соглашению.

     В научной литературе встречаются  различные представления о кадрах,  рассматривая которые можно выделить четыре основные концепции:

     1. Кадры — как трудовые ресурсы.  Вместо человека здесь рассматривается  лишь его функция - труд, живая  рабочая сила, измеряемая рабочим  временем и заработной платой. Эта концепция нашла свое отражение  в тейлористской модели управления. Главная идея тейлоризма заключается  в том, чтобы смоделировать  труд как совокупность самых  простых операций, наиболее быстро  выполняемых узко специализированными  работниками с целью получения  максимальной прибыли. И такой  подход был весьма оправдан, учитывая  царивший тогда преимущественно  индустриальный характер труда,  требующий жесткого разделения  и узкой специализации работников, которые в свою очередь имели  довольно ограниченный уровень  образования и профессионально-культурного  развития.

     2. Кадры - как персонал. Здесь человек  рассматривается через формальную  роль — должность. Эта концепция  отражена в теории  бюрократических  организаций, где управление персоналом  осуществляется через административные  механизмы (принципы, методы, полномочия, функции), которые отличаются прямым  характером воздействия; они обязательны для выполнения, не допускают свободы выбора сотрудников и  предполагают санкции за невыполнение распоряжений. Кибанов А.Я. в предложенной им классификации методов управления персоналом к административным относит: формирование структуры и органов управления, установление госзаказов, утверждение административных норм и нормативов, издание приказов и распоряжений, подбор и расстановку кадров, разработку положений, должностных инструкций и стандартов деятельности организации.

     3. Кадры - как невозобновляемый  ресурс. В этой концепции человек  рассматривается уже не как  должность (элемент структуры), а  как элемент социальной организации  в единстве трех основных компонентов  (трудовой функции, социальных  отношений, состояния работника). В России эта  концепция  получила распространение в первые  годы перестройки в виде требований  «активизации человеческого фактора». По-мнению Веселовой Н.Г., в социально  ориентированной организации основная  задача управления заключается  в повышении социальной активности  людей посредством применения  социальных и социально-психологических  методов, которые подразумевают  под собой стимулирование творческим  трудом, большую социальную защищенность, качество социального воздействия,  чувство социальной сопричастности  к делам фирмы и мощную мотивационную  характеристику.

     4. Кадры - как условие существования  организаций. Здесь человек - главный  субъект организации и особый  субъект управления, который не  может рассматриваться как «ресурс». В соответствии с этой концепцией  стратегия и структура организации  строится исходя из желаний  и способностей человека. Основоположниками  данной концепции считаются японцы  К. Мацусита и А. Морита. В  России эта концепция созвучна  с концепцией всестороннего развития  личности.

     Возможна  и другая концепция кадров, предложенная профессором А.А. Хохловым, где кадры  рассматриваются как социальная сущность, основа тех организаций, в  которых они работают, олицетворение  этих субъектов.

     В отличие от «кадров» понятие «персонал» является более широким, так как  чаще всего применяется для определения  всех занятых в учреждениях, предприятиях и организациях. Персонал - это личный состав конкретной категории учреждения, предприятия, организации, или часть  этого состава, представляющая собой  группу по профессиональным или иным признакам (например, обслуживающий  персонал).

     В России, в период рыночных преобразований 90-х годов, сопровождающихся институциональными и экономическими сдвигами, составляющие кадровой политики претерпели значительные изменения и прошли эволюционный путь в четыре этапа:

     Первый  этап: 1992 г. - период шока и первичной  адаптации к новым рыночным реалиям. На большинстве предприятий кадры  находились в тени экономической  политики. Руководители были озабочены  двумя ключевыми проблемами, негативно  влияющими на конкурентоспособность, либерализацией цен и разрывом традиционных экономических отношений в связи  с распадом СССР. Поэтому вопросы  обследования, касающиеся обучения и  переобучения персонала, кадровой структуры  и даже заработной платы, казались им неактуальными.

     Второй  этап: 1993 г. — середина 1994 г. — период подготовки и проведения приватизации. Здесь произошел резкий поворот  руководства предприятий к кадровой политике. Персонал оказался одной  из центральных фигур приватизационного  процесса, поскольку, желая сохранить  контроль над предприятием, руководители стремились оставить большую часть  активов в руках трудового  коллектива. Общность экономических  интересов администрации и работников по поводу выбора формы приватизации привела к появлению элементов демократизации управления предприятием, снижению дифференциации в оплате труда, расширению круга и доступности многих предоставляемых работникам льгот. Законодательные ограничения для руководства предприятий в постприватизационный период служили внешним фактором, откладывающим их реструктуризацию и продлевающим сложившийся перед приватизацией альянс между трудовым коллективом и администрацией. Однако именно в этот период стали накапливаться экономические и социальные проблемы в сфере занятости — наращивание избыточной рабочей силы, сокращение ресурсов для пропорционального инфляции роста заработной платы, «вымывание» более молодых и мобильных работников, приостановка обновления и профессионального роста кадров.

     Третий  этап: вторая половина 1994 г. - вторая половина 1998 г. Для преодоления перечисленных  выше проблем требовались усилия руководства по обновлению производства — переориентация его на новую, более  конкурентоспособную продукцию, приведение в соответствие потребностей производства и численности работников, оптимизация  кадровой структуры и организации  труда. Все это непосредственно  отвечало задаче экономического выживания  предприятий. В управлении кадрами  появились черты численной и  функциональной гибкости: увольнения, хотя и в урезанной форме, избыточного  персонала, перевод работников на сокращенный  режим работы, расширение практики административных отпусков, задержка заработной платы, усиление дифференциации в оплате труда, расширение сферы  неформальных экономических отношений  между администрацией и работниками  и т.п. Таким образом, кадровая политика все больше превращалась из социальной в экономическую.

     Четвертый этап: конец 1998 г. - 2002 г., связывают обычно с наметившейся тенденцией к росту  производства в связи с «форой», полученной отечественными производителями в результате дефолта середины 1998 года. Рост производства увеличил загрузку производственных мощностей и персонала, а также поднял перед руководителями вопрос о целенаправленном подборе новых кадров. Наряду с благоприятной ценовой конъюнктурой, сдвигам в экономической и кадровой политике способствовали и более глубинные причины. Мелкие структурные изменения, начатые еще в предшествующем периоде и обеспечившие постепенную адаптацию предприятий к тем или иным рынкам сбыта через обновление номенклатуры и ассортимента, постепенно себя исчерпали. Как показала жизнь обновление производства не может осуществляться только за счет точечных и низкозатратных нововведений. Возрастает потребность в его технологическом обновлении, что ставит на повестку дня необходимость принципиальных кадровых решений.

     Развал  существовавшей в советский период системы подготовки профессионально-технических  кадров, старение персонала и отсутствие притока молодежи выдвигают новые  задачи перед кадровой политикой. Цель кадровой политики можно сформулировать следующим образом:

• Безусловное выполнение предусмотренных Конституцией прав и обязанностей граждан в трудовой области.
• Соблюдение всеми организациями и отдельными гражданами положений законов о труде и профессиональных союзах, Трудового Кодекса Российской Федерации, типовых правил внутреннего распорядка и других документов, принятых высшими органами по этому вопросу.
• Подчиненность всей работы с кадрами задачам бесперебойного и качественного обеспечения основной хозяйственной деятельности требуемым числом работников необходимого профессионально-квалификационного состава.
• Рациональное использование кадрового потенциала, имеющегося в распоряжении предприятия, организации, объединения.
2. Нормативно-методические и  правовые аспекты реализации кадровой политики

     Свою  работу органы системы кадрового  обеспечения организации строят в соответствии с нормативно-методическими  и правовыми документами, которые  регулируют и создают условия  для эффективного ее функционирования.

     Нормативно-методическое обеспечение – это совокупность документов организационного, организационно-методического, организационно- распорядительного  и экономического характера, а также  нормативно-справочные материалы, устанавливающие  нормы, правила, требования, характеристики, методы и другие данные, используемые при решении задач кадрового  обеспечения организации и утвержденные в установленном порядке компетентным органом или руководством учреждения.

     Нормативно-методическое обеспечение создает условия  для эффективного процесса подготовки, принятия и реализации решений по вопросам кадрового обеспечения  организации.

     Оно состоит в организации разработки и применения методических документов, а также ведении нормативного хозяйства в системе кадрового  обеспечения.

     Ответственность за обеспечение нормативно-методическими  документами несут соответствующие  подразделения организации.

     На  основе типовых документов с учетом особенностей организации работники  службы управления персоналом разрабатывают  документы для внутреннего использования.

     Правовое  обеспечение состоит в использовании  средств и форм юридического воздействия  на органы и объекты системы кадрового  обеспечения с целью достижения эффективной деятельности организации.

     Основные  задачи правового обеспечения:

- правовое  регулирование трудовых отношений,  складывающихся между работодателями  и работополучателями;

- защита  прав и законных интересов  работников, вытекающих из трудовых  отношений.

     Правовое  обеспечение включает:

- соблюдение, исполнение и применение норм  действующего законодательства;

- разработку  и утверждение локальных нормативных  и ненормативных актов организационного, организационно-распорядительного,  экономического характера;

- подготовку  предложений об изменении действующих  или отмене устаревших и фактически  утративших силу нормативных  актов, изданных в организации  по трудовым и кадровым вопросам.

     Группы  документов правового обеспечения:

- акты  централизованного регулирования  – Кодекс законов о труде  РФ, постановления Правительства  РФ, акты Министерств и ведомств;

- акты  регионального регулирования –  приказы, постановления, положения  органов власти регионального  и местного самоуправления;

- акты  локального регулирования – приказы,  положения, распоряжения руководителя  организации по вопросам управления  персоналом.

     Виды  правовых актов:

- нормативные  акты – соглашения, генеральные,  отраслевые (тарифные), специальные  (региональные), коллективные и другие  договоры и другие правовые  акты, применяемые непосредственно  в организация;

- ненормативные  акты – это распоряжения и  указания, которые могут издавать  руководители служб кадрового  обеспечения .

     Правовая  регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным  законом «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации» установлены  основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации  муниципальных должностей и присвоения квалификационных разрядов муниципальным  служащим. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантии для муниципальных служащих.

     На  уровне субъектов РФ должны быть приняты  законы о муниципальной службе. В  этих законах должны быть установлены  реестры муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной  службы и должностей государственной  службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при изменении  места работы, рамочные требования к установлению прав и обязанностей муниципального служащего, системы  поощрений и наказаний для  него, установление денежного содержания муниципального служащего, порядок  поступления на муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой.

     С учетом перечисленных рамочных требований вопросы регулирования муниципальной  службы определяются уставами и нормативными правовыми актами муниципальных  образований. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в  стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной  службе .

     Граждане  РФ имеют равный доступ к муниципальной  службе, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

     Критериями  доступа к муниципальным должностям могут быть только наличие образования  и квалификация работника.

     Однако, в РФ уровень образования далек  от оптимального: 46% служащих имеют  только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из имеющих высшее образование только 1,5% — по направлению государственное  и муниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое  — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хозяйство — 16%, юридическое  — 5%, естественные науки и математика — 5,5%, что представлено на рисунке 2.

Рисунок 1 – Разделение муниципальных служащих по образованию 

     Законом установлены пять групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Высшие и главные должности устанавливаются  уставом муниципального образования  в соответствии с законами субъекта РФ. Остальные должности могут  устанавливаться нормативными правовыми  актами муниципального образования  в соответствии с его уставом.

     Наименования  должностей муниципальной службы, квалификационные и другие требования к этим должностям могут устанавливаться с учетом исторических и местных традиций.

     На  основании перечня должностей муниципальному служащему присваивается квалификационный разряд, указывающий на соответствие уровня его подготовки квалификационным требованиям должностей муниципальной  службы.

     Для присвоения разряда может проводиться  квалификационный экзамен или аттестация. Законодательством субъекта РФ устанавливается  порядок сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при переводе, поступлении на государственные должности или при увольнении.

     Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» четко и  конкретно определяет организационно-правовые основы муниципальной службы РФ, обеспечивает единый статус муниципальных служащих, их основные права и обязанности, а также ограничения и запреты  связанные с муниципальной службой.

     В соответствии с этим законом замещение  должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта).

     Урегулирован  вопрос об аттестации муниципальных  служащих. В частности, приведен перечень муниципальных служащих, не подлежащих аттестации (ст.18 – замещающие должность  муниципального служащего менее  одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в  отпуске по беременности и родам, либо в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет.; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового  договора).

     Сформулированы  основные права муниципальных служащих:

• ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
• обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
• оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
• получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
• участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
• повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
• защиту своих персональных данных;
• ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
• объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
• рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
• пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

   А так же их обязанности:

• соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
• исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
• соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
• соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
• поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
• представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);
• сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
• соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
• сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта .

   Расписаны ограничения и выделены запреты, связанные с муниципальной службой (например, допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе  в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной  комиссии муниципального образования  и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности). В законе от 2007, также появился нюанс  по поводу запретов связанных с муниципальной  службой .

   Муниципальный служащий, замещающий должность главы  местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная  и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно  за счет средств иностранных государств, международных и иностранных  организаций, иностранных граждан  и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным  договором Российской Федерации  или законодательством Российской Федерации.

   Муниципальный служащий, замещающий должность главы  местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов  управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации .

     В ФЗ от 2007 подробно описано предоставление муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Закреплено, то, что эти сведения являются конфиденциальными.

     Появилась глава о порядке поступления  на муниципальную службу, ее прохождении  и прекращении. На муниципальную  службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие  государственным языком Российской Федерации и соответствующие  квалификационным требованиям, установленным  в соответствии с настоящим Федеральным  законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в  качестве ограничений, связанных с  муниципальной службой. Также в  ФЗ указан перечень документов, которые  должен предоставить гражданин, поступая на муниципальную службу: