Основные проблемы и пути совершенствования управления государственными предприятиями

Оглавление

Введение 2

1. Теоретические основы управления муниципальным унитарным предприятием 3

1.1 Понятие Государственное унитарное предприятие: 3

1.2 Виды государственных  унитарных предприятий 4

1.3 Предъявляемые требования  к государственным предприятия 6

2. Основные проблемы и пути совершенствования управления государственными предприятиями 11

2.1  Особенности управления государственным предприятием 11

2.2 Проблемы управления государственного предприятия 13

2.3 Основные пути совершенствования управления государственными предприятиями 19

Заключение 22

Cписок литературы 24

Введение

В настоящее время государство  непосредственно управляет небольшим  количеством предприятий, связанных  с обороной, естественными монополиями, проведением закупочных и товарных интервенций, решением важных социальных задач и некоторыми другими направлениями.

Государственные предприятия  федеральной собственности создаются  и ликвидируются по решению Правительства  РФ на основании совместного представления Мин. имущества России, Министерства экономического развития и торговли России и федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). Решение подлежит согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого размещается предприятие. В случае когда создание предприятия финансируется федеральным бюджетом, решение о создании принимается на основании представления Мин. имущества России, Министерства экономического развития и торговли России, Минфина России и соответствующего федерального органа исполнительной власти.¹

     Главными целями  предприятий государственного сектора  в России являются повышение  конкурентоспособности  коммерческих  организаций, улучшение финансово  – экономических показателей  их деятельности, а также их  вовлечение в процесс совершенствования  управления. Достижение постановление  целей и решение задач управления  государственными унитарными предприятиями  связаны с построением системы  взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей, стимулирующей   эффективную  деятельность менеджеров  в интересах государства. Государственное предприятия являются инструментом проведения политики государства.

Цель работы − изучить особенности управления государственным унитарным предприятием.

Для того чтобы выполнить  цель работы необходимо решить следующие  задачи:

1.Определить понятие государственного  предприятия

2.Обозначить виды государственных  предприятий

3.Указать особенности  и недостатки в управлении  государственных предприятий

4.Выявить основные пути  совершенствования государственного  управления

1. Теоретические  основы управления муниципальным  унитарным предприятием

 1.1 Понятие Государственное унитарное предприятие:

Согласно ст. 113 ГК РФ унитарным  предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности  на имущество, закрепленное за ней собственником. В рамках одной организационно−правовой формы (унитарное предприятие) ГК РФ наделяет указанные юридические лица различным объемом правомочий на переданное собственником имущество. В зависимости от объема этих правомочий различаются унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. И право хозяйственного ведения, и право оперативного управления носят вещный характер (ст. 126 ГК РФ). Особенности хозяйственного ведения и оперативного управления как вещных прав унитарного предприятия, разграничения правомочий собственника и правомочий унитарного предприятия, владеющего имуществом на иных вещных правах, предусмотрены ст. 114, 115, 294 − 300 ГК РФ и в Законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не затрагивались.

Унитарные предприятия являются коммерческими организациями, т.е. юридическими лицами, преследующими извлечение прибыли  в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 ГК РФ). Основная цель унитарного предприятия как коммерческой организации  достигается имущественной обособленностью (право хозяйственного ведения или  оперативного управления), организационным  единством, способностью от своего имени  приобретать и осуществлять имущественные  и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).²

В Законе "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" абсолютно оправданно более четко  определены собственники имущества  унитарных предприятий − Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. В основание классификации унитарных предприятий по уровню положено разграничение ранее единой государственной собственности.

Так, в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020−1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт−Петербурга и муниципальную собственность" объекты, составляющие основу национального богатства страны, объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач, объекты оборонного производства, объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, составляют исключительную собственность Российской Федерации. И существующие или созданные на базе этого имущества унитарные предприятия соответственно относятся к ведению Российской Федерации.³

Как известно, ГК РФ (п. 2 ст. 113) не выделял в государственной  собственности конкретных субъектов. Безусловно, что предусмотренная  законом неделимость имущества, закрепляемого собственником за унитарным предприятием, означает только невозможность его распределения  по вкладам (долям, паям).

В настоящее время в  Российской Федерации насчитывается  более 10000 федеральных государственных  унитарных предприятий, причем очевидно прослеживается тенденция к сокращению их числа.

Функции по управлению унитарными предприятиями разделяются между  федеральными органами исполнительной власти. Так, Мин. имущество России наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы  реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Отраслевые федеральные  органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают  на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты  с руководителями унитарных предприятий. Принципиальной законодательной новеллой является жесткий запрет унитарным предприятиям создавать в качестве юридических лиц другие унитарные предприятия путем передачи им части своего имущества (дочерние предприятия).

1.2 Виды государственных  унитарных предприятий

Закон "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" дал полный, исчерпывающий перечень видов унитарных предприятий. В  основу перечня положены:

а) право, на основании которого унитарному предприятию принадлежит  переданное собственником имущество, − хозяйственное ведение или оперативное управление;

б) непосредственный собственник  имущества унитарного предприятия  − Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование.

В соответствии с этим Закон "О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях" выстраивает  ясную и логичную систему унитарных  предприятий:

− унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения:

а) федеральное государственное  предприятие;

б) государственное предприятие  субъекта Российской Федерации, или  государственное предприятие;

в) муниципальное предприятие;

− унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления:

а) федеральное казенное предприятие;

б) казенное предприятие субъекта Российской Федерации, или казенное предприятие;

в) муниципальное казенное предприятие.

Названные шесть видов  унитарных предприятий исчерпывают  формы участия государства и  муниципальных образований в  предпринимательской деятельности посредством создания юридических  лиц − коммерческих организаций. Перечисляя виды унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, Закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" присваивает федеральным государственным предприятиям и государственным предприятиям субъектов Российской Федерации общее краткое наименование "государственные предприятия" (на уровне муниципальных образований − "муниципальные предприятия"). В отношении унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, краткое наименование "казенное предприятие" относится ко всем унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления. Таким образом, система видов унитарных предприятий предстает следующей:        Таблица 1.

Таблица 1 Система видов унитарных предприятий⁴

Закон "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" не вносит каких−либо изменений в установленные ГК РФ положения о хозяйственном ведении и оперативном управлении. Это принципиально важно, поскольку именно нормы гл. 19 ГК РФ обеспечивают юридический "стержень" унитарных предприятий как самостоятельных участников предпринимательского оборота (в первую очередь определенность для контрагентов и кредиторов).

1.3 Предъявляемые требования к государственным предприятия

Унитарное предприятие должно иметь круглую печать. Известно, что ГК РФ в общих положениях о  юридических лицах не содержит такого требования ни к юридическим лицам  вообще, ни к унитарным предприятиям в частности. Между тем некоторые  другие нормы ГК РФ (например, п. 5 ст. 185), определенные фискальные юридические  нормы, практика делового оборота и  ранее обязывали юридических  лиц иметь печать. Комментируемый Закон лишь формализовал сложившийся  порядок. Круглая печать унитарного предприятия в обязательном порядке  содержит полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия.

В соответствии со ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь  гражданские права, соответствующие  целям деятельности, предусмотренным  в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью  обязанности. Цели деятельности юридического лица (в отличие от правоспособности граждан) по общему правилу очерчивают пределы его правоспособности.

Таким образом, объем правоспособности унитарного предприятия, как и любого иного юридического лица, может определяться только одним критерием − целями деятельности, установленными уставом.

Вместе с тем ст. 113 ГК РФ (абз. 2 п. 1) содержит императивную норму, обязывающую включать в устав унитарного предприятия сведения не только о целях, но и о предмете деятельности. Более того, п. 3 ст. 9 комментируемого Закона предписывает уставу унитарного предприятия в обязательном порядке содержать сведения не только о целях, предмете, но и о видах деятельности. Следует ли из этого, что требование о включении в устав сведений о видах деятельности по существу ограничивает правоспособность унитарного предприятия конкретными видами деятельности, предусмотренными уставом? Исходя из основных начал гражданского законодательства и сути хозяйственного ведения (оперативного управления), этот вопрос должен правоприменителем решаться отрицательно. В противном случае нормальное участие унитарных предприятий в коммерческом обороте просто невозможно. Анализируя данную норму, нельзя не учитывать и позицию высших судебных инстанций, которые в свое время достаточно безоговорочно разъяснили, что унитарные предприятия, а также другие коммерческие организации, в отношении которых законом предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами.

Закон "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" не определяет общего понятия цели и предмета деятельности унитарных  предприятий. Цели деятельности в отдельных  случаях могут совпадать с  целями создания унитарных предприятий (п. 4 ст. 8 Закона "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях"). Четко определенные цель и предмет  деятельности конкретного унитарного предприятия должны быть указаны  в решении собственника об учреждении унитарного предприятия (п. 5 ст. 8) и  его уставе (п. 3 ст. 9).

Определяя границы специальной  правоспособности унитарных предприятий, Закон "О государственных и  муниципальных унитарных предприятиях" не только вводит дополнительное требование к содержанию устава унитарного предприятия  − необходимость включения, кроме целей и предмета, также видов деятельности, но иначе формулирует критерии определения недействительности сделок. Гражданский кодекс РФ, упомянутое судебное Постановление, квалифицируя сделки унитарного предприятия ничтожными, применяют категорию "в противоречие" (ГК РФ), "противоречащие" (Пленум ВС РФ и Пленум ВАС РФ) уставу и предмету деятельности. Закон об унитарных предприятиях (ст. 18) условия ничтожности сделки (в том числе не выходящей за границы правоспособности унитарного предприятия) формулирует иным образом: государственное или муниципальное предприятие распоряжается движимым или недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом такого предприятия.

Таким образом, сделки, связанные  с распоряжением имуществом (а  таких сделок в предпринимательской  практике унитарного предприятия большинство), признаются недействительными не только в связи с их несоответствием (противоречием) уставу (целям и предмету), но и в связи с последствием (!) (реальным или обоснованно предполагаемым) сделки в виде невозможности унитарного предприятия в дальнейшем выполнять  уставные цели и задачи после такой  сделки. Указанное положение выступает ранее неизвестным гражданскому законодательству основанием признания сделки ничтожной, что требует особой осторожности и осмотрительности правоприменителя при реализации этой нормы. Следует отметить, что данное правило не распространяется на гражданско−правовые сделки, не связанные с распоряжением имуществом. К таким сделкам применяются общие правила, вытекающие из специальной правоспособности унитарного предприятия.

Кроме установления общих  ограничений и запретов Закон "О  государственных и муниципальных  унитарных предприятиях" содержит дополнительный ряд конкретных императивных запретительных норм:

1) государственное или  муниципальное предприятие до  момента завершения формирования  собственником его имущества  уставного фонда не вправе  совершать сделки, не связанные  с учреждением государственного  или муниципального предприятия  (ст. 3);

2) унитарные предприятия  не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций;

3) решение об участии  унитарного предприятия в коммерческой  или некоммерческой организации  может быть принято только  с согласия собственника имущества  унитарного предприятия;

4) распоряжение вкладом  (долей) в уставном (складочном) капитале  хозяйственного общества или  товарищества, а также принадлежащими  унитарному предприятию акциями  осуществляется унитарным предприятием  только с согласия собственника  его имущества;

5) государственное или  муниципальное предприятие не  вправе продавать принадлежащее  ему недвижимое имущество, сдавать  его в аренду, отдавать в залог,  вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия;

6) движимым и недвижимым  имуществом государственное или  муниципальное предприятие распоряжается  только в пределах, не лишающих  его возможности осуществлять  деятельность, цели, предмет, виды  которой определены уставом такого  предприятия;

7) государственное или  муниципальное предприятие не  вправе без согласия собственника  совершать сделки, связанные с  предоставлением займов, поручительств,  получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой  требований, переводом долга, а  также заключать договоры простого  товарищества;

8) уставом государственного  или муниципального предприятия  могут быть предусмотрены виды  и (или) размер иных сделок, совершение которых не может  осуществляться без согласия  собственника имущества такого  предприятия (ст. 18);

9) федеральное казенное  предприятие вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  принадлежащим ему имуществом  только с согласия Правительства  Российской Федерации или уполномоченного  им федерального органа исполнительной  власти;

10) казенное предприятие  субъекта Российской Федерации  вправе отчуждать или иным  способом распоряжаться принадлежащим  ему имуществом только с согласия  уполномоченного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации;

11) муниципальное казенное  предприятие вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  принадлежащим ему имуществом  только с согласия уполномоченного  органа местного самоуправления;

12) уставом казенного предприятия  могут быть предусмотрены виды  и (или) размер иных сделок, совершение которых не может  осуществляться без согласия  собственника имущества такого  предприятия;

13) казенное предприятие  вправе распоряжаться принадлежащим  ему имуществом, в том числе  с согласия собственника такого  имущества, только в пределах, не лишающих его возможности  осуществлять деятельность, предмет  и цели которой определены  уставом такого предприятия;

14) деятельность казенного  предприятия осуществляется в  соответствии со сметой доходов  и расходов, утверждаемой собственником  имущества казенного предприятия  (ст. 19);

15) сделка, в совершении  которой имеется заинтересованность  руководителя унитарного предприятия,  не может совершаться унитарным  предприятием без согласия собственника  имущества унитарного предприятия  (ст. 22);

16) решение о совершении  крупной сделки принимается с  согласия собственника имущества  унитарного предприятия (ст. 23);

17) унитарное предприятие  вправе осуществлять заимствования  только по согласованию с собственником  имущества унитарного предприятия  объема и направлений использования  привлекаемых средств (ст. 24).

В едином перечне указанные  ограничения и запреты не только свидетельствуют о противоречии Закона об унитарных предприятиях Гражданскому кодексу (специальный закон значительно  ухудшает положение субъекта), но и  в своей совокупности образуют особую (даже не специальную) правоспособность юридического лица, можно сказать, "ограниченную правоспособность". Правоспособность в таком объеме может "выключить" унитарное предприятие из самостоятельных  участников оборота, снизит для контрагентов экономический интерес к коммерческим отношениям с унитарными предприятиями. Усиление контроля собственника имущества  не должно привести к искажению юридической  личности унитарного предприятия и  подмене конструкции права хозяйственного ведения административно−командным управлением, коммерческой организации − публичным образованием. Следует надеяться, что хозяйственная и судебная практика "сгладит" некоторые шероховатости столь важного правового акта, каким является Закон об унитарных предприятиях.

Кроме того государственное  или муниципальное унитарное  предприятие до момента завершения формирования собственником его  имущества уставного фонда (а  это до трех месяцев − ст. 13) не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением унитарного предприятия.⁵

2. Основные проблемы и пути совершенствования управления государственными предприятиями

2.1  Особенности управления государственным предприятием

Унитарные предприятия могут  выступать в двух формах − основанные на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, или казенные. Особенности правового статуса унитарных предприятий будут предусмотрены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Управление предприятием осуществляется в соответствии с  законодательством Российской Федерацией и уставом.

Руководящим органом ГУП  является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником  и подотчетный ему, а не общему собранию коллектива или какому−либо иному аналогичному органу (п.4 ст.113 ГК). Руководитель осуществляет свою деятельность на основании и в соответствии с условиями контракта, заключаемого с ним уполномоченным органом исполнительной власти. Руководитель обязан выполнять требования настоящего устава, а также других нормативных актов, обязательных для него, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Руководитель осуществляет текущее руководство деятельностью предприятия, он подотчетен в своей деятельности органу, заключившему с ним контракт.

Пределы компетенции руководителя предприятия определяются заключенным  с ним контрактом, законодательством  Российской Федерации, настоящим уставом  и контрактом о передаче объектов государственного нежилого фонда в  хозяйственное ведение.

По вопросам, отнесенным к  его компетенции, руководитель действует  на принципах единоначалия.

Руководитель выполняет  следующие постоянные функции и  обязанности по организации и  обеспечению деятельности предприятия: действует без доверенности от имени  предприятия, представляет его интересы в государственных органах, предприятиях, организациях, учреждениях; в пределах установленных контрактом найма  и контрактом о закреплении имущества, от имени предприятия распоряжается  его имуществом, заключает договора, выдает доверенности; делегирует определяемым им лицам те или иные из своих  полномочий; открывает расчетные и другие счета предприятия; утверждает штатное расписание, положение об оплате и премировании работников предприятия и правила внутреннего трудового распорядка; в пределах своей компетенции издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия; нанимает (назначает) на должность и освобождает от должности работников, заключает с ними трудовые договора (контракты); заключает коллективный договор, если решение о его заключении принято трудовым коллективом.

Действия от имени предприятия  сделки с руководителем предприятия  либо с такими лицами, в деятельности которых руководитель имеет личный финансовый интерес, не признаются правомерными.

Руководитель предприятия  считается имеющим личный финансовый интерес, если он, в частности, обладает правами собственника или кредитора  в отношении лиц либо находится  в родственных или трудовых отношениях с лицами, являющимися: поставщиками товаров или услуг для предприятия; производителями или поставщиками товаров или услуг, аналогичных  товарам или услугам, производимым предприятием; крупными потребителями  товаров или услуг, производимых предприятием; кредиторами предприятия.

Если Госкомсобственности РФ становятся известны факты или обстоятельства, свидетельствующие о личной финансовой заинтересованности руководителя предприятия о совершенной предприятием сделке, Госкомсобственность РФ может потребовать от предприятия отказаться от выполнения такой сделки или взыскать в судебном порядке ущерб, причиненный предприятию ее выполнением, если только в судебном порядке не будет доказано, что данная сделка была выгодна предприятию на момент совершения.⁶

 Особенности работы руководителя предприятия:

1. Руководитель унитарного  предприятия (директор, генеральный  директор) является единоличным  исполнительным органом унитарного  предприятия. Руководитель унитарного  предприятия назначается собственником  имущества унитарного предприятия.  Руководитель унитарного предприятия  подотчетен собственнику имущества  унитарного предприятия. 

Руководитель унитарного предприятия действует от имени  унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его  интересы, совершает в установленном  порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру  и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством.  

Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества  унитарного предприятия. 

2. Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках. 

Руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в  порядке, установленном собственником  имущества унитарного предприятия.  

3. Руководитель унитарного  предприятия отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия. 

4. В случаях, предусмотренных  федеральными законами и изданными  в соответствии с ними правовыми  актами, в унитарном предприятии  могут быть образованы совещательные  органы (ученые, педагогические, научные,  научно−технические советы и другие). Уставом унитарного предприятия должны быть определены структура таких органов, их состав и компетенция.

2.2 Проблемы управления государственного предприятия

1. Государственное предприятие  представляет собой одну из  наиболее активных форм государственного  вмешательства в экономику, посредством  которого государство регулирует  рыночную экономику не только  как внешняя по отношению к  ней сила, но и непосредственно  участвуя в производственно−коммерческих организациях.

2. К государственному следует относить предприятие, в котором государство, государственные органы или учреждения, другие государственные предприятия являются собственниками имущественного комплекса, раздельно или совместно, прямо или косвенно владеют им. Размер государственной собственности либо превышает половину капитала предприятия, либо, оставаясь в ней не основной частью, позволяет государству самим фактом своего участия или в сочетании со специфическими правами иметь реальную власть над предприятием.