Основные стадии законодательного процесса

Оглавление

Введение 3

1. Понятие  и субъекты законодательного  процесса, его значение 5

1.1 Понятие  законодательного процесса 5

1.2 Субъекты  законодательного процесса 6

2. Основные  стадии законодательного процесса 12

2.1 Рассмотрение  законопроектов в палатах Федерального  Собрания 12

2.2 Подписание  и обнародование законов Президентом  Российской 17

2.3 Особенности  принятия федеральных конституционных  законов 20

Заключение 22

Список источников и литературы 24

Введение

Законодательный процесс, как  и любая иная деятельность государства, детально регламентируется специальным  законом. Его соблюдение является необходимым  условием признания каждого вновь  принимаемого закона в качестве регулятора общественных отношений.

В юридической литературе имеются различные терминологические  варианты наименования процедуры принятия законов, В.Е. Чиркин, например, говорит  о законодательном процессе и  других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При  этом он использует термин «процесс законодательства». Конечно, законодательный процесс  отражает и является проявлением  форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности - явно не достаточно.

Законодательный процесс, как  и любой юридический процесс, имеет два значении:

- порядок деятельности (в  данном случае - по созданию закона);

- сама эта деятельность.

Она осуществляется законодательным  органом, либо, в редких случаях, - посредством  процедуры референдума. Законотворчество - более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием  закона, а включает оценку его эффективности  и возможную последующую корректировку.

Наиболее оптимальным  является следующее определение  законодательного процесса - это «упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд  последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных  законов».

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития. Право оказывает активное влияние  на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих  субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные  интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному  и количественному изменению  таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых  нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования  развивающихся отношений в обществе). Поэтому изучение особенностей законотворческого  процесса является актуальным.

Объект исследования: законодательный  процесс в РФ.

Предмет: особенности законодательного процесса в РФ.

Цель: выявить особенности  законодательного процесса в РФ.

Задачи:

- раскрыть понятие и  значение законодательного процесса, охарактеризовать его субъекты;

- рассмотреть стадии законодательного  процесса.

1. Понятие и  субъекты законодательного процесса, его значение

1.1 Понятие законодательного  процесса

Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам  и процедурным правилам. Законодательный  процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных  действий (процедур), результатом которых  является создание закона.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность  перейти к следующему этапу¹.

Законодательный процесс, таким  образом, - это «форма государственной  деятельности специально предназначенных  органов государственной власти по возведению общеобязательной воли общества в закон. Законодательный  процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность парламента».

Можно выделить следующие  общие признаки законодательного процесса:

- состоит из нескольких  этапов (стадий), последовательность  и обязательность которых установлены,  как правило, законами и иными  принятыми в соответствии с  ними нормативными актами;

- осуществляется специальными  субъектами;

- результатом является  создание акта высшей юридической  силы - закона.

1.2 Субъекты законодательного  процесса

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить  государственные органы, должностные  лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать  понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной  из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном  процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права  законодательной инициативы, т.е. участники  законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным  органом вопрос об изда­нии нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие  которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его  вида и меры)².

Так, граждане, принимая решение  участвовать или не участвовать  в референдуме - всенародном голосовании, посредством которого принимается  государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в  референдуме имеют право участвовать  все лица, обладающие активным избирательным  правом.

Если соблюдены все  нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом  путем прямого и свободного волеизъявления.

Государственные органы и  должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них  обязанностей. Так, согласно Конституции  РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные  конституционные законы, а также  федеральные законы по вопросам, указанным  в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне  зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный  орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции  РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой  Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Центральная комиссия референдума  Российской Федерации участвует  в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», обеспечивая проведение всенародного голосования в России.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности:

- предложение о пересмотре  положений глав 1, 2 и 9 Конституции  РФ должно быть поддержано  при голосовании группой численностью  не менее трех пятых от общего  числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы;

- граждане России могут  приобрести статус субъектов  законодательного процесса - инициаторов  проведения референдума, объединившись  в группу численностью не менее  двух миллионов человек (ст. 8 Федерального  закона «О референдуме Российской  Федерации»).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной  инициативы, а также граждане и  их объединения, лица, обладающие специальной  правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые  тем или иным образом участвуют  в создании закона³.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

- в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

- участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся  те, чье участие в законодательном  процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном  процессе, поскольку это связано  с их обязанностями. Исполнение возложенных  обязанностей не исключает того, что  в этом же процессе они могут реализовать  предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в  России после осуществления права  законодательной инициативы принимает  участие в работе комитета и участвует  в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного  законодательного процесса. Последняя  может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями  сферы деятельности государства  и общества (реализация законодательной  инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

- участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий (прав  и/или обязанностей), установленных,  как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

- совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, то есть действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом; 

- действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически  значимые последствия; 

- действуют с целью  создания закона.

В большинстве стран мира в законодательном процессе в  той или иной форме участвуют  и органы исполнительной власти: президент  и правительство.

Порядок законодательного процесса в Российской Федерации закреплен  в Конституции Российской Федерации, регламентах палат Федерального Собрания, в соответствующих федеральных  законах. Результатом законодательной  деятельности могут быть различные  виды законодательных актов.

Законы в широком смысле слова - это нормативно-правовые акты, установленные государством общеобязательные правила поведения. В юридическом  смысле закон - это нормативный акт, принятый высшим представительным (законодательным) органом государственной власти или в порядке референдума  и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон пришел на смену  правовому обычаю и судебному  прецеденту.

В Российской Федерации принимаются  законы федеральные конституционные, федеральные, в том числе кодексы, законы Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию, законы субъектов  Российской Федерации, а также продолжают действовать некоторые законы СССР, РСФСР и Российской Федерации  в части, не противоречащей Конституции  Российской Федерации.

Кодексы - это законодательные  акты, в которых сведены к внутреннему  единству нормы права соответствующей  отрасли права, систематизированы  юридические нормы, регулирующие определенную область общественных отношений.

Договоры, ратифицированные законодательным органом, приобретают  силу закона и также обязательны  для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, палаты Федерального Собрания принимают в пределах своей  компетенции регламенты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются  палатами Федерального Собрания, подписываются  и обнародуются Президентом Российской Федерации и выражают волю всего  народа Российской Федерации.

2. Основные стадии  законодательного процесса

2.1 Рассмотрение  законопроектов в палатах Федерального  Собрания

Основные стадии законодательного процесса:

- реализация права законодательной  инициативы;

- предварительное рассмотрение  законопроекта в комитетах Государственной  Думы;

- рассмотрение законопроекта  Думой в трех чтениях и его  принятие;

- рассмотрение и одобрение  принятого Думой закона Советом  Федерации; особая стадия - преодоление  разногласий, возникших между  Советом Федерации и Думой  в связи с отклонением Советом  Федерации принятого Думой закона;

- подписание и обнародование  закона Президентом Российской  Федерации; особая стадия - повторное  рассмотрение закона, отклоненного  Президентом, в Думе и Совете  Федерации. Некоторые правоведы  выделяют еще одну стадию - выявление  общественной потребности в принятии  закона.

Рассмотрение законопроектов в палатах Федерального Собрания.

1-я стадия. Законодательный  процесс начинается с реализации  конституционного права законодательной  инициативы. Законодательная инициатива - это право уполномоченных субъектов  официально поставить вопрос  об издании, изменении или отмене  закона. Выступление с законодательной  инициативой влечет обязательное  обсуждение ее в парламенте. Согласно  Конституции РФ правом законодательной  инициативы обладают Президент  России, Совет Федерации в целом,  отдельные члены Совета Федерации,  депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные  (представительные) органы субъектов  Российской Федерации, а также  Конституционный Суд, Верховный  Суд, Высший Арбитражный Суд  по вопросам их ведения. 

В пакет документов законопроекта  входят: текст законопроекта с  указанием субъекта права законодательной  инициативы (автора); пояснительная  записка, содержащая предмет законодательного регулирования, изложение концепции  законопроекта, обоснование необходимости  его принятия (цель, прогноз последствий); справка о состоянии законодательства в этой сфере, перечень законов, которые  нужно будет отменить, изменить, принять; финансово-экономическое обоснование (для финансовых законов необходимо заключение Правительства Российской Федерации); криминологическая экспертиза и др⁴.

2-я стадия. Совет Государственной  Думы направляет законопроект  в один или несколько комитетов  для предварительного рассмотрения. Один из них назначается ответственным.  Законопроект направляется также  для подготовки и представления  отзывов, предложений и замечаний  в комитеты, комиссии и депутатские  объединения Государственной Думы, Президенту, в Совет Федерации,  в Правительство, в высшие суды (по вопросам их ведения), в  субъекты Российской Федерации  (по предметам совместного ведения).

Для работы над проектом закона комитет создает рабочую  группу, в состав которой могут  включаться депутаты других комитетов, а также представители субъекта законодательной инициативы с правом совещательного голоса. Могут привлекаться также представители министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, специалисты, ученые, другие заинтересованные организации  и лица. Проводится научная, правовая, лингвистическая, криминологическая  экспертиза. Все замечания и предложения  рассматриваются на заседаниях комитета открыто и могут освещаться в  СМИ. Законопроекты могут выноситься также на парламентские слушания. При необходимости заседания комитета и парламентские слушания могут быть закрытыми.

Субъект права законодательной  инициативы имеет право изменить текст законопроекта или отозвать его.

В итоге законопроект направляется в Совет Государственной Думы, который может вернуть его  на доработку, направить в другой комитет или вынести на пленарное  заседание Думы.

3-я стадия. Государственная  Дума рассматривает законопроект  поочередно в трех чтениях  (законопроект о федеральном бюджете  рассматривается в четырех чтениях).

В первом чтении обсуждаются  основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка его концепции. С докладом выступает инициатор  законопроекта, затем представитель  ответственного комитета, заслушиваются  предложения и замечания депутатских  объединений, представителей Президента, Правительства, субъектов Российской Федерации, всех других заинтересованных сторон. Возможные решения: принять  закон в первом чтении и направить  его в Совет Федерации; отклонить  законопроект; принять законопроект и продолжить над ним работу в  Думе во втором и третьем чтениях.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной  инициативы. Ответственный комитет  Думы изучает и обобщает все поправки и предложения к законопроекту  в виде таблицы поправок с рекомендациями принять поправку или отклонить.

Во втором чтении с докладом выступает представитель ответственного комитета. После обсуждения могут  быть приняты его рекомендации, возможно обсуждение каждой поправки в отдельности  и постатейное голосование. В  результате голосования Дума принимает  законопроект во втором чтении или  отклоняет его. Принятый законопроект снова направляется в ответственный  комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки.

Совет Государственной Думы выносит отредактированный законопроект на рассмотрение в третьем чтении, в котором не допускаются внесение поправок и обсуждение отдельных  его частей. Законопроект принимается  большинством голосов от общего числа  депутатов или отклоняется. Как  исключение, закон по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство  депутатов, может быть возвращен  к процедуре второго чтения.

4-я стадия - рассмотрение  законопроекта в Совете Федерации.  Текст закона, принятого Думой,  в течение 5 дней направляется  в Совет Федерации, который  выполняет роль цензора законов.  Принятый Государственной Думой  закон рассматривается в профильном  комитете Совета Федерации, который  готовит заключение по нему. Его  содержание зависит от того, является  ли закон обязательным для  рассмотрения Советом Федерации  или нет. Обязательному рассмотрению  в Совете Федерации подлежат  принятые Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных  налогов и сборов; финансового,  валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;  ратификации и денонсации международных  договоров Российской Федерации;  статуса и защиты Государственной  границы Российской Федерации;  войны и мира; все федеральные  конституционные законы, а также  (по Регламенту СФ) законы по  вопросам совместного ведения  Российской Федерации и ее  субъектов. 

Рассмотрение закона на заседании  Совета Федерации начинается с оглашения  заключения комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет  Федерации большинством голосов  принимает решение: одобрить или  отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения также  принимается решение большинством голосов одобрить или отклонить  закон, принятый Думой.

В практике работы Федерального Собрания были случаи необоснованного  затягивания сроков рассмотрения законов  Советом Федерации. Конституционный  Суд по запросу Государственной  Думы расширил конституционное положение  о необходимости рассмотрения закона Советом Федерации в течение 14 дней. В редакции Конституционного Суда оно записано иначе: рассмотрение закона, подлежащего обязательному  рассмотрению Советом Федерации, должно начаться не позднее 14 дней после его  передачи в Совет Федерации.

Если же закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, процедура его одобрения  может быть иной. Профильный комитет  может внести предложение: одобрить закон, принятый Думой, и не вносить  его на рассмотрение палаты; рекомендовать  Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Думой  закон. В первом случае Председатель Совета Федерации принимает решение  не вносить закон на рассмотрение палаты, и закон считается одобренным. Но Председатель может и отклонить  рекомендацию комитета и включить в  повестку дня закон на рассмотрение палаты. Это решение может быть обусловлено требованием Президента, Правительства или, по крайней мере, двух членов палаты, представляющих один субъект Российской Федерации.

При рассмотрении такого закона Советом Федерации решение также  принимается большинством голосов: или одобрить закон, или отклонить  его.

Закон, одобренный Советом  Федерации, а также закон, не рассмотренный  Советом Федерации в течение 14 дней и считающийся одобренным Советом  Федерации, направляется в течение 5 дней Президенту Российской Федерации  для подписания и обнародования.

Закон может быть отклонен в целом, либо ввиду неприемлемости отдельных его положений, разделов, глав, статей, пунктов статей. При  этом Совет Федерации должен предложить свою редакцию отклоненных частей закона.

Если закон отклонен, то постановление направляется в Думу, и с этого момента начинается особая стадия законодательного процесса по преодолению разногласий между  Советом Федерации и Государственной  Думой. Возражения Совета Федерации  рассматриваются в соответствующем  комитете Думы. Для преодоления разногласий  может быть создана согласительная комиссия по инициативе одной из палат, Президента Российской Федерации или  автора законопроекта. Согласительная комиссия вырабатывает взаимоприемлемый текст закона, который повторно рассматривается  на заседании Думы. При этом обсуждаются  только согласованные поправки к  закону, не затрагиваются другие разделы. Дума, как и Совет Федерации, не связана решением согласительной комиссии и может принимать любые решения  о принятии или отклонении закона. Если Дума принимает большинством голосов  закон в редакции согласительной комиссии, закон снова направляется в Совет Федерации.

Если же Дума не приняла  предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, то она может поставить на голосование  закон в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается  принятым, если за него проголосовало  не менее 2/3 от общего числа депутатов  Думы. Принятый в этом порядке закон  в течение 5 дней, минуя Совет Федерации, направляется Президенту Российской Федерации  для подписания и обнародования.

Государственная Дума большинством голосов может снять с повторного рассмотрения закон и вернуть  его авторам.

2.2 Подписание  и обнародование законов Президентом  Российской Федерации

На 5-й стадии все федеральные  законы, принятые Федеральным Собранием, для вступления их в силу должны быть подписаны Президентом Российской Федерации в течение 14 дней и обнародованы в течение 7 дней после подписания. Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, или в законе может быть предусмотрен иной порядок: со дня официального опубликования; с конкретной даты, указанной в законе. Причем отдельные части закона могут иметь разные сроки вступления их в силу. Рассматриваемая стадия принятия закона является завершающей, если Президент подписал закон.

Но Президент Российской Федерации имеет право отлагательного вето. В случае отклонения закона Президентом  Российской Федерации начинается особая стадия - повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации⁵.

Закон направляется Советом  Государственной Думы в соответствующий  комитет или специально созданную  комиссию для выработки рекомендаций. В результате Дума может принять  решение: согласиться с предложением Президента и одобрить закон в  редакции, предложенной Президентом, или  согласиться с Президентом о  нецелесообразности принятия закона; преодолеть вето Президента - принять  повторно закон в ранее принятой редакции большинством в 2 / 3 голосов.

Кроме того, закон может  быть принят с учетом отдельных предложений  Президента. Может быть создана комиссия для выработки согласованной  с Президентом и Советом Федерации  редакции закона. Закон может быть также возвращен к процедуре  первого чтения.

Постановление Государственной  Думы об итогах повторного рассмотрения закона, отклоненного Президентом, с  соответствующим текстом закона направляется в Совет Федерации.

Федеральный закон, принятый Думой при повторном рассмотрении в новой редакции, рассматривается  Советом Федерации как вновь  принятый закон, а закон, принятый Думой  в прежней редакции 2 / 3 голосов, направляется Председателем Совета Федерации  для подготовки заключения в ответственный  комитет. На заседании палаты без  обсуждения или после обсуждения на голосование ставится вопрос об одобрении закона в прежней редакции, и закон считается одобренным, если решение принято большинством не менее 2 / 3 голосов.