Основные теории местного самоуправления

Содержание

Введение             3

Глава 1.   Основные теории местного самоуправления    4 - 9

Глава 2.   Принципы местного самоуправления     10- 13

1. Общие, специальные и частные принципы    14- 34

       местного самоуправления

Заключение            35

Список использованной литературы        36

Введение 

Как известно, мировая история возникновения  и развития местного самоуправления насчитывает несколько веков. Показателем  силы закрепления в общественном устройстве этого явления и его фундаментальности служит наличие теорий местного самоуправления. Далеко не каждое общественное явление заслуживает такого внимания и достойно того, чтобы его изучали на теоретическом уровне.

Большой вклад  в развитие теории местного самоуправления среди зарубежных ученых внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Смешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Определения понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти.

Сама же теория местного самоуправления формируется  на основе имеющегося практического  опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств.

Цель данной работы раскрыть основные концепции и принципы местного самоуправления.

Первую главу своей работы я посвятила работам ученых Р. Гнейста, Л. Штейн, Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С., Фадеева В.И. Наличие теорий местного самоуправления, на мой взгляд, служит показателем силы закрепления в общественном устройстве этого явления и его фундаментальности. 

Вторая  глава содержит классификацию принципов местного самоуправления, а так же раскрыта  суть данных принципов.

Глава 1

Основные  теории местного самоуправления

      Сложившиеся теории местного самоуправления появляются в первой половине ХIХ века на основе рассуждений о взаимоотношений личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений.

   В ходе проведения ряда реформ XVIII-XIX веков были заложены правовые основы развития теории и практики местного самоуправления в большинстве Европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств.

Причем на лицо множество  подходов к определению сущности местного самоуправления.

Лазаревский Н.И.  считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические теории.

Михайлов  Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические теории.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная  теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Истоки всех этих теорий уходят своими корнями  в глубину веков к первичным  ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Основными теориями местного самоуправления, которые принято  выделять в учебной и научной  литературе, являются теория свободной  общины, общественная теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, теория дуализма муниципального управления, теория социального обслуживания, социал-реформистские муниципальные концепции¹.

Теория  свободной общины была разработана немецкими учеными в начале 19 века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной  общины опиралась на идеи естественного  права.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведывание делами местного хозяйства. Ее сторонники  утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной  общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Политические  теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Наибольшее  распространение и признание  в науке муниципального права получила государственная теория самоуправления, с точки зрения которой местное самоуправление есть не что иное, как форма децентрализации государственной власти. В рамках этой теории выделяются два основных направления, представителями которых являются немецкие ученые Рудольф Гнейст и Лоренц Штейн.

Р. Гнейст не видел в  местном самоуправлении особого  отличия от государственных органов  субъекта права, полагал, что отличие  местного самоуправления заключается  лишь в особом порядке формирования и замещения должностей аппарата местного самоуправления².

Л. Штейн считал, что самоуправляющиеся территориальные  коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в  юридические отношения³.

Специфической ветвью власти, которая на местном уровне власти участвует в осуществлении воли государства и в то же время является локальным противовесом центральной власти, называет местное самоуправление другой немецкий исследователь Ф. Веккер⁴. По мнению английских исследователей С. Дункана и М. Гудвина, местное самоуправление играет роль двойного правительства, так как представляет местные интересы, различающиеся в зависимости о  территории, и в то же время несет ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне.

Позиции Ф. Веккера, С. Дункана и М. Гудвина, основанные, с одной стороны, на противопоставлении местного самоуправления и правительства, а с другой стороны - на их единстве в ответе за общенациональную политику, обусловлены спецификой организации местного самоуправления, имеющего наряду с общегосударственными свои местные интересы. Как отмечал Л. Штейн, исполнительная власть проявляется не только в образе правительства, она в то же время есть единство самостоятельных личностей, и, когда деятельность последних приобретает качество участника исполнения, возникает свободное управление⁵. Данная организация свободного управления, действуя в общем русле правительственной исполнительной власти, не может не привносить определенное своеобразие, вызываемое волевым и организационными качествами сообщества свободного управления. Именно необходимость учета этих факторов местного самоуправления, наличие местных интересов составляют противовес центральной власти, который ни в коем случае нельзя рассматривать как антагонистические противоречия центральной власти и местного самоуправления.

В правовых системах мира образ особого субъекта права  с государственными полномочиями не нов. Довольно часто государственными полномочиями наделяются религиозные, общественные или иные негосударственные структуры. Но всякий раз это делается при определенных условиях и с конкретной целью. Какая же цель преследуется при уступке местному самоуправлению сферы государственного воздействия?

Предшествующие  теоретические воззрения сторонников теории свободной общины и общественной теории местного самоуправления не подтвердились общественным историческим опытом. Оказалось, что в местном самоуправлении в большей степени, чем сами граждане, заинтересовано государство. Возможности государственного аппарата имеют свои пределы и на определенных участках и сферах его функционирования ему просто необходимо содействие со стороны населения. В этом случае возникает некая кооперация между государством и гражданским обществом по совместному решению общих дел.    

В странах, где  государство видит необходимость  в последовательном проведении государственных  интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И наоборот, там, где государство составляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства. Исходя из этого в зарубежных странах сложились две основные системы местного самоуправления: французская и англосаксонская. Главной отличительной особенностью французской системы местного самоуправления, а точнее, системы местного самоуправления является сочетание в этой системе выборных местных органов и назначаемых правительством полномочных представителей, осуществляющих за деятельностью органов муниципальной власти административный надзор и опеку. Во многих случаях выборные должностные лица, представляющие в муниципальном образовании исполнительную власть, одновременно являются представителями центральной исполнительной государственной власти. Для англосаксонской системы местного самоуправления характерно формирование большинства муниципальных органов непосредственно населением и отсутствие назначаемых правительством представителей, непосредственно осуществляющих контроль за деятельностью органом местного самоуправления.

На первый взгляд, англосаксонская система  местного самоуправления представляется более свободной и независимой  от государственных органов власти, тем не менее в отличие от органов местного управления государств  французской системой, имеющих открытый, т.е. неограниченный, перечень полномочий( «разрешено все, что не запрещено законом»), органы местного самоуправления государств с англосаксонской системой  имеют, как правило, закрытый перечень полномочий, и для его расширения им необходимо каждый раз запрашивать разрешение законодательного государственного органа.

В то же время  следует отметить, что даже в странах, где опыт функционирования местного самоуправления насчитывает несколько столетий, невозможно однозначно определить социальную природу местного самоуправления. Еще в начале XIX в. Англичанин И. Редлих основные черты организации органов местного самоуправления (советы графств) представлял как черты, которые обусловлены, с одной стороны, законами, а с другой- обычаями ⁶. Однако, по мнению некоторых ученых, местное самоуправление даже в странах с английской системой уже довольно продолжительное время эволюционирует в государственное управление. «Эта эволюция, - отмечает Г.В. Барабашев, - многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств»⁷. В то же время отдельные исследователи считают, что это не односторонний процесс. «В настоящее время, - отмечает английский ученый Т. Бирн, - местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Не только местные органы оказываются зависимыми от центрального правительства, но и последнее попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах»⁸.

Возникают и новые концепции  деятельности местной власти, согласно которым органы местного самоуправления стремятся уйти от непосредственного исполнения своих обязанностей, все больше возлагая решение относящихся к их компетенции вопросов на другие организации и учреждения. Как утверждает А.М. Осавелюк, « местная власть может скорее оказать влияние, чем действовать непосредственно; помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не прямо предоставлять им услуги; гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения; изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях; вступать в партнерские отношения с другими организациями, учреждениями для оказания услуг, а не сама непосредственно заниматься этим делом»⁹.

Таким образом, можно сделать вывод, что зарубежные теории развития местного самоуправления не позволяют достаточно точно определить государственную или общественную природу этого явления, что не мешает, однако, заимствовать положительные крупицы этого опыта для формирования оптимальной модели местного самоуправления в России. Вместе с тем в России, как указывает Н.С. Бондарь, исторически сформировался коллективистский тип прав и свобод, который существенно отличается от господствующего на Западе индивидуалистического типа прав личности. Вот почему в условиях формирования новой правовой системы России весьма актуальной является проблема поиска оптимального сочетания коллективизма с самостоятельностью, автономией личности. В этом плане именно местное самоуправление способно стать своеобразным связующим звеном между коллективностью и автономией личности.      

Глава 2

Принципы местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления – это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В принципах местного самоуправления находят отражение  требования объективных закономерностей  и тенденций развития местной  власти, отражается природа и сущность местного самоуправления. Принципы местного самоуправления предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации; являются теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки; выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления; отражают сущностные  признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы  местного самоуправления получили правовое закрепление в 

Европейской Хартии местного самоуправления, которая  служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы.

Конституция РФ, Закон об общих принципах организации  местного самоуправления, основываясь  на положениях Хартии, закрепляют общие  принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»¹⁰. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция Российской Федерации закрепила  следующие принципы местного самоуправления:

Экономической самостоятельности, означающей: равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности; самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; самостоятельное утверждение и использование местных бюджетов; самостоятельное установление местных налогов и сборов; соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.

Организационно-правовой направленности, означающей: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления; многообразие форм осуществления местного самоуправления; обязательное наличие выборных органов местного самоуправления; учет мнения населения при изменении границ муниципального образования; законность в организации и деятельности местного самоуправления; гласность в системе местного самоуправления; коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность в системе местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; взаимодействие местного самоуправления с государством.

В каждом субъекте Российской Федерации, где решаются вопросы местного значения через  органы местного самоуправления формируются  свои основные принципы местного самоуправления, которые не противоречат основным принципам, закрепленным в Конституции РФ и прописаны в законе о местном самоуправлении в данном субъекте Российской Федерации. Например, местное самоуправление в Пермской области осуществляется на следующих принципах¹¹: законности; соблюдения прав и свобод человека и гражданина; признания за местным сообществом собственных полномочий; самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий, в том числе экономической и финансовой; организационной обособленности органов местного самоуправления и взаимодействия их с органами государственной власти; сочетание общегосударственных и местных интересов; ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, юридическими и физическими лицами; единства прав и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления; гласности и учета общественного мнения; выборности органов и должностных лиц местного самоуправления; государственной гарантии местного самоуправления.

Реализация  принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Федеральный законодатель не дает конкретного перечня  общих принципов организации  местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы и исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003г. « Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов организации местного самоуправления, вносит новые элементы в их законодательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 названного Закона общие принципы организации местного самоуправления определяются и изменяются данным Законом, в то время как в соответствии с Федеральным Законом 1995г. – федеральными законами, т.е. включая, в частности федеральные законы, как об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления и др.

Установление  общих принципов организации  местного самоуправления относятся  к предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем  Федеральный Закон 2003г. более полно  регулирует данные общие принципы, нежели  прежний Закон, включая в общие принципы организации местного самоуправления положения, касающиеся вопросов, которые ранее регулировались законами субъектов Федерации. Так, в Законе 2003г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995г. предоставлял субъектам Федерации право принимать законы, в которых бы определялись требования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ муниципальных образований, порядку их создания и преобразования. В новом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и изменение границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Закон относит к компетенции субъектов Федерации правовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.         

2.1 Общие, специальные  и частные принципы местного  самоуправления 

Федеральный закон 2003г. также не содержит конкретного  перечня общих принципов: как  уже отмечалось, эта задача практически  невыполнимая, ибо надо было бы включать в этот перечень, по сути, все положения Закона.

Я попыталась составить свой перечень общих, специальных  и частных  принципов.

Основу для  классификации общих принципов  определяет Закон 2003г., согласно Преамбуле  которого он устанавливает следующие  общие принципы организации местного самоуправления: а) правовые, б) территориальные, в) организационные, г) экономические.

К специальным  принципам следует отнести организационную  обособленность местного самоуправления, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан в местном самоуправлении, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, государственная гарантия местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо отнести к частным принципам местного самоуправления.

Таким образом, можно выделить группы принципов  местного самоуправления, однако надо учитывать, что эти группы принципов  в общем охватывают все основные положения Закона, но дать их полный перечень представляется также задачей практически невыполнимой.

Вместе с  тем можно дать классификацию  некоторым принципам местного самоуправления.                      

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.I

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные  формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

Реализация  данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение  реальной хозяйственной самостоятельности  муниципальных образований сегодня  сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается  ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание 
этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном  уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

              Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают 
общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного 
самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

 Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами. 

При этом ограничение  прав местного самоуправления, установленных  Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных  образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных  законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных  инициатив по любому вопросу, который  не исключен из их компетенции и  не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).