Основные теории местного самоуправления. 3

Федеральное агентство по образованию

Федеральное государственное образовательное  учреждение

Высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

 И  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ  РОССИИ»

                       КАФЕДРА Административного и  уголовного права 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

на тему: Основные теории местного самоуправления. 

Выполнила:

Студентка 3 курса (6 семестр)

Заочной формы обучения,

Специальности 030501.65

Своекошинова Галина Валерьевна

Руководитель__________________ 
 

Саратов 2012 г.

ВВЕДЕНИЕ.

1. Понятие местного самоуправления и история развития теории местного самоуправления.

     1.1. Понятие местного самоуправления.

     1.2. История развития теории местного самоуправления.

II. Классификация теорий местного самоуправления.

     2.1.  Теория свободной общины.

     2.2. Общественно-хозяйственная теория.

     2.3. Государственная теория.

     2.4. Теория дуализма муниципального управления.

     2.5. Теория социального обслуживания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.  
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Вопрос местного самоуправления  в большинстве ведущих стан  мира всегда находился в центре  политической жизни общества. Традиции  общинного, городского самоуправления  своими корнями уходят в глубину  веков к полисной демократии  античного мира, городским и сельским  общинам периода сословного государства  средних веков. Муниципалитетом  называли городское управление, которое решало задачи в интересах  населения города: строительство  водопроводов, общественных бань, охрану  правопорядка и собственности  и др.  Термин «муниципалитет»   свою историю начинает с эпохи  республики Древнего Рима. Так  называли города, обладавшие правом  самоуправления, решение вопросов  в которых осуществлялось избираемыми  старейшинами и наиболее почетными  и знатными гражданами города. В современных условиях термин  «муниципалитет»  обозначает  избираемое городское или сельское  самоуправление.

     Среди событий прошедшего века, которые  будут отмечены историками России свое место, несомненно, займет реформа в  системе государственной власти на местном уровне, основное предназначение которой заключалось в обеспечении  развития подлинно демократического самоуправления и децентрализации государственной  власти. В последние годы ХХ века и века текущего развитие правовых основ местного самоуправления происходило  активно, что позволило создать  условия для дальнейшего развития института местного самоуправления.

     Самоуправление - есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

     Однако  эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку  его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления".

     Анализ  социальных явлений показывает, что  в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и  управляемые - разные люди), отношения  представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.

     Следовательно, под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов¹. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом.

     Теории  о местном самоуправлении появляются в первой половине 19 века на основе рассуждений о взаимоотношении  личности и государства, местных  и центральных органов власти в условиях демократического государства  и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию  и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ 18-19 веков. 
 
 

1. Понятие местного самоуправления и история развития теории местного самоуправления .

1. Понятие местного самоуправления.

   Понятие “местное самоуправление” отражает комплексное и многообразное  явление, которое, естественно, порождает  различные подходы к его исследованию.

   Местное самоуправление можно рассматривать  в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права  населения на самостоятельное решение  вопросов местного значения;

в) формы  народовластия.

     Местное самоуправление согласно Европейской  Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя. “Принцип местного самоуправления, — гласит статья 2 Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции  страны”.

     Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его  демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: “Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

     Местное самоуправление как одна из основ  конституционного строя представляет собой основополагающий принцип  организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

     Статья 3 Европейской Хартии о местном  самоуправлении определяет местное  самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность  важной частью публичных дел в  интересах своего населения. Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает, прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

     Российское  законодательство признает основным субъектом  права на самоуправление население  городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской Федерации  закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что  право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

     Признавая право населения на осуществление  местного самоуправления, государство  признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать  необходимые условия для осуществления  данного права.

     Местное самоуправление также форма народовластия. Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

     Местное самоуправление в Российской Федерации  — признаваемая и гарантируемая  Конституцией Российской Федерации  самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. 

Это определение  позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1.2. История развития теорий местного самоуправления.

     Впервые попытки разобраться в сущности местного самоуправления были предприняты  в конце XVIII - начале XIX в. Толчком  к появлению теорий, объясняющих  природу этого социального явления, послужило конституционное движение, охватившее в то время европейские  страны. Наиболее значительную роль в  распространении идей местного самоуправления сыграла Конституция Бельгии 1831 г., признавшая, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью - власть муниципальную. Идея местного самоуправления, получившая закрепление  в Конституции, основывалась на теории свободной общины. Ее создатели - представители  французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и другие считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, которое обязано уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее".²

  В развитии теории свободной общины появляется хозяйственная теория. Ее сторонники - Р.Моль, А.Васильчиков, В.Лешков - сделали акцент не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

  Названные выше теории можно считать разновидностями общественной теории самоуправления, в основе которой лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. "С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два самостоятельных круга, две самостоятельных сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, - с другой".³ В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

       Попытки реализовать на практике  идеи общественной теории натолкнулись  на ряд неразрешимых проблем.  Основная сложность заключалась  в невозможности точного выделения  дел собственно общинных (местных)  и дел общегосударственных, реального  разграничения частноправовых и  публично-правовых функций в управлении обществом.⁴ Эти обстоятельства заставили государствоведов того периода обратиться к государственной теории самоуправления, основные положения которой были сформулированы немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейстом. Применительно к российским условиям эта теория получила свое развитие в трудах А.Градовского, П.Гронского, Б.Безобразова, Н.Коркунова, Н.Лазаревского и других.

  Согласно государственной теории не существует каких-то особых дел, находящихся в ведении местных сообществ, все эти дела есть дела общегосударственные. Органы местного самоуправления в данном случае являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий. Следовательно, местное самоуправление - это часть государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления оно осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

  Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р.Гнейста и Л.Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (один из них - Гнейст) видели причины самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Представители юридической теории (один из них - Штейн) считали причиной самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

       Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного институтов.⁵

  Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в современных теориях местного самоуправления. Так, в соответствии с теорией дуализма муниципального управления органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

  Преимущественно коммунальное содержание деятельности органов местного самоуправления, приоритет задач обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования составляют основу еще одной теории местного самоуправления - теории социального обслуживания. Собственно говоря, это не столько теория местного самоуправления, сколько концепция социального управления, при котором органы управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

  Рассматривая различные теории и концепции организации власти и управления на местах, следует иметь в виду, что основная роль местного самоуправления в современном обществе - политическая.

II. Классификация теорий местного самоуправления.

2.1.Теория  свободной общины.

     Основоположниками теории свободной общины были Гербер , Аренс , Э. Мейер , О. Лабанд , О. Ресслер . В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

     Суть  теории заключается в том, что  право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

     Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

- избираемость органов местного самоуправления членами общины;

- разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

- местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

- признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

- невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

     Н.И. Лазаревский , характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным».⁶

     Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового  обоснования довольно уязвима, поскольку  с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в  административно-территориальную единицу  государства.

     Идеи  теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и  в германской конституции 1849 г., разработанной  франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.  
 

2.2. Общественно-хозяйственная  теория.

     Основоположниками общественной теории были О. Ресслер , Р. Моль , В.Н. Лешков , А.И. Васильчиков . Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

     Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами»⁷.

     Сторонники  «общественной» теории неоднократно предпринимали  попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые  по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо  отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным»⁸.

     Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для  государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории. 

     Вторым  направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная  теория , ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

     Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной⁹.

     Другой  апологет данной теории А.И. Васильчиков  выступал за жесткое разграничение  компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной  власти¹⁰.

     Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской  реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной  теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие  аспекты данных концепций нашли  практическую реализацию в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»¹¹.

     Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих  особых хозяйственных задач.

     По  мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся  территориальные единицы с частноправовыми  объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким  частноправовым объединениям зависит  от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам  и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано  с местом проживания человека и устанавливаются  законом. На практике оказалось, что  невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который  свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения  в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.