Основы межбюджетных отношений

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

ВВЕДЕНИЕ………………................................................................................3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ……………………………………………………………………6

1.1 Сущность и принципы  межбюджетных отношений………………………6

1.2 Основные модели межбюджетных отношений……………………………11

1.3 Нормативно-законодательная  база, регламентирующая межбюджетные  отношения в РФ…………………………………………………………………18

2. ОСОБЕННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ  ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ….22

2.1 Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов..22

2.2 Характеристика межбюджетных  отношения регионов и муниципальных  образований…………………………………………………………………….28

3. Пути совершенствования межбюджетных отношений в РФ…………………………………………………………………………………31

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….38

ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….42

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………….44

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно  новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Во многом стихийно сложившаяся  модель межбюджетных отношений в 90-х  годах прошлого века не позволяла  государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Разработанная и одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной  политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но существенно проблему не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершен-ным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Все надежды в настоящее время в плане качественных сдвигов в реформировании межбюджетных отношений ложатся на «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.», принятую в апреле 2006г.

Таким образом, проблема реформирования бюджетной системы эффективного использования общественных финансовых ресурсов, вопросы их централизации и децентрализации обуславливают высокую актуальность изучения сущности и принципов межбюджетных отношений, исследования их проблематики и разработку предложений по их совершенствованию.

В российской экономической  литературе вопросы межбюджетных отношений  рассматриваются и анализируются  в работах: Нешитой А.С., Поляка Г.Б., Завьялова Д.Ю., Милякова Н.В. и др.

Цель курсового исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и обобщения изученного материала определить основные проблемы межбюджетных отношений в России и пути их решения.

Достижение указанных  целей предполагает решение следующих  задач:

- дать определение  понятию «межбюджетные отношения», исследовать его сущность, раскрыть основные принципы и содержание;

- исследовать состояние  межбюджетных отношений России  на различных уровнях бюджетной  системы;

- выявить проблемы  бюджетной системы РФ, внести  предложения по поводу их решения.

Объектом исследования является теоретические и практические вопросы функционирования системы  межбюджетных отношений, их нормативно-правовая база.

Предметом исследования выступает проблематика взаимоотношений  бюджетов различных уровней по поводу распределения и перераспределения общественных финансовых ресурсов.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды  отечественных авторов, законодательные  акты РФ.

Практическая значимость работы заключается в том, что  основные положения и выводы могут использоваться в качестве практического пособия, справочника и руководства к действию для работников финансово-бюджетной сферы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений в РФ.

1.1. Сущность  и принципы организации межбюджетных отношений в РФ

 

В настоящее  время межбюджетные отношения являются одной из центральных проблем  не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и  между субъектами федерации и  входящими в их состав муниципальными образованиями.

В Бюджетном  кодексе Российской Федерации существует следующее определение межбюджетных отношений как взаимоотношения  между публично-правовыми образованиями  по вопросам регулирования бюджетных  правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

По мнению А.Е. Суглобова, межбюджетные отношения  можно рассматривать с двух позиций:

1. как экономическую категорию;
2. с организационно стороны (т.е. с точки зрения механизма реализации).

Если рассматривать  межбюджетные отношения как экономическую категорию, то это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории РФ установленных Конституцией РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов РФ с учетом их географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.

С стороны механизма  реализации межбюджетные отношения  включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

- разграничения  расходных полномочий и ответственности  между органами власти и управлении  разных уровней;

- разграничения  налоговых полномочий и доходных  источников между органами власти и управления разных уровней;

- бюджетного  выравнивания и распределения  финансовой помощи.

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений  выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления. Центральным звеном системы межбюджетных отношений являются отношения между налогоплательщиками и бюджетами различных уровней по поводу формирования доходного потенциала бюджетной системы и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней. [Суглобов, С.32-33] 

Понятие межбюджетные отношения тесно связано с  понятиями «бюджетный федерализм», «фискальная децентрализация», «фискальный  федерализм», «фискальная анатомия».

Бюджетный федерализм представляет способ организации взаимоотношений бюджетов трех уровней бюджетной системы, который обеспечивает оптимальное и научно обоснованное распределение доходов и расходов бюджета, регулирует законодательное установление бюджетных прав и обязанностей сторон.

Федерализм  как принцип государственного устройства предполагает достижение двух главных  целей:

1. политического равноправия граждан и территорий;
2. экономического равноправия граждан и территорий.

Экономические цели федерализма в экономической теории называют фискальным федерализмом.

В научных исследованиях  отмечается, что бюджетный федерализм имеет две модели: децентрализованный и кооперативный. Кооперативный  бюджетный федерализм отличается от децентрализованного тем, что участие  региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и в бюджетном выравнивании более существенно и интенсивнее.

По мнению некоторых  ученых, формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

1) разграничение  бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями  власти;

2) наделение  каждого уровня власти источниками  доходов, достаточных для реализации  установленных расходных полномочий;

3) применение  на основе объективных критериев  механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы-расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных  услугах на всей территории страны.

Межбюджетные  отношения – это отношения  бюджетного федерализма между различными уровнями власти при организации и осуществлении бюджетного процесса.

Для определения  места и роли межбюджетных отношений  в бюджетном процессе, необходимо их функционально классифицировать по порядку движения денежных средств  по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса.

Классификация по порядку движения денежных средств  выделяют:

1. По времени действия:

- постоянные  межбюджетные отношения регулируются  законодательными актами, которые  регламентируют разграничение видов  расходов и доходов между уровнями  бюджетной системы на постоянной основе. Примером могут стать на федеральном уровне таможенные пошлины, на региональном уровне – транспортный налог, на местном уровне налог на имущество физических лиц;

- временные  межбюджетные отношения ежегодно  устанавливаются законами или решениями о бюджете, определяющими нормативы отчислений по уровням бюджетов по конкретным налогам и направлению расходов.

2. По типу  распределения бюджетных средств:

- горизонтальный  тип, при котором межбюджетные  отношения осуществляются при распределении средств через фонды, образуемые в бюджетах вышестоящего уровня, и направлении их в бюджеты нижестоящего уровня;

- межбюджетные  отношения по вертикальному типу  осуществляются при установлении  доходов по уровням бюджетной  системы, как на долгосрочной, так и на временной основе.

3. По целям  движения бюджетных средств с  одного уровня бюджетной системы  на другой, то есть направление  денежных средств носит целевой  характер.

Классификация по периоду планирования бюджета  выражается в разграничении видов доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в законодательных и нормативных актах.

Классификация межбюджетных отношений по периоду  исполнения бюджета выражается в  перечислении и получении денежных средств из одного уровня бюджета  в другой.

Классификация по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса выделяет:

1. по этапам реализации бюджетного процесса;
2. по этапам управления бюджетным процессом, то есть мониторинг результативности и аудит.

Межбюджетные  отношения основываются на следующих принципах:

1. Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет более эффективно использовать средства и ресурсы, дает возможность выборным органам уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, с полным пониманием его потребностей, обладая необходимой самостоятельностью принятии решений в рамках федерального законодательства. [Дементьев, c. 157-164] 
2. Принцип «расходы следуют за задачами» означает, что для выполнения возложенных задач каждый уровень власти должен осуществлять соответствующие расходы. Поэтому вслед за четким распределением государственных задач (распределением властных полномочий) следует распределение расходов, которые должны нести власти (распределение доходных полномочий).
3. Принцип «примата расходов над доходами». Данный принцип вытекает из первых двух принципов. Каждый уровень власти должен знать, сколько денег потребуется для выполнения возложенных на него задач в полном объеме. Поэтому только после определения и распределения расходов следует определение источников финансирования выполнения задач, т.е. распределение доходов.

Распределение доходов означает распределение  налогов между уровнями власти по вертикали. Налоги – самые надежные источники доходов.

При соблюдении этих принципов власти максимально выполняют государственные задачи, что в целом положительно сказывается на социально-экономическом развитии страны. Если власти грамотно прогнозируют доходы, и в соответствии с этим ставят задачи только те, которые могут профинансировать, т.е постоянно сокращают расходы, ни о каком социальном, правовом и демократическом государстве речи и не может быть.

Для покрытия расходов власти, теоретически, должны изыскать средства в достаточном объеме. Но на практике средств может все-таки оказаться недостаточно. В этом случае дефицитные бюджеты могут обратиться к системе финансового выравнивания, с помощью которой осуществляется их дополнительное финансирование. Система финансового выравнивания позволяет властям полностью профинансировать расходы своих бюджетов, что фактически означает выполнение возложенных на них государственных задач. [Галицкая, с.360-362]

Таблица 1 [см. Приложение, табл. 1] наглядно иллюстрирует распределение полномочий между уровнями власти.

Таким образом, межбюджетные отношения – это взаимоотношения бюджетов трех уровней при организации и осуществлении бюджетного процесса. Основными принципами межбюджетных отношений являются субсидиарность и соразмерность.

1.2 Основные  модели межбюджетных отношений

Образование Российской Федерации как суверенного государства не позволило одномоментно перейти к новым принципам организации межбюджетных отношений, поэтому и были заимствованы основные черты бюджетной системы РСФСР периода существования Советского Союза. Бюджетная система того времени являлась жестко централизованной, основывалась на бюджетных показателях, утвержденных вышестоящими органами власти.

С принятием  в 1993 году новой Конституции происходит внедрение новой модели построения межбюджетных отношений в России, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Конституцией  РФ были определены и провозглашены  три уровня компетенции: исключительные для Федерации и ее субъектов, а также вопросы совместного  ведения.

Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно свести к следующим моделям.

Первая модель характеризуется одноуровневой  структурой государственной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Данная модель характерна для бюджетной системы дореволюционной России и носит название горизонтальной.  При данной модели государственный бюджет и территориальные бюджеты расположены в одной плоскости, за каждым бюджетом закреплены определенные налоги и сборы, и поэтому финансовая помощь территориальным бюджетам затруднена.

Данная система  распределения доходов обеспечивала финансовую независимость территориальных  органов власти за счет того, что территориальные бюджеты формировались за счет собственных доходов. Но по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение и т.д.), собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечить данные расходы. Законодательная база была малоэффективная и не регулировала механизм государственной поддержки территориальным бюджетам.

Далее была создана  новая модель распределения доходов  и она носила название веерной. Суть ее заключалась в том, что вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Принимались законодательные акты в которых утверждались нормативы, в соответствии с ними происходило распределение между центральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Таким образом, помимо собственных доходов в  территориальные бюджеты стали  поступать регулирующие доходы. Под  собственными доходами бюджетов понимают такие виды доходов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. А регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливают нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год и на долговременной основе по разным видам таких доходов. Финансирование расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, возложено на местные бюджеты. Поэтому размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Вышестоящий бюджет для обеспечения этих расходов выделял необходимый объем регулирующих доходов.

 

Определим преимущества данной модели:

1. Достижение единства источников всех бюджетов, а это ведет к заинтересованности и ответственности органов власти в развитии экономики на территории налогообразующей базы.
2. Создание механизмов оказания финансовой помощи.
3. Появление правительства страны рычагов регулирования экономического и социального развития территорий.

Помимо преимуществ  данная модель имеет ряд недостатков:

1. Низкая доля собственных доходов территориальных бюджетов.
2. Зависимость нижестоящих бюджетов от верхних уровней власти при определении нормативов отчисления налогов.
3. Развитие иждивенчества отдельных территорий, которые стремились получить все больше и больше средств от вышестоящих бюджетов и при этом не прилагали усилий к развитию экономики.
4. Увеличивается процент встречных и неоправданных потоков движения денежных средств сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий. [Поляк, с.36-40]

В настоящее  время в России используется именно эта модель и в первую очередь  во взаимоотношениях региональных и  местных бюджетов.

В соответствии со ст. 48 БК РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

Необходимо  также отметить, что в Российской Федерации применяется и развивается  система финансового выравнивания. По существу, финансовое выравнивание является корректировкой первичного распределения налогов между бюджетами, предусмотренного налоговым законодательством, в соответствии с которым различают федеральные, региональные и местные налоги.

Существуют  две основные модели выравнивания – это горизонтально и вертикальное. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

Под горизонтальным финансовым выравниванием понимается выравнивание финансовых потенциалов  органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возможность профинансировать свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а другой субъект федерации – нет, то равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.

Под вертикальным финансовым выравниванием признается выравнивание финансовых потенциалов  разных уровней власти: федерации, субъектов  федерации и органов местного самоуправления. Если федерация имеет возможность профинансировать все свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а субъекты федерации – нет, равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджетов субъектов федерации, которое поможет его восстановить.

Нужно сказать, что помимо отчислений от федеральных  и региональных налогов, средств, поступающих  из фондов финансовой поддержки для  сбалансирования бюджетов, используются дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

Дотация – это  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  на безвозмездной и безвозвратной  основах для покрытия текущих  расходов. Дотации могут использоваться произвольно в пределах полномочий соответствующих органов власти с соблюдением различия между текущими и капитальными расходами.

Дотации предоставляются  тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный  в качестве критерия выравнивания расчетной  бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт).

Межбюджетные  субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его "задолженности" по трансферту не окажется погашена.

Субвенции - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов. 

Например, субвенции  местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются  исходя из норм Бюджетного кодекса  за счет:

1) субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных  доходов и источников финансирования  дефицита бюджета субъекта Российской  Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, среди многообразия моделей межбюджетных отношений или методов распределения  доходов, выделяют две основные –это горизонтальная и вертикальная. Наиболее эффективная считается горизонтальная,  ее суть состоит в том, что в бюджеты субъекта и  территориальные бюджеты кроме собственных доходов поступают регулирующие доходы. К ним относят федеральные и региональные налоги и иные платежи, с установленными на них нормативами отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты, а также дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

1.3. Нормативно-правовая  база регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные  отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Бюджетный кодекс РФ занимает важное место среди источников бюджетного права. Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы аккумулирования, распределения и  расходования бюджетных средств, основания  и условия привлечения к ответственности субъектов бюджетных правоотношений за нарушение бюджетного законодательства.

Важное значение Бюджетного кодекса РФ заключается  в регулировании им межбюджетных отношений, положения которых также  выделены в самостоятельную главу.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.