Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО

ПРОЦЕССА В ПЕРМСКОМ КРАЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

     

 

 

 

 

О Г Л А В Л Е Н И Е

           с.

Введение……………………………………………………………………………..… 3

 

Глава 1. Сущность и назначение бюджета РФ………………………………..…….. 4

1. Особенности бюджетной системы РФ………………………………… …….4
2. Правовые основы бюджетного процесса РФ………………………………… 6
3. Экономическая сущность бюджета РФ…………………………………….    10

Глава 2. Особенности бюджетного процесса в Пермском крае…………………… 19

2.1. Стадии бюджетного процесса в Пермском крае…………………………………19

2.2. Анализ основных характеристик бюджета Пермского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов………………………………………………..…23

2.2.1. Основные направления бюджетной  и налоговой политики Пермского  края на 2012-2014 годы………………………………………………………………………..  23

2.2.2. Анализ доходов бюджета Пермского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов………………………………………………………………………….... 27

2.2.3. Анализ расходов бюджета  Пермского края на 2012 год и  плановый период 2013 и 2014 годов…………………………………………………………………………..   31

Глава3. Разработать основные направления совершенствования бюджетного процесса………………………………………………………………………..……… 36

Заключение…………………………………………………………………………….  48

Список литературы……………………………………………………………………. 49

 

 

 

 

 

Введение

 

Бюджетная система является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий его существования финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетный фонд, обеспечивают государственным, территориальным и местным органам власти выполнение возложенных на них функций.

В настоящее время значительно возрастает роль бюджетной системы при осуществлении государственного регулирования экономики. Она позволяет управлять экономическими и социальными процессами в интересах членов общества. От того, насколько эффективно формируется, утверждается и исполняется бюджет, от правильного использования налоговых поступлений зависит экономическое развитие предприятий и организаций, снижение социальной напряженности в стране. Это предопределяет место, которое бюджетная система занимает в экономике страны.

В последние годы российское законодательство развивалось в направлении совершенствования правовых основ бюджетной системы, а такой вопрос, как бюджетный процесс, до сих пор занимает одно из главных мест бюджетной политики. Несмотря на принятие значительного количества изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленных на реализацию порядка использования бюджетных средств, правоприменительная практика выявила недостатки, требующие совершенствования не только бюджетного, но и всего финансового законодательства с целью развития государственных финансов России. 

Целью работы является исследование бюджетного процесса субъекта Российской Федерации на примере Пермского края.

Объектом исследования  является Пермский край.

 

 

Глава 1. Сущность и назначение бюджета субъекта РФ

1.1. Особенности бюджетной системы РФ

Бюджетная система страны, в первую очередь, определяется действующим государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, к которым относится и Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов Федерации (субъектов Федерации); местные бюджеты.

Основой функционирования и развития бюджетной системы Российской Федерации выступает Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором бюджетная система определена как: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». В каждом государстве в зависимости от бюджетной системы и принципов ее построения определяется его бюджетное устройство. Бюджетное устройство является ядром бюджетной политики, поскольку определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования  бюджетных средств.

Бюджетная система РФ, как система любого федеративного государства, состоит из бюджетов трех уровней (рис.1.):

Рис. 1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

 

• первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации, через который осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов. Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-промышленных комплексов. Большую роль федеральный бюджет играет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации;
• второй уровень - региональные бюджеты субъектов Российской Федерации (к ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга). Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. Региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды.

С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатывается региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов;

• третий уровень - местные бюджеты (районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов). Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь, в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития.

Итак, бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы РФ. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

 

1.2. Правовые основы  бюджетного процесса  РФ

Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства. Действующей нормативно-правовой базой, регулирующей бюджетный процесс в РФ, является иерархия правовых актов (рис. 3.):

 

 

 

 

 

 

Рис. 3. Иерархия  правовых  актов,  регламентирующих  бюджетный  процесс

Бюджетный процесс в России регулируют более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство определяет исключительные трудности процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.1

Важнейшим источником правого регулирования процесса формирования и исполнения бюджета является Конституция РФ. Конституция - это основной закон государства, который выражает волю народа и закрепляет в интересах каждого из нас важнейшие начала общественного строя и государственной организации страны, это основной правовой акт, который стоит на первом месте в законодательстве страны и обладает всеми чертами, которые присущи закону. Все конституции, уставы и законы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов голосования - 25 декабря 1993 года. В ней закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Каждый субъект РФ имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения.

В развитие основных положений в области бюджетного права, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. Наиболее важным и емким из законодательных актов, изданных в области бюджетного права, является Бюджетный кодекс РФ.

Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ - основной документ, регулирующий бюджетный процесс в РФ. Принятие данного закона – попытка окончательно разрешить многие проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации. В частности, ежегодно меняющийся порядок организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета, формировании бюджетов территорий указывает на необходимость закрепления  основных принципов этих взаимоотношений в постоянно действующем акте. Чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, другие нарушения бюджетных процедур. 

Бюджетный кодекс определил круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Он также определил структуру бюджетного законодательства, установил  вертикальное распределение компетенций между уровнями власти.

Для того, чтобы обеспечить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней при составлении и исполнении бюджетов используется единая бюджетная классификация для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация устанавливает единство формы бюджетной документации, представления необходимой информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации, согласованных принципов бюджетного процесса.

Бюджетная классификация осуществляет группировку доходов и расходов, а также источников покрытия его дефицита по следующим направлениям:

• классификация доходов бюджетов;
• классификация расходов бюджетов;
• классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;
• классификация операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Перечисленные направления являются едиными на всей территории Российской Федерации и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, порядок составления, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

Основным документом, регламентирующим процесс формирования и исполнения бюджета в Пермском крае, является Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Закон определяет бюджетное устройство, которое основывается на принципах единства, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему края, четкого разграничения функций между бюджетами разного уровня, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.

Бюджетный процесс  включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1. составление проектов бюджетов;
2. рассмотрение и утверждение бюджетов;
3. исполнение бюджетов;
4. контроль за исполнением в форме составления отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

1.3. Экономическая  сущность бюджета РФ

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов  и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных (региональных) налогов и сборов; использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, которые определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и муниципальных образований РФ и согласовываются с последними до принятия бюджета на очередной год.

Распределению доходов между бюджетами предшествует разграничение их расходов в соответствии с компетенцией или полномочиями, возложенными на каждый уровень власти. Для достижения наибольшего экономического и социального эффекта расходы должны быть максимально приближены к той административной единице, в интересах которой они осуществляются. Централизация доходов на федеральном уровне производится для выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, обеспечения устойчивости государственных финансов, а также перераспределения финансовых ресурсов между регионами.

 Один из важных принципов  организации бюджетной системы – принцип сбалансированности – предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Однако заложенное в законе разграничение не позволяет реализовать этот принцип в полной мере, поэтому возникает необходимость в перераспределении доходов между уровнями бюджетной системы при помощи закрепленных и регулирующих доходов.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.2 Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам и финансовой помощи из федерального бюджета.

Собственные доходы бюджетов – это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К ним относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации; неналоговые доходы, определенные нормативными актами; безвозмездные перечисления.

К собственным доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся следующие:

налоговые доходы бюджетов Федерации от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации;

закрепленные на постоянной основе нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов;

доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Федерации.

Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектом Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов Федерации на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.3

Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Например, налог на прибыль до 2009 года распределялся следующим образом – Российская Федерация 6,5%, субъект Российской Федерации – 17,5%.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

По мнению Поляка Г.Б., к регулирующим доходам бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального и регионального фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленной Правительством методике и формуле.4 Но согласно определению регулирующих доходов, данного в Бюджетном кодексе, трансферты к регулирующим доходам относить нельзя. Последние являются отдельным методом бюджетного регулирования. (рис. 4)

 

 

 

 

 

Рис. 4. Схема доходов субъектов РФ

У каждого доходного источника бюджета есть администратор (рис. 5), в функции которого входит начисление, сбор и учет поступления данного дохода.

 

Код	Наименование	Вид дохода
182	Федеральная налоговая служба	Налог на прибыль организаций
		НДФЛ
		Налог на имущество организаций
812	Агентство по управлению имуществом Пермского края	Доходы от сдачи в аренду имущества Пермского края
…	…	…

 

Рис. 5. Распределение налоговых доходов между администраторами доходов

 

Расходы бюджета представляют собой распределение и использование финансовых средств, аккумулированных в доходной части федерального бюджета на основании закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Размер расходной части бюджета находится в прямой зависимости от его доходной части, т.е. насколько успешно будет происходить наполнение бюджета, настолько своевременно и в полной мере будет осуществляться финансирование направлений, предусмотренных в бюджете.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждый субъект Российской Федерации, муниципалитет обязаны вести реестры своих расходных обязательств. На основании этих реестров осуществляется составление бюджета на очередной год, среднесрочную перспективу.

При формировании бюджета расходные обязательства условно делятся на действующие и принимаемые обязательства.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Пермского края, обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Пермского края, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми к введению в плановом периоде. 

Планирование расходов осуществляется в порядке и в соответствии с Методикой формирования бюджета, утверждаемой Финансовым органом. Методикой определены основные принципы расчета расходов бюджета и формализованный расчет по каждому направлению расходов.

Методика расчета расходов включает расчет расходов:

• оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения; 

• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями; 
• предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
• обслуживание государственного (муниципального) долга; 

предоставление межбюджетных трансфертов;

• другие расходы.

Бюджет составляется в разрезе ведомственной и функциональной классификаций. Функциональная классификация расходов отражает сферы общественной деятельности, в которые направляются денежные средства. Такая классификация наглядно отражает роль государства в различных отраслях общественной жизни, в которых государство выполняет свои функции (таблица 1).

Таблица 1

 

Фрагмент распределения бюджетных ассигнований на 2011 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видов расходов классификации расходов федерального бюджета

(тыс. рублей)

Наименование	Раздел	Подраздел	Целевая статья	Вид расходов	Сумма
Образование	07				495 825 434,3
Общее образование	07	02			34 953 168,5
Мероприятия в области образования	07	02	4360000		3 850 000,0
Дистанционное образование детей-инвалидов	07	02	4361400		2 500 000,0
Фонд софинансирования	07	02	4361400	010	2 500 000,0
Здравоохранение	09				453 760 651,5
Стационарная медицинская помощь	09	01			211 681 409,0
Реализация государственных функций в области здравоохранения	09	01	4850000		36 738 256,9
Совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях	09	01	4850800		2 857 900,0
Фонд софинансирования	09	01	4850800	010	2 857 900,0

 

Ведомственная классификация расходов позволяет выделять соответствующие министерства, ведомства, другие государственные учреждения или юридические лица, которые являются прямыми получателями бюджетных средств. Такая классификация  расходов бюджета показывает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления (таблица 2).

Таблица 2

 

Фрагмент ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2011 год

(тыс.рублей)

Наименование	Код ведомства	Раздел	Подраздел	Целевая статья	Вид расходов	Сумма
Федеральное агентство водных ресурсов	052					12 607 788,8
Национальная экономика	052	04				12 580 164,4
Водное хозяйство	052	04	06			12 545 164,4
Водохозяйственные мероприятия	052	04	06	2800000		5 444 039,5
Осуществление отдельных полномочий в области водных отношений	052	04	06	2800400		2 171 950,0
Фонд компенсаций	052	04	06	2800400	009	2 171 950,0

 

К основным направлениям использования средств региональных бюджетов по функциям государства относятся:

· обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации;