Особенности бюджетного процесса в Российской Федерации

Глава 1. Понятие бюджетного процесса. 

1.1. Понятие бюджета  и бюджетного процесса. 

      Центральным элементом бюджетной политики являются формирование и использование централизованного фонда денежных средств, т.е. государственного бюджета.

       Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом бюджетной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта с учетом общественных интересов.

      Вопрос об определении понятия «бюджет» является дискуссионным, в теории и на практике существуют различные подходы к ответу на него. Так Землянин В.Н. определяет бюджет как систему императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд.¹

      Иное определение бюджета   закреплено в Бюджетном кодексе  РФ в статье 6. В нем бюджет трактуется как «форма образования и расходования фонда денежных средств. Предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».²

      У каждого из определений бюджета есть свои преимущества и недостатки. Определение, содержащееся в Бюджетном кодексе,  является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики  с другой стороны, - расходная часть, отражающая конкретные направления  использования бюджетных средств.

      Понимание бюджета как системы отношений по поводу формирования использования бюджетного фонда также имеет ряд преимуществ. Оно подчеркивает важную характеристику бюджета как элемента государственного принуждения. В рамках данного подхода предлагается также уточнить содержание понятий «бюджетный план» и «бюджетный фонд».

      Документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на центральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, называется бюджетным планом.  Исполнение бюджетного плана заключается в формировании и расходовании централизованного фонда финансовых ресурсов, который именуется бюджетным фондом.

     Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона.  Закон о бюджете является основным финансовым документом страны. Он составляется на определенный период времени, именуемый бюджетным периодом, который, как правило, равен календарному или хозяйственному году. В России бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря).

       Бюджет является одновременно  и правовой, и экономической категорией. Врублевская О.В. дает следующее определение бюджета как экономической категории – это система финансовых отношений. Включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования  функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса.³

      С помощью бюджета государство  осуществляет перераспределение  валового внутреннего продукта между отраслями, регионами страны, а также между отдельными субъектами экономики. Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие.  Это отношения по поводу образования бюджетного фонда за счет различных видов доходов и по поводу его использования в форме бюджетных расходов.

      Доходы бюджета формируются за  счет налогов, а также некоторых  других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами. Структура доходной части бюджета непостоянна, она подвержена изменениям в зависимости от условий развития страны.

      Целью бюджетных расходов является финансовое обеспечение деятельности государства по исполнению его экономических функций – распределение ресурсов, перераспределение и стабилизации. Расходы бюджета направляются в первую очередь в общественный сектор экономики для финансирования деятельности органов государственного управления по производству общественных благ (оборона, охрана правопорядка, науки и т. п.),  а также поддержки предприятий, находящихся в государственной собственности.

      Основное назначение бюджета  заключается в том, что он  позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако помимо этого бюджет выполняет и ряд других функций. Дементьев Д.В. выделяет следующие функции бюджета:⁴

      1. Распределительная функция бюджета  заключается в формировании и  использовании централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти управления. Осуществляя распределительную функцию, государство с помощью бюджета регулирует: экономическую жизнь страны, темпы роста производства, капиталов и частных сбережении, воздействует на экономические отношения, распределяет бюджетные средства между отраслями экономики, субъектами РФ, изменяет структуру спроса, предложения и потребления.

      2. Перераспределительная функция  представляет собой две стадии: образование доходов бюджета – в виде денежных средств, поступающих в безвозмездном порядке в распоряжение органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления; и расходов бюджета,  - денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Доходы бюджета образуются за счет – налогов, неналоговых доходов, безвозмездных и безвозвратных перечислений.

      3. Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах как со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями, так и со стороны вышестоящих организаций. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

      4. Информационная функция. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны. Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики. Более того, так как закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации.

      Для того чтобы бюджет мог  эффективно функционировать, он  должен иметь следующие свойства: прозрачность, регламентацию, полноту.

      Прозрачность бюджета означает  информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом; полноту отражения доходов и расходов бюджета; четкое определение процедур его составления

      Для повышения прозрачности бюджетного  процесса необходима четкая регламентация всех его этапов и полномочий его участников. Законодательство определяет функции отдельных органов государственной власти участвующих в разработке и исполнении бюджета, порядок их взаимодействия на различных этапах бюджетного процесса и ряд других моментов.

      С прозрачностью бюджета тесно  связано требование его полноты. Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных учреждений. Различные виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет, с которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции.

      Инструментом обеспечения прозрачности и полноты бюджета является бюджетная классификация. Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка дохода и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, видов внутреннего и внешнего долга, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость их показателей. Бюджетная классификация позволяет систематизировать информацию о состоянии бюджетной системы, она утверждается федеральным законом и является единой для всех уровней бюджетной системы.⁵  

      Бюджетный процесс представляет  собой регламентируемую нормами  права деятельность органов государственной  власти, органов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и рассмотрению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.⁶

      Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и органов местного самоуправления. Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса,  являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса, ⁷ законодательные акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ.

      В соответствии со статьей  6 Бюджетного кодекса РФ под  бюджетным процессом понимается  регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления  и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.⁸

      Признаками бюджетного процесса являются: целенаправленность, юридическая результативность; формализация процедур, которая состоит из нормировании процессуальных сроков, закреплении полномочий участников, преобладании процессуальных норм, обеспечивающих соблюдение бюджетной дисциплины всеми участниками; цикличность, непрерывность, стадийность.

      В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества.

      Максимова Н.С.  принципы бюджетного  процесса делит на общие принципы и специальные. К общим принципам относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджетов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств. Специальные принципы бюджетного процесса – последовательность вступления  в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (проект бюджета составляют исполнительные органы власти, закон (решение) о бюджете принимается представительными органами власти, исполняют бюджетные органы исполнительной власти); ежегодность бюджета (включает правило об обязательном принятии бюджета до начала планируемого года, активности бюджетного контроля, выявление тенденций рыночного развития); публичности и гласности (предполагают широкое обсуждение проекта бюджета до его принятия органами представительной власти и общественностью, а также опубликованию принятого бюджета в печати); специализация бюджетных показателей (состоит в использовании бюджетной классификации, предполагающей группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов – по целевому назначению направлениям деятельности).

  Законодательство страны устанавливает круг участников бюджетного процесса, определяет и разграничивает их полномочия.

      Согласно разделу 5 статье 152 Бюджетного кодекса к участникам бюджетного процесса относятся:

Президент РФ; органы законодательной власти; органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ; главы местного самоуправления; финансовые органы; органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов; другие уполномоченные органы; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия; бюджетные учреждения; государственные и муниципальные унитарные предприятия; другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.⁹

      Бюджетный процесс в РФ состоит  из четырех стадий бюджетной деятельности:

составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; его исполнение; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

1.2. Стадии бюджетного процесса.

            Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ. Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. 
В определенные сроки составляются: прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ; рассчитываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета. Правительство РФ одновременно с организацией работы по составлению федерального бюджета организует работу по доведению в определенные сроки до представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах (минимальных) или их изменениях. Исполнительные органы власти субъектов РФ, в установленные их представительными органами власти сроки, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные и финансовые нормы и нормативы или их изменения, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов местных бюджетов или бюджетов субъектов федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган (исполнительные органы власти субъектов федерации - в Правительство РФ) необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

     Рассмотрение и утверждение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований. Как свидетельствует практика последних лет, рассмотрение проекта федерального бюджета представительным органом России вызывает большое количество осложнений. Поэтому законодатель пошел по пути детальной регламентации порядка (технологии) и сроков рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на каждый конкретный год. После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной Думой он должен направляться в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.  Бюджетное законодательство предусматривает возможность утверждения проекта федерального бюджета на соответствующий год после трех чтений.¹⁰

     Исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджетах доходов и в финансировании соответствующих расходов. Оперативное исполнение бюджетов осуществляется по бюджетной росписи, которая составляется соответствующим финансовым органом (Минфином России, министерств финансов республик в составе РФ, финансовыми управлениями (отделами) краев, областей и т.д.)  Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

     Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета  
осуществляются представительным органом власти. Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ 
представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов. По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно их следующих решений об: утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.¹¹

1.3. Бюджетный процесс в зарубежных странах.

Сравнительная характеристика.

      В разных странах бюджетное устройство отличается своими особенностями, обусловленными государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики, ее структурными чертами. Рассмотрим особенности бюджетного процесса зарубежных стран на примере таких стран, как Франция и ФРГ.   

      Бюджетная система Франции основана на четырех принципах,  которые принято считать классическими: составление бюджета на год, единство, универсальность, специализация.

      Во Франции финансовый год  совпадает с календарным. Но  практически годичный срок составления бюджета не соблюдается, так как не всегда финансовый закон обнародывается до начала финансового года, во – вторых, практикуются изменения, вносимые в первоначальный проект государственного бюджета.

      Принцип единства бюджетной системы означает, что все финансовые операции государства отражаются в едином законодательном документе, утвержденном парламентом. Однако специфика Франции заключается в том, что некоторые финансовые операции оформляются в виде приложения к общему бюджету, либо учитываются отдельно от государственного бюджета.¹²

      Универсальность предполагает раздельное  отражение доходов и расходов  в абсолютной сумме. Специализация  бюджетной системы состоит в  целевом использовании бюджетных  кредитов без права их переводов с одной статьи на другую. На практике в течение года осуществляется перераспределение дотаций по объемам кредитования без какого-либо законодательного оформления.

      Ядром, организующим процессы  формирования и исполнения Государственного  бюджета, а во Франции, является Министерство экономики, финансов и промышленности, в структуре которого выделены: Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета); Главное управление по учету государственных финансов – собственно государственное казначейство Франции; Дирекция казначейства – агентство «Франс-трезор».

      Бюджетный процесс имеет четыре  стадии и продолжается более  трех лет.

      Первая стадия: составления проекта  бюджета  осуществляется под  контролем министерства  экономики и финансов в течение девяти месяцев. Проект бюджета после одобрения правительством направляется в парламент.

      Вторая стадия: рассмотрение и  утверждение бюджета – длится  около трех месяцев. По конституции  Франции право рассматривать и утверждать бюджет принадлежит парламенту. Вначале проект бюджета обсуждается в нижней палате и после его одобрения передается для рассмотрения в верхнюю плату. Утверждение бюджета происходит на совместном заседании палат.

      Третья стадия: исполнения бюджета – охватывает годичный период и называется финансовым годом. Кассовое исполнение бюджета происходит через казначейскую систему.

      Четвертая стадия: составление министерства  экономики и финансов отчета  об исполнении бюджета. Проверенный счетной палатой отчет бюджета выносится на утверждение парламента. Утверждением отчета заканчивается бюджетный процесс.

      Исполнение бюджета осуществляется  через кассы казначейства, которое  имеет текущий счет в Банке  Франции. Административный контроль за исполнением бюджета ведет подчиненная министерству экономии и финансов генеральная финансовая инспекция. Функции контроля за исполнением местных бюджетов переданы главному распорядителю кредитов.

      Специфической чертой государственных финансов Франции являются присоединенные бюджеты. Они введены для организаций, которые не являются юридическими лицами, осуществляют торгово-промышленные операции и пользуются финансовой автономией. В настоящее время насчитывается семь присоединенных бюджетов – один военный (производство горючего) и шесть гражданских (бюджеты почты, телеграфа, телефона, монетного двора и других).¹³

       Германия – представляет собой  систему бюджетного федерализма.  Финансовая система Германии  анализируется в  контексте  германского конституционного права, которое уделяет отдельное внимание  распределению налоговых поступлений между уровнями государственной власти в стране. ¹⁴   

      Федерализм – понятие одновременно  политическое и экономическое.  В политическом контексте и  с точки зрения государственного права федерализм – форма государственного устройства, связанная с принципом субсидарности.

      В экономическом – система  децентрализованного использования  государственных финансов, основанная  на рыночном принципе эффективного  размещения ресурсов.

      Бюджет выступает главным звеном  Системы Германии, его структура  и бюджетный процесс соответствуют  федеративному характеру государственного  строя. В государственный бюджет  включаются доходы и расходы  трех уровней административного  управлении- федерации (центральный бюджет), земель (региональные бюджеты), и общин (местные бюджеты). Сводный государственный бюджет получается путем сложения доход и расходов всех трех уровней.

      Бюджетный год в ФРГ совпадает  с календарным. Федеральный бюджет утверждается парламентом. Составление, утверждение и исполнение федерального бюджета предусматривает определение ожидаемых доходов и расходов в бюджетном плане и ведение бюджетного учета, фактическое отражение исполнения бюджета.

      На стадии составления центрального бюджета министерства и ведомства направляют в министерство финансов предполагаемые сметы расходов на следующий год, примерно за 9 месяцев. Министерство финансов на основе прогнозируемых доходов уточняет расходную часть бюджета и передает проект бюджета на утверждение федеральному правительству. Одобренный кабинетом министров проект  бюджета направляется на утверждение в законодательные органы. После принятия законопроекта парламентом законопроект подписывается и становится законом. В те же сроки в такой же последовательности составляются проекты бюджетов земель и общин.