Виды административно-правовых норм

Введение

Сущность  и социальное назначение административного  права, специфика административно-правового  регулирования общественных отношений  раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Республики Беларусь. Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением  в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток  общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются  определенные особенности, характерные  для административно- правовых норм. Изложенные исходные позиции позволяют  определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью  которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма  исполнительной власти или (в широком  смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения  принято называть управленческими.

1. Виды норм права.

Административно-правовые нормы являются необходимым и  очень важным правовым инструментом в руках государства. Административно-правовое регулирование распространяется на широкий круг отношений, связанных  с организацией управления экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможно представить четкий и объективно правильный процесс управления.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по юридическому содержанию.

Существуют  различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение  двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

1. Материальные  административно-правовые нормы  юридически закрепляют комплекс  обязанностей и прав, а также  ответственность участников регулируемых  административным правом управленческих  отношений, т.е. фактически их  административно-правовой статус.

2. Процессуальные  административно-правовые нормы  регламентируют динамику государственного  управления и связанных с ним  управленческих отношений. Их  назначение – определить порядок  (процедуру) реализации юридических  обязанностей и прав, установленных  нормами материального административного  права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Видовая группировка правовых норм способствует теоретически осмысленной правотворческой  деятельности и более эффективной  реализации норм права во всех ее формах.

Существует  достаточно много оснований для  классификации норм права по видам.

Их можно  классифицировать в зависимости  от видов общественных отношений, которые  они регулируют, т.е. по предмету правового  регулирования. Как известно, предмет  регулирования является основным критерием  образования отраслей права, поэтому  по данному признаку различают виды норм, соответствующие отдельным  отраслям права – нормы конституционного права, нормы трудового права, гражданско-правовые нормы, административно-правовые нормы, уголовно-правовые нормы и т.д. этот вид классификации облегчает  выбор юридических норм и их толкование. Он ценен при проведении систематизации законодательства.

По назначению правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

К регулятивным относятся нормы, предназначенные  для регулирования общественных отношений путем предоставления их участникам прав и возложения на них обязанностей. Они рассчитаны на правомерное поведение субъектов  и составляют большинство юридических  норм.

Охранительные нормы направлены на регламентацию  мер юридической ответственности, а также специфических мер  защиты субъективных прав. Они специально создаются для обеспечения действия регулятивных норм, охраны регулируемых ими общественных отношений.

По форме  предписания или способам воздействия  на общественные отношения нормы  подразделяются на обязывающие, управомочивающие, запрещающие, стимулирующие. Различие основано на том, на что делается акцент: на возложении обязанности, управлении запрета или на предоставление права.

Существенным  признаком обязывающей нормы  является установление конкретных обязанностей субъекта. Так, норма, содержащаяся в  ч. 2 ст. 234 Гражданского кодекса Республики Беларусь, предписывает обязанность  лиц, обнаруживших клад, содержащий вещи, относящиеся к памятникам истории  или культуры, передать их в государственную  собственность. Такой же характер имеет  норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 580 Гражданского кодекса, устанавливающая обязанность  письменного заключения договора аренды.

Управомочивающие  нормы предписывают определённый вид  и меру возможного поведения субъектов  в регулируемом общественном отношении, т.е. это нормы, которыми предоставляется  соответствующее право. Так, например, в соответствие с нормой, сформулированной в ст. 282 Гражданского кодекса Республики Беларусь, собственник вправе истребовать  своё имущество из чужого незаконного  владения, т.е. возбудить виндикационный иск.

Следует иметь в виду, что нередко норма  права, являясь управомочивающей для  одних субъектов, может быть обязывающей  для других.

Административно-правовые нормы дозволительного характера  получают все более широкое распространение  в практике реализации задач и  функций исполнительной власти.

Стимулирующие, т.е. обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов, стимулов.

Это, например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, освобождение от налогообложения  и т.д.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность  субъектов воздерживаться от определённых действий.

Так, норма, изложенная в ст. 215 Уголовного кодекса  Республики Беларусь, запрещает присвоение найденного заведомо чужого имущества  в особо крупном размере и  устанавливает уголовную ответственность  за совершение этого деяния.

В соответствие с этим критерием классификации  выделяются поощрительные нормы, т.е. нормы, в которых устанавливаются  меры поощрения за совершение действий, особо полезных для общества. Так, в трудовом, гражданском праве, в  других отраслях права имеются нормы, устанавливающие меры поощрения  за добросовестный труд.

В качестве одного из оснований классификации  норм может быть взят характер предписания, содержащегося в норме, который  обусловлен используемым методом правового  регулирования. Поскольку существуют два основных метода правового регулирования  – авторитарный и автономный, то и нормы подразделяются на императивные и диспозитивные.

Императивные  нормы носят характер категоричного  предписания, которое не может быть реализовано как-то иначе участниками  правоотношений. Императивными являются нормы уголовного, административного  права, некоторые нормы трудового  права и др. Например, норма, запрещающая  привлечение работников моложе 18 лет  к ночным и сверхурочным работам, работам в государственные праздники  и праздничные дни, работам в  выходные дни.

Диспозитивные нормы допускают значительную свободу  поведения субъектов определенного  отношения. Иногда они называются восполнительными. Диспозитивные нормы рассчитаны на отсутствие соглашения между участниками  правоотношений по определённым вопросам. Их диспозиции распознаются обычно по таким формулировкам, как «при отсутствии иного соглашения», «если иное не установлено в договоре». Таким  образом, например, сформулированы нормы  ст. 581 Гражданского кодекса Республики Беларусь, предусматривающие сроки договора аренды. В ней говорится: «Договор аренды заключается на срок, определенный договором

Если  срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным  на неопределенный срок.

В этом случае каждая из сторон вправе в любое  время отказаться от договора, предупредив  о этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества  – за три месяца. Законодательством  или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении  договора аренды, заключенного на неопределенный срок».

В данном случае сторонам предоставляется право  определить самим срок действия договора. В случае, если они такой срок сами не установили, действует правило  диспозитивной нормы.

Выделяются  также рекомендательные нормы, которые  носят характер советов, предложений  компетентных органов о путях  решения определенных вопросов, которым  в случаях их принятия придается  юридическое значение.

Правовые  нормы можно классифицировать и  по юридической силе, т.е. в зависимости  от видов нормативных правовых актов, в которых эти нормы содержатся. В этом случае они могут быть нормами  закона, если содержатся в законах, и подзаконными нормами, если изложены в подзаконных актах. Данная классификация  указывает на соподчиненность юридических  норм, на их юридическую силу, что  имеет важное практическое значение в процессе их применения.

По времени  действия нормы могут подразделяться на нормы с определенным сроком действия, т.е. временные, и нормы с неопределенным сроком действия, т.е. постоянные, действующие  до их официальной отмены.

По месту  действия можно выделить нормы, действующие  на всей территории государства, нормы, действующие на определенной его  территории, а также локальные  нормы, т.е. нормы, действующие только на определенном предприятии, в организации.

По кругу  лиц, на которых распространяется действие нормы, они подразделяются на общие  и специальные. Общие нормы распространяются на всех граждан независимо от их профессиональной деятельности, принадлежности к их социальной группе и т.п. Специальные  нормы распространяются только на определенный круг лиц в связи со специальными условиями их деятельности, по принадлежности к определенной социальной группе, по возрасту, состоянию здоровья и  т.п. (пенсионеры, несовершеннолетние, военнослужащие, государственные служащие и др.). например, общей нормой устанавливается полная норма продолжительности рабочего времени в неделю для всех работников не более 40 часов, а специальной нормой – сокращенная продолжительность рабочей недели для отдельных категорий работников.

В зависимости  от способа изложения юридических  норм в статьях нормативных правовых актов различают также нормы  прямого изложения, отсылочные нормы  и бланкетные нормы.

Прямой  способ изложения состоит в том, что все элементы правовой нормы  изложены в статье нормативного правового  акта. В этом случае структура юридической  нормы совпадает о структурой соответствующей статьи акта.

Отсылочные  нормы отличаются тем, что их структурные  элементы не располагаются в одной  статье нормативного акта, в связи  с чем делается ссылка на другие статьи нормативного правового акта. Например, в ст. 176 Гражданского кодекса  Республики Беларусь, предусматривающей  недействительность сделки, совершенной  несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, указывается, что в случае признания сделки недействительной применяются последствия, предусмотренные  ч. 2 и 3 п. 1 ст. 172 этого же Кодекса. Статься 176 ГК, таким образом, отсылает нас  к ст. 172, в связи с чем она  и формулированная в ней норма  называются отсылочными.

В бланкетных нормах недостающие части содержатся не в других статьях того же акта, а в других нормативных правовых актах. К такому виду можно отнести  нормы ст. 317 Уголовного кодекса Республики Беларусь, устанавливающей уголовную  ответственность за нарушение правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств. Сами же эти правила  в статье не излагаются, а содержатся в специальном отдельном акте, к которому следует обратиться при  применении норм, изложенных в ст. 317.

В юридической  литературе встречается и иная классификация  правовых норм. В частности, В. К. Бабаев классифицирует все нормы в зависимости  от их функциональной роли в механизме  правового регулирования на исходные правовые нормы и нормы-правила  поведения. Ко второму виду он относит  типичные нормы, непосредственно регулирующие общественные отношения. Что касается норм первого вида, то он выделяет в  их составе нормы-начала, нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции.

Эти виды норм определяют исходные начала, основы правового регулирования общественных отношений, его цели, задачи, принципы, пределы, направления, методы, закрепляют правовые категории и понятия. Они  не регулируют конкретные общественные отношения, но создают базу, основы такого регулирования и получают логическое развитие и конкретизацию  в нормах-правилах поведения.

Классификация юридических норм в зависимости  от их различных видовых признаков  имеет важное теоретическое и  практическое значение. Следует, однако, отметить известную условность различных  подходов к группировке норм. Не случайно возникает немало теоретических  споров по поводу отрицания одних  подходов к классификации и обоснования  других. Как резонно замечает Л. И  Спиридонов, условность любого основания  объединения норм выражается, в частности, в том, что нельзя признать достаточно чистыми признаки, по которым производится их группировка.

Однако при  всех условностях классификации  правовых норм на виды юридическая  наука преследует единую цель –  всестороннее познание и совершенствование  этого исходного элемента, первичной  клеточки права, усиление его регулирующего  потенциала.

2. Действие административно-правовых норм во времени и пространстве

Вопросы, связанные с действием  правовой нормы во времени, имеют не только теоретическое, но и практическое значение. От их правильного уяснения часто зависит судьба конкретного производственно-хозяйственного, управленческого, судебного и иного решения. В связи с этим в курсе административного права этому вопросу уделяется значительное внимание.

Определение временных рамок действия нормы связывается, прежде всего, с началом и прекращением действия определенного правового акта. Однако при этом следует учитывать и такие обстоятельства, как:

 а) дата вступления нормы в силу;

б) пределы ее действия.

Вступление нормы в силу, по мнению М.С. Студеникиной, неразрывно связано  и с обязательным доведением ее до всеобщего сведения через официальное  опубликование. В основе этого правила  лежит презумпция о том, что объективная невозможность узнать содержание закона логически должна освобождать от обязанности его выполнения. Правовой основой этого положения в Республике Беларусь можно считать пункт 4 статьи 7 Конституции, в котором указано, что «нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным, предусмотренным законом способом».

Отражением этого конституционного положения является Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах». В соответствии с его статьей 65, декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если этими актами не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики

Беларусь вступают в силу со дня  включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если этими актами не установлен иной срок. Постановления палат Парламента — Национального собрания Республики Беларусь — вступают в силу с момента принятия, если иное не предусмотрено самими постановлениями.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Официальным опубликованием, т. е. доведением правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками, считается размещение их в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; в газете «Советская Белоруссия» (декреты, указы, распоряжения Президента Республики Беларусь, международные договоры, которые не подлежат ратификации и вступили в силу для Республики Беларусь; постановления пленумов Верховного суда и Высшего хозяйственного суда); в газете «Звязда» (законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного суда — на белорусском языке); «Народной газете» (законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики, Национального собрания Республики Беларусь, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного суда — на русском языке); в газете «Рэспублiка» (постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения премьер-министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления); периодических печатных изданиях, определяемых в соответствии с законодательством Республики Беларусь областными и Минским городским Советами депутатов, областными и Минским городским исполнительными комитетами, — правовые акты этих органов.

Таким образом, норма административного  права, как и иная правовая норма, начинает действовать:

а) через 10 дней после официального ее опубликования;

б) со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после специально названного срока.

В юридической литературе выделяют три типа действия административно-правовых норм:

1. перспективное — направленное на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающие наказание);
2. немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличивающая срок военной службы, может быть распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы до вступления нормы в силу);
3. с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до вступления нормы в силу (например, нормы, устраняющие или смягчающие ответственность) .

В соответствии со статьей 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», нормативный правовой акт не имеет обратной силы, т. е. не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Прекращение действия административно-правовой нормы определяется датой ее отмены, а также тем фактом, полностью ли она прекратила свое действие.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то 58 по его истечении она утрачивает силу. Кроме того, в соответствии со статьей 69 Закона «О нормативных актах Республики Беларусь», нормативный правовой акт прекращает свое действие в случае признания его неконституционным.

Д.Н. Бахрах выделяет три варианта прекращения действия старой нормы:

1. норма «переживает» себя, продолжая регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после вступления в силу новой нормы;
2. немедленно прекращает регулировать все отношения с даты утраты ее силы;
3. досрочно прекращает регулировать правоотношения, которые стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

В этом случае обратная сила нормы  — это ее ревизионная сила, которая  предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсии, зарплаты, стипендии и т. д.) действителен лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма  «переживает себя», можно назвать  сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад.

Основным принципом действия любой  нормы во времени является немедленное  действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения какого-либо права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма должна «переживать себя». И наоборот — норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила. Примером этому может служить статья 8 КоАП Республики Беларусь 1984 г. и статья 1.5 КоАП Республики Беларусь 2003 г. Согласно последней:

• закон, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность физического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Со дня вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается административным правонарушением;

закон, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий

• положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет.

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «переживания» старой нормы.

Во всех остальных случаях следует  руководствоваться следующим принципом: немедленное действие нормы —  это общее правило, а «переживание»  старой нормы, придание обратной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.

Важным условием правовой оценки нормы  является уяснение пределов ее действия. Анализ административно-правового законодательства Беларуси позволяет говорить о существовании следующих территориальных пределов действия норм: республика, ее административные единицы, территории иных объектов (в том числе и предусмотренных международно-правовым законодательством).

В качестве примера сводов республиканских  норм можно привести Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь», декрет Президента Республики Беларусь № 1 от 5 февраля 1997 г. «О мерах по обеспечению порядка при осуществлении валютных операций», постановление Совета Министров № 1239 от 11 сентября 2002 г. «Об утверждении положения о порядке проведения государственной аккредитации учреждений образования Республики Беларусь».

Основу норм, действующих в пределах административно-территориальных единиц, составляют многочисленные решения, принимаемые исполнительными

комитетами местных советов, и распоряжения их председателей. Среди актов, распространяющихся в пределах различного рода объектов (предприятий, их объединений, организаций и учреждений), наиболее распространенными являются приказы их руководителей.

Законодательство Республики Беларусь позволяет выделять и иные территориальные пределы действия нормы административного права. Это, например, территории не одной, а нескольких административно-территориальных единиц, в пределах которых могут действовать нормы, имеющие межтерриториальный характер распространения; то же касается и норм, принимаемых в рамках сотрудничества несколькими руководителями. В качестве критериев территориальной оценки норм административного права могут служить ведомственная подчиненность объектов, их специализация.

Территориальные пределы действия норм учитываются и в сфере  законодательства об административных правонарушениях. Об этом можно судить исходя из содержания статьи 1.4 КоАП Республики Беларусь 2003 г. Согласно положениям, закрепленным в ней:

1. Физическое или юридическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения на территории Республики Беларусь, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП Республики Беларусь.
2. Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не установлено настоящей статьей.
3. Подлежит административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом физическое лицо, совершившее административное правонарушение на судне под флагом Республики Беларусь, находящемся вне пределов внутренних вод Республики Беларусь, или на воздушном судне, зарегистрированном в Республике Беларусь, находящемся в воздушном пространстве вне пределов Республики Беларусь, на военном корабле или военном воздушном судне Республики Беларусь, независимо от места их нахождения, а также на территории официального представительства Республики Беларусь, на которую распространяется административная юрисдикция Республики Беларусь.

4. Гражданин Республики Беларусь  и лицо без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, совершившие административные правонарушения вне пределов Республики Беларусь, подлежат административной ответственности, если совершенные ими деяния признаны в Республике Беларусь административными правонарушениями и наказуемы в государстве, на территории которого они были совершены, и если эти лица не были привлечены к административной ответственности в этом государстве и др.

3. Реализация административно-правовых норм.

Реализация  норм административного права означает практическое претворение в жизнь  и предписаний, претворение в  жизнь выраженной в нормах воли государственного органа. Она проявляется в поведении  людей (организации), в практической их деятельности, в их поступках.

Реализация норм служит одним из важнейших условий успешного  решения государственных задач.

Нормы административного права  реализуются посредством:

1. Соблюдения;
2. Осуществления;
3. Использования;
4. Применения.