Виды органов законодательной власти в Российской Федерации

Введение   

     Актуальность  исследования. Законодательные органы являются постоянно действующей формой осуществления народом своей власти. Они олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии» Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка и реализации гражданами своих конституционных прав и свобод. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов. Всем этим обусловлена значимость законодательных органов и научного исследования, посвященного их формированию и деятельности. Их статус установлен Конституцией Российской Федерации, рядом федеральных законов, конституциями и уставами субъектов РФ, а также специальными региональными законами.

     Вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов РФ составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права.

     Объектом  работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и деятельности действующих в  Российской Федерации законодательных  органов.

     Предметом исследования - учение о законодательных органах как институте конституционного права, а также совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования и деятельности законодательных органов.

     Цель  исследования – проанализировать деятельность законодательных органов государственной власти РФ.

     Задачи  исследования:

     - проанализировать особенности функционирования законодательной власти;

     - рассмотреть парламент как высший орган законодательной власти в мире;

     - изучить виды законодательных органов РФ.

     Методологической  основой исследования являются историко-правовой, логический, системно-структурный методы.

     Теоретическую основу работы составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, государствоведов и политологов, концепции законодательных актов, регулирующих деятельность органов государственной власти. 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Теоретические аспекты деятельности законодательных органов

     1.1.   Особенности функционирования законодательной власти 

     Деятельность  любого государства реализуется  через систему его государственных органов.

     Для государственного органа характерны следующие признаки :

     1) порядок создания и деятельности  государственного органа, его компетенция,  внутренняя организация закрепляются  государством в правовых нормах;

     2) государственный орган обладает  властными полномочиями. Государственно-властное  полномочие характеризуется тем,  что, во-первых, орган государства  наделен правом принятия решений,  обязательных для исполнения  всеми гражданами и юридическими  лицами, на которых распространяется  компетенция данного государственного  органа; во-вторых, орган государства  обеспечивает организацию исполнения  принятых решений, опираясь при  этом на материальную базу (средства  государственного бюджета); в-третьих,  орган государства принимает  меры по охране принятых решений  путем применения различных методов  и мер убеждения, поощрения, государственного принуждения;

     3) государственный орган осуществляет  задачи и функции, возложенные на него государством;

     4) государственный орган является  организационно обособленной частью  системы органов государственной власти.¹

     Государственный орган - это юридически оформленная, организационно обособленная, действующая  в установленном государством порядке  часть системы органов государственной  власти, наделенная государственно-властными  полномочиями и необходимыми материальными  средствами для осуществления задач  и функций, возложенных государством.

     Законодательная (представительная) власть - это делегированная народом своим представителям государственная  власть, реализуемая коллегиально путем  издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля над аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.²

     Как видно из определения, законодательные  органы формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

     Законодательная власть, исходя из принципа разделения властей, является наиболее важной, и  ее органы занимают главенствующее положение  в механизме государства. Она  устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые  служат законодательной основой  для деятельности судебной власти.

     Общегосударственный представительный орган может иметь  различные названия, (в России - Федеральное  Собрание, в Испании - Кортесы, в Польше - Сейм, в Дании - Фолькетинг, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в США, в Швеции - Риксдаг и так далее), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".

     Современный парламент - это высший орган народного  представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения  главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль над  деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

     Парламент, как правило, включает в себя две  палаты: верхнюю и нижнюю. Однако существуют и однопалатные парламенты, которые в большинстве своем  образованы в государствах с однородным национальным составом населения или  небольших по территории (Дания, Финляндия, Польша).

     Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее.

     Руководит парламентом председатель, который  представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит  прениями, голосованием, координирует работу внутри парламентских органов и т.д.

     Двухпалатная  структура парламента позволяет  предотвратить принятие поспешных  решений нижней палатой. Как правило, срок полномочий верхней палаты более  длителен, чем нижней, ее депутаты имеют  более высокий возрастной ценз, она  реже обновляется и формируется  на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

     Палаты  парламента имеют разные названия, поэтому для обобщения их принято  называть верхней и нижней. При  этом нижняя палата состоит из депутатов, избранных населением, а верхняя - из представителей субъектов федерации  Верхняя, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Она может  быть либо "слабой", когда она  не в состоянии воспрепятствовать  ему, а только лишь отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо "сильной", когда  без ее решения закон не может быть принят.³

     При парламентах и каждой палате образуются и действуют постоянные, временные  и смешанные комитеты и комиссии, которые осуществляют свою деятельность по различным направлениям: бюджетно-финансовая политика, международные дела, здравоохранение, социальная политика, борьба с преступностью, оборона страны и др. Они могут  обладать правом законодательной инициативы, контроля над правительством и аппаратом государственного управления.

     Порядок работы парламента, как и других высших государственных органов, определяется его регламентом, в котором также  закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных  заседаниях и в комиссиях, принятие, утверждение и опубликование.

     Основной  целью законодательной власти является издание законов. Однако, это не единственная ее цель. Не менее важной функцией законодательной  власти является финансовая, которая  реализуется в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны, а так же устанавливать налоги.

     В области внешней политики парламент  ратифицирует (утверждает) международные  договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации  нельзя вносить поправки в договор, можно лишь утвердить его в  целом или отказаться сделать  это), решает вопрос об использовании  вооруженных сил за пределами  страны, а так же об импичменте президента, т.е. отрешении его от должности, выносит решение о предании министров  суду и т.п. Он наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию.

     Существует  и ряд «распорядительных» функций, связанных с формированием высших исполнительных и судебных органов, а так же осуществлением ими контроля над работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти.

     Контроль  над исполнительной властью парламент  осуществляет самыми разнообразными методами. Он участвует в назначении различных  должностных лиц и органов  исполнительной власти. Парламент, если это входит в его компетенцию, назначает главу государства  (в парламентарных республиках).

     В зависимости от формы государственного правления парламент в различной  степени может оказывать влияние  на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства, участвуя в процедуре назначения его главы и самого правительства.

     В парламентарных республиках главы  правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом  и ответственны перед ним. Правительство  формирует парламентское большинство  и лидер партии, завоевавшей большее  количество голосов, становится главой правительства, который затем представляет для утверждения в парламент  кандидатов в члены правительства.

     В государствах с классическим президентским  правлением, как известно, полномочия главы государства и главы  правительства совмещаются в  одном лице, и в их избрании парламент  принимает лишь косвенное участие.⁴

     Парламентский контроль предназначен для того, чтобы  законодательная власть была в курсе  проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально  гарантировала свободное развитие личности.

     Законодательными  органами помимо парламента являются и местные органы власти и самоуправления. Они, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных  единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно  населением административно-территориальных  единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и др.

     Однако  в некоторых странах органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях  центральной властью. Здесь все  органы местного самоуправления подчинены  органу, назначаемому центральной властью (президентом).⁵

     Таким образом, особенностью законодательной ветви власти является то, что среди составляющих ее органов отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. Каждый представительный орган власти осуществляет свою деятельность от имени своих избирателей и в пределах собственной компетенции, установленной конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом. Эта органическая связь конкретного парламента со своими избирателями не позволяет ему вмешиваться в компетенцию иного представительного органа публичной власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Парламент как высший орган законодательной  власти

    Законодательная власть представляет собой способность  и возможность государства в  лице его наделённых специальными полномочиями органов издавать обладающие высшей юридической силой нормативно-правовые акты – законы.

    Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его  участников. Вот почему провал в  работе одного из них неминуемо вызовет  сбой во всей системе. При ведущей  роли палат Федерального Собрания в  законодательном процессе, глава  государства, тем не менее, оказывает  серьезное воздействие на его ход.

    Для успешной реализации своих функций  парламент наделяется Конституцией необходимыми полномочиями. Совокупность полномочий и функций парламента образуют его компетенцию. Компетенция, в свою очередь, является важнейшим  фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни  общества, но и взаимоотношение его с  другими высшими органами государственной  власти.

Вместе  с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие основные полномочия.⁶

     1. Законодательные полномочия, обеспечивающие  выполнение главной функции парламента  — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе  могут в той или иной мере  и форме участ­вовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комитетах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в принятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают правом законодательной инициативы, в большинстве государств (Великобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие принятия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.

     2. Полномочия в области финансов  — это прежде всего полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государства и установлению налогов. Данные полномочия осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по специальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах. Через закон о государственном бюджете парламент уполномочивает правительство расходовать государственные средства в утвержденном объеме и согласно росписи расходов, а также возлагает на него обязанность собрать необходимые для этого налоги и другие поступления. В финансовую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т.д.⁷

     3. Полномочия по формированию других  высших государственных органов  (целиком или частично). В одних  случаях при этом парламент  самостоятельно и непосредственно  решает эти вопросы; в других  — дает согласие на выдвинутые  иными органами кандидатуры или утверждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании более широким органом. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд и верховный суд или участвует в их формировании, назначает генерального прокурора и т.д.

     4. Полномочия по контролю за деятельностью органов исполни­тельной власти и других высших государственных органов. Как высший орган народного представительства парламент наделен и такими высокими полномочиями, хотя, конечно, они значительно шире в парламентских республиках и монархиях, нежели в президентских рес­публиках и дуалистических монархиях. Особенно важное место занимает здесь контроль парламента за деятельностью правительства, но он распространяется и на главу государства, на органы судебной влас­ти, органы местного самоуправления и др. По отношению к прави­тельству парламентский контроль носит политический характер, что находит свое выражение в вынесении вотумов доверия или недоверия правительству или его отдельным министрам, в то время как по отношению к другим органам этот контроль является чисто юридическим, что находит свое выражение в деятельности парламентских комитетов и комиссий по расследованию особо важных вопросов на предмет установления, были ли нарушены какие-либо правовые нормы. Основными формами парламентского контроля за деятельностью прежде всего правительства являются: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция, т.е. обращение к правительству по поводу его деятельности на пленарном заседании, предполагающее дачу объяснения со стороны главы правительства или его министра, его обсуждение и принятие решения на основе голосования (используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках); в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам, не предполагающие вынесение оценки деятельности правительства; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (используется обычно в странах с парламентской формой правления и отчасти в полупрезидентских республиках); д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания прежде всего в президентских и полупрезидентских республиках (особенно в США) с целью привлечь к вопросам большой общественной значимости внимание государственных органов и общественности; ж) парламентские расследования, о которых уже шла речь выше.

     5. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согла­сие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.

     6. Полномочия в области обороны  и безопасности воплощаются в  первую очередь в праве парламента  объявлять воину, состояние войны  или состояние обороны, а также в праве заключать мир.

     7. Полномочие по назначению референдума  отражает тот факт, что во многих  странах, согласно конституции,  либо только парламент, либо  парламент и президент или  иной глава государства обладает правом назначения референдума.

     8. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осуществлять процедуру импичмента, о которой говорилось в предшествую­щей главе. К числу данных полномочий надо отнести также право со­здания и деятельности отмеченных выше следственных комитетов и комиссий парламента и его палат, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а также право объявления амнистии парламентом.

    Все зарубежные конституции наделяют парламент  законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей  парламента. Теоретически только парламент  обладает суверенным правом принимать  законы. Законодательная деятельность парламента претерпела исторически весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчестаа стало правительство.⁸

    При всей многосторонности функций парламента, главной и определяющей стороной его деятельности, занимающей большую часть всей его работы, несомненно, является обсуждение законопроектов и принятие законов. Поэтому, характеризуя механизм функционирования парламента и парламентские процедуры, важно особо выделить процесс прохождения законопроекта вплоть до принятия закона и его вступления в действие и порядок его регулирования, т.е. законодательный процесс. Он имеет свои основные стадии: а) внесение законопроекта; б) рассмотрение законопроекта; в) принятие закона; г) промульгация и издание закона. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Виды  органов законодательной   власти  в  Российской  Федерации

    2.1. Федеральное  Собрание  

    В соответствии с положениями Конституции  Российской Федерации через законодательные  органы народ осуществляет свою власть. Парламенты, прежде всего олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка, на реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, их гарантиях и защите. Реалии российской действительности таковы, что от законодательных органов во многом зависят темпы развития Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создание условий для идеологического многообразия и многопартийности, содержание компетенции государственных органов, политическая и правовая активность граждан. Деятельность законодательных органов существенно влияет на процессы обеспечения территориальной целостности Российской Федерации и укрепление правового статуса ее субъектов. И наконец, без парламентов невозможно вхождение России в европейское и мировое сообщества стран с высокой правовой культурой, эффективной системой реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.⁹

    В Российской Федерации Федеральное  Собрание как парламент пришло на смену "двухступенчатому" механизму  высших органов государственной  власти Российской Федерации, включавшему  Съезд народных депутатов и формируемый  им Верховный Совет.

    По  своему конституционно-правовому статусу  Федеральное собрание является не только законодательным, но и представительным органом. По природе и характеру  своей деятельности оно призвано представлять и выражать интересы всех социальных слоёв, всего российского  общества.

    В Конституции РФ определена структура  Федерального Собрания как двухпалатного органа.¹⁰ Аналогичная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, двум преимуществам: возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей на­ции также особое представительство коллективных интересов населения круп­ных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации), либо инте­ресов иных групп общества, играющих в нем важную роль; возможности сделать оптимальным законодательный процесс, установив противовес возможным скоропалительным и мало продуманным законодательным решениям одной па­латы.

    Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

    Структура парламента РФ в определенной степени  отражает сущный характер самого органа государственной власти и обусловлена по меньшей мере тремя факторами:

    1. федеральным характером российского государства;

    2. сущностными признаками этого  органа и особенностями его формирования;

    3. функциональными закономерностями, основными направлениями его деятельности.

    Парламент работает в сессионном порядке. Сессия - это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать основные решения. Как правило, ежегодно проводятся две очередные сессии (весенние и осенние). В период сессии проводятся пленарные заседания парламента и его палат, а также заседания парламентских комитетов и парламентские слушания.

    Федеральное собрание является постоянно действующим  государственным органом, состоящим  из двух палат – Совета Федерации и Государственной думы. В Совет Федерации, согласно Конституции РФ, входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Государственная дума состоит из 450 депутатов. По аналогии с зарубежной практикой организации работы двухпалатных парламентов Государственную думу зачастую называют нижней палатой, а Совет Федерации – верхней палатой. Эти названия, равно как и некоторые другие, типа – «сенаторы» применительно к членам Совета Федерации, весьма условны и произвольны, так как конституционного закрепления их нет.

    Занимая весьма важное место в системе  государственных органов постсоветской  России Федеральное собрание выполняет в законодательном процессе ключевую роль. К его исключительным полномочиям относится принятие таких важнейших юридических актов, как федеральные конституционные законы, законы о поправках к действующей Конституции и обычные – федеральные законы. В законодательном процессе участвуют две палаты российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности. Законодательный процесс регулируется Конституцией, федеральным Законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов", регламентами палат.