Внебюджетные фонды. 4

1.Экономическое  содержание и значение внебюджетных  фондов

1.1 Эволюция внебюджетных  фондов и их назначение

 

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана  с развитием специальных видов  правительственной деятельности, для  которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались  за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или  счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных  фондов и счетов не были постоянными, тогда одни счета открывались, а  другие закрывались. В целом наблюдалась  тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная  новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала  определенные финансовые неудобства –  в одних фондах нехватка средств, в других избыток, и требовала  дополнительных расходов на управление ими. Поскольку такие счета и  фонды не должны были утверждаться парламентом, то правительство могло  использовать проходившие через  них средства совершенно бесконтрольно.

Создание специальных  фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области всегда актуальных военных расходов, научных  исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической  деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность  за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных  фондах, покрывать кассовые разрывы  и дефицит бюджета, а также  покрывать непредвиденные расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию значительного количества специальных  фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому с укреплением централизованного государства начинается период унификации специальных фондов. На основе объединения различных фондов был создан государственный бюджет, который после рассмотрения и утверждения его парламентом превращается в закон, обязательный к исполнению. Однако многие внебюджетные фонды сохранили своё значение и самостоятельность и существовали наряду с государственным бюджетом. Специальные счета создавались для строительства, правительственной предпринимательской деятельности, управления денежной системой и государственным долгом, системой национального страхования.

В России в отличие от зарубежных государств, исторически  сложилась совершенно иная система  осуществления государственных  расходов. Составлялось только два  бюджета: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных расходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции  специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался  государственный долг, покрывались  убытки вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств, чрезвычайного бюджета  покрывался дефицит обыкновенного, так как бюджетная система  СССР предусматривала существование  одного государственного бюджета.

Впервые целевые бюджетные  фонды стали создаваться в  Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения  на основе Закона РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года. Главная причина их создания –  необходимость выделения чрезвычайно  важных для общества расходов и обеспечение  их самостоятельными источниками доходов. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих  актов высших органов власти, в  которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных фондов.

При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета  финансировались с большими трудностями. Одновременно с социальными были созданы и другие внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положительный  ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство  РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, то есть трансформировались в целевые бюджетные  фонды. Социальные фонды сохранили  статус внебюджетных и были официально утверждены законодательными актами правительства  и президента РФ.

ПФР был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. и введен в действие с 1 января 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1.

ПФР был создан в целях  государственного управления финансами  пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-кредитными учреждением.

ФСС был создан в целях  обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования  и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием  средств социального страхования  Указом Президента РФ от 26 июля 1992 г. № 722 и является самостоятельным финансово-кредитным  учреждением. Управление Фондом социального  страхования РФ осуществляется Правительством РФ.

Положение о ФСС утверждено Указом Президента РФ от 26 июля 1992 г. №822. Этот документ регламентирует организацию  и функционирование фонда.

ГФЗ был образован в  соответствии с Законом РСФСР  «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 г. для финансирования мероприятий, связанных с реализацией  государственной политики занятости  населения.

Порядок образования ГФЗ  и расходования его средств определяется Положением о государственном фонде  занятости населения РФ, утвержденным постановление Верховного Совета РФ от 8 июля 1993 г. № 5132-1.

Средства фонда являются федеральной государственной собственностью страны и находятся в оперативном  управлении и распоряжении Государственного комитета РФ по занятости населения  и подведомственных ему территориальных  органов федеральной службы занятости  населения (кроме районных в городах).

ГФЗ представляет собой совокупность федеральной части Фонда и  фондов занятости, формируемых у  субъектов Федерации и местных  органов самоуправления. В связи  с этим вначале обязательные страховые  взносы поступают в фонды занятости  городов и районов. Часть этих взносов перечисляется в фонды  занятости субъектов Федерации. Размер таких отчислений в городах  и районах устанавливается соответствующими вышестоящими представительными органами власти. Федеральная часть фонда  образуется за счет отчислений из фондов занятости, формируемых у субъектов  Федерации.

ФОМС был создан в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 и предназначен для аккумулирования  финансовых средств и обеспечения  стабильности государственной системы  обязательного медицинского страхования.

Для реализации государственной  политики в области обязательного  медицинского страхования созданы  Федеральный и территориальный  фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные  некоммерческие финансово-кредитные  учреждения в соответствии с постановление Верховного Совета РФ «О порядке обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.» (от 24.02.93г. № 4543-1).

В современных условиях внебюджетные фонды представляют собой механизм перераспределения национального дохода, а иногда и части совокупного общественного продукта, с целью защиты интересов отдельных социальных групп населения, решения конкретных задач экономического характера.

Увеличение количества внебюджетных фондов и совокупного объема, аккумулируемых ими средств (в отдельных странах, например во Франции, они сопоставимы  с размерами государственного бюджета) является характерной особенностью для экономически развитых стран. Это  объясняется, прежде всего возрастающей ролью государства в решении социальный, экологических проблем, вопросом выравнивания условий жизни населения в различных регионах.

Исторически внебюджетные фонды  создавались двумя путями:

• выделение из бюджета  определенных, особо значимых расходов и создание специальных фондов для  их финансирования;

• формирование фондов с  собственными источниками доходов.

Внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение и управляются автономно от бюджета. Средства внебюджетных фондов находятся  в государственной или муниципальной  собственности. При превышении, доходов  над расходами фондов (т. е. наличии  положительного сальдо) средства этих фондов зачастую используются многими странами на возвратной основе для покрытия бюджетного дефицита.

Большинство фондов создаются  в процессе перераспределения национального  дохода с помощью специальных  налогов, сборов, займов, а также выделения средств из бюджета. Бюджетные средства, переводятся в фонды в виде субсидий и субвенций либо в форме отчислений от налоговых доходов. Внебюджетные фонды могут также привлекать и заемные средства для решения конкретных задач.

Таким образом, внебюджетные фонды — это специфическая  форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения.

В западных странах накоплен огромный опыт создания внебюджетных фондов. В особенности это относится к экономическим фондам. Они расширяют возможности государственного влияния на развитие хозяйственной и социальной жизни общества. Первые фонды экономического содействия возникли в годы мирового экономического кризиса (1929—1933) для оказания финансовой поддержки частному бизнесу. После Второй мировой войны подобные фонды были созданы во всех развитых странах мира. В частности, во Франции с момента окончания войны действует Фонд модернизации, который после объединения с рядом других фондов был преобразован в Фонд экономического и социального развития. В США существует Фонд перестройки и развития экономики.

С начала 60-х годов в  развитых странах мира большое внимание уделяется созданию научно-технических  фонды. Для формирования доходной части  этих фондов используются как бюджетные  средства (поступления из бюджетов, ссуды государства, бессрочные авансы, субсидии и т. п.), так и средства крупных компании, взносы университетов  и другие источники. Средства указанных  фондов направляются па финансирование программ в области фундаментальных исследований, строительство научных центров, подготовку кадров и т. п.

В последнее десятилетие  в промышленно развитых странах  значительно возросли (в 5—8 раз) фонды социального назначения, что позволяет государственным властям проводить активную социальную политику, В образовании этих фондов, как правило, используются: страховые взносы застрахованных лиц; страховые взносы предпринимателей; субсидии и беспроцентные ссуды государства.

Состав социальных внебюджетных фондов, так же как и ставки взносов, размеры субсидий, весьма дифференцирован  по странам.

Внебюджетные фонды как  институциональные структуры являются самостоятельными финансовыми, а иногда и финансово-кредитными учреждениями и зачастую, имея целью получение дополнительных доходов, выступают в качестве крупных инвесторов прежде всего на рынке государственных ценных бумаг. Более того, государство зачастую принуждает внебюджетные фонды приобретать государственные ценные бумаги. Таким образом, можно говорить о том, что внебюджетные фонды выступают в ряде случаев в качестве своеобразного «кредитора» государственных бюджетов.

Правовой основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации  первоначально являлся Закон  РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». На его основе были приняты правовые акты, регулирующие функционирование внебюджетных фондов социального назначения. С введением в действие бюджетного кодекса РФ указанный выше закон утратил силу.

В Российской Федерации к  фондам социального назначения относятся: Пенсионный форд РФ (ПФ), Фонд социального  страхования РФ (ФСС), Федеральный  фонд и территориальные фонды  обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС). До 2001г. существовал  также Государственный фонд занятости  населения РФ (ГФЗН).

Эти фонды призваны обеспечить конституционные права граждан  Российской Федерации на получение  пенсий, социального пособия в  случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на охрану здоровья и медицинскую  помощь, защиту от безработицы и  т.п.

 

 

 

1.2 Экономическое содержание и сущность внебюджетных фондов

 

Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения  национального дохода органами власти в пользу  определенных  социальных  групп  населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов  населения  для  финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи:  обеспечение дополнительными  средствами  приоритетных  сфер   экономики   и   расширение социальных услуг населения.

На основе Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и  бюджетного планирования в РСФСР" от 10  октября  1991  года   органы  власти  в  рамках законодательства  РФ  могут   образовывать   целевые внебюджетные фонды, обладающие правом  самостоятельного  юридического  лица  и  независимые  от бюджетов соответствующих органов власти. Государственные внебюджетные фонды создаются на базе  соответствующих актов высших органов власти, вкоторых  регламентируется  их  деятельность, указываются источники формирования, определяются  порядок  и  направленность использования денежных средств.

Внебюджетные  фонды  Внебюджетные  фонды,  являясь  составной  частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

       - запланированы  органами власти и управления  и имеют  строгую целевую направленность;

       -  денежные   средства   фондов   используются   для   финансирования

государственных расходов, не включенных в бюджет;

       - формируются  в основном за счет обязательных  отчислений  юридических и физических лиц;

       - страховые  взносы в фонды  и  взаимоотношения,  возникающие  при  их

уплате,   имеют   налоговую   природу,   тарифы   взносов    устанавливаются

государством и являются обязательными;

       - на  отношения,  связанные  с   исчислением,  уплатой   и   взысканием

взносов в фонды, распространено большинство норм и положений  Закона  РФ  "Об основах налоговой системы РФ";

       - денежные  ресурсы фонда находятся в   государственной  собственности,

они не входят в состав  бюджетов,  а  также  других  фондов  и  не  подлежат

изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

       - расходование  средств  из  фондов  осуществляется  по  распоряжению

Правительства  или  специально  уполномоченного  на  то  органа   (Правление фонда).

 Внебюджетные  фонды  -  форма  использования   финансовых   ресурсов, привлекаемых  государством  для  финансирования   не  включаемых  в   бюджет некоторых общественных  потребностей  и  комплексно  расходуемых  на  основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми  назначениями фондов.

Решение об образовании  внебюджетных  фондов  принимает   Федеральное собрание РФ, а  также  государственные   представительные  органы  субъектов Федерации   и  местного  самоуправления.  Внебюджетные  фонды  находятся   в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как  правило, строго целевое назначение.

Начиная с 1992 года в РФ, создано  и  действует   большое  количество

внебюджетных фондов.

 

 

 

1.3 Классификация внебюджетных фондов

 

Значительная часть внебюджетных фондов – это юридические лица, но некоторые из внебюджетных фондов – это лишь средства на внебюджетном счете, управление которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным, общественным или даже коммерческим).

Внебюджетные фонды, помимо деления по принадлежности и решаемым ими задачам, можно классифицировать по цели создания, периоду функционирования, охвату проблем:

1) в зависимости от  целей создания внебюджетные  фонды подразделяются на: экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр.;

2) в зависимости от  предполагаемого периода функционирования  программы или условно намеченного  времени для осуществления конкретных  целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бессрочного действия является экологический фонд, долгосрочного действия – фонд регионального развития, краткосрочного – фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно;

3) по охвату проблем  внебюджетные фонды могут быть  общего характера (фонд регионального развития) и более конкретного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области);

4) в соответствии с  уровнем управления фонды подразделяются  на государственные и региональные.

К основным социальным внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного  медицинского страхования.

К экономическим внебюджетным фондам относятся отраслевые и межотраслевые  фонды научно-исследовательских  и опытно-конструкторских работ (НИОКР), например: Российский фонд технологического развития, Фонды финансового регулирования.

 

 

 

 

 

 

2. Социальные внебюджетные фонды Российской Федерации и проблемы их развития.

2.1. Фонд Социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

 

Фонд Социального страхования  Российской Федерации – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для  реализации прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей.

История создания Фонда социального  страхования, как и история Пенсионного  фонда, берет свое начало в 1991 г., когда из состава Бюджета социального страхования СССР, являвшегося составной частью Государственного бюджета СССР, были выделены пенсионный фонд и Фонд социального страхования.

Бюджет Фонда и отчет  о его исполнении утверждаются в  форме федерального закона. 

Основными задачами фонда  являются:

1) обеспечение гарантированных  государством по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении  ребенка, по уходу за ребенком  до достижения им полутора  лет, на погребение, санаторно-курортное  лечение и оздоровление работников  и членов их семей, а также  другие цели государственного  социального страхования;

2) участие в разработке  и реализации государственных  программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального  страхования;

3) разработка совместно  с Министерством труда и социального  развития Российской Федерации  и Министерством финансов Российской  Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

4) организация работы  по подготовке и повышения  квалификации специалистов для  системы государственного социального  страхования, разъяснительной работы  среди страхователей и населения  по вопросам социального страхования.

Доходы и расходы Фонда  социального страхования условно  можно разделить на три части (табл.1):

-страхование от временной утраты трудоспособности в связи с общими заболеваниями, материнством и смертью;

-страхование от несчастных случаев на производстве  и профессиональные заболевания;

-предоставление дополнительных льгот лицам, пострадавшим в результате последствий радиационных аварий, и ветеранам Великой Отечественной войны за счет средств федерального бюджета.

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1.Источники образования ФСС

 

Плательщики перечисляют  в ФСС не всю начисленную сумму. В течении квартала оставленные  средства могут использоваться плательщиками  на выплату пособий по временной  нетрудоспособности и др. цели своих  работников. В конце года суммы  подлежат регулированию.

 

 

 

 

Таблица1 - Основные группы доходов Фонда социального страхования

Российской Федерации  и направления их использования

Группы доходов	Основные виды выплат
Единый социальный налог	Пособие по временной нетрудоспособности в результате общего заболевания  или уходом за больным членом семьи Пособие по беременности и  родам Пособие при постановке на учет при ранних сроках беременности Пособие при рождении ребенка Пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет Пособие на погребение Расходы на санаторно-курортное  лечение работников и членов их семей
Страховые взносы на социальное страхование от несчастных случаев  на производстве и профессиональных заболеваний	Пособие по временной нетрудоспособности в результате производственной травмы или профессионального заболевания Единовременное пособие Ежемесячное пособие Оплата санаторно-курортного лечения, дополнительного медицинского ухода, расходов, связанных с социальной и профессиональной реабилитацией
Средства федерального бюджета	Оплата льгот при выплате  пособий и санаторно-курортному лечению лиц, пострадавших в результате радиационных катастроф, и ветеранов ВОВ

 

С 2001г. доходная часть фонда  формируется посредством следующих  поступлений:

• отчислений от единого социального налога;
• отчислений от сельхозналога;
• отчислений от единого налога по упрощенной системе налогообложения;
• отчислений от единого налога на вмененный доход;
• страховых взносов субъектов хозяйствования по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• средств федерального бюджета для покрытия расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим в результате радиационных аварий и их последствий, а также в других установленных законодательством случаях;
• доходов от размещения временно свободных средств Фонда;
• добровольных взносов физических и юридических лиц;
• прочих поступлений.

Страховые взносы не начисляются  на:

- средства избирательных  фондов кандидатов в депутаты  федеральных органов государственной  власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, полученные и израсходованные на проведение избирательных кампаний;

- доходы, полученные от избирательных комиссий;

- фонд оплаты труда  иностранных физических лиц, привлекаемых на период реализации целевых социально-экономических программ жилищного строительства, создания, строительства и содержания центров профессиональной переподготовки военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей, осуществляемых за счет займов; кредитов и безвозмездной финансовой помощи, предоставляемых международными организациями и правительствами иностранных государств, иностранными физическими и юридическими лицами в соответствии с межправительственными и межгосударственными соглашениями;

- выплаты по договорам  гражданского-правового характера (подряда и др.). 

Фонды обязательного медицинского страхования – денежные фонды, предназначенные  для финансирования гарантированной  государством медицинской помощи населению. Данные фонды созданы в 1991г. в  соответствии с законом РСФСР  «Об обязательном медицинском страховании  в РСФСР» от 28 июля 1991г.

Медицинское страхование  осуществляется в дух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское  страхования является всеобщим для  населения РФ  и реализуется  в соответствии с программами  медицинского страхования, которые  гарантируют объем и условия  оказания медицинской , лекарственной  помощи гражданам. Добровольное медицинское  страхование осуществляется на основании  программ  добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам  получение добровольных медицинских  и иных услуг сверх установленных  программ обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства фондов ОМС находятся в государственной  собственности и не входят в состав федерального и региональных бюджетов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2.Средства федерального фонда ОМС

 

Финансовые средства Фонда  формируются за счет:

• страховых взносов работодателей в виде отчислений от социального налога;
• взносов территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;
• ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
• доходов от использования временно свободных финансовых средств федерального фонда;
• добровольных взносов и иных поступлений, не запрещенных законодательством РФ.

 

 Территориальный фонд ОМС создается представительной властью субъектов федерации. Фонд осуществляет:

• финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими лицензии и заключившими договор ОМС;
• финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы ОМС; ·выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение ОМС;
• предоставление кредитов, в том числе льготных, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств; ·накопление финансовых резервов;
• контроль за рациональным использованием финансовых резервов.

Финансовые средства территориальных  фондов находятся в государственной  собственности РФ, не входят в состав бюджетов и других фондов и изъятию  не подлежат. Источники финансовых средств территориальных фондов представлены на рисунке 3.