Внебюджетные фонды. 38

3

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы обуславливается важностью и необходимостью существования внебюджетных фондов. Они представляют собой средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включенных в бюджет.

Обычно в бюджет не включаются расходы социального назначения. Это связано с тем, что финансирование объектов социального назначения имеет первостепенную важность, а расходы бюджета могут сокращаться, чего не должно происходить с объемами финансирования данной отрасли экономики. К внебюджетным фондам относятся: Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Фонд медицинского страхования и т. д. Всего в нашей стране насчитывается более 40 внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды в финансовой системе России создаются на основании Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 17.10.1991г, Бюджетного Кодекса РФ, а так же других нормативно-правовых актов, в том числе законов о бюджете Российской Федерации на текущий год. При этом,  хотя внебюджетные фонды и находятся с собственности государства, но являются автономными от федерального и местных бюджетов.

Внебюджетные фонды образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном Бюджетным кодексом России, а также иными законодательными актами, включая законы о бюджете Российской Федерации на соответствующий год. В зависимости от источников формирования, назначения и масштабов использования внебюджетные фонды подразделяются на фонды экономического и социального назначения.

Целью курсовой работы является изучение значения и роли социальных внебюджетных фондов Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью предстоит решить следующие задачи:

-       изучить основы формирования внебюджетных фондов социального назначения в Российской Федерации;

-       рассмотреть  бюджетный процесс, состав расходов и доходов внебюджетных фондов;

-      проанализировать основные проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов;

-      сформулировать выводы, полученные в ходе исследования.

При написании данной работы были использованы различные источники информации, включая периодические издания, статистические данные, учебную литературу.

ГЛАВА 1. Основы формирования внебюджетных фондов социального назначения в Российской Федерации

1.1. Социально-экономическое значение внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или местных органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Внебюджетные фонды появились задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства (бюджета) в виде специальных фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходах. Средства их покрытия концентрировались в особых фондах и были предназначены для специальных целей. Такие фонды носили временный характер, с выполнением государством намеченных мероприятий они прекращали свое существование. В связи с этим, количество специальных фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом, наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема фондов.

Множественность специальных фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдалась нехватка средств, в других- избыток) и требовала дополнительных расходов на управление ими.

С укреплением централизованного государства начинается период унификации фондов. На базе объединения различных фондов был создан государственный бюджет, который после рассмотрения и утверждения парламентом стал законом, и потому обязательным к исполнению.

С переходом России к рыночной экономике появлялась необходимость в создании внебюджетных фондов. Основными причинами образования этих фондов является необходимость:

        социальной защиты населения в условиях спада производства , роста безработицы, инфляции, дефицита бюджета, роста внутреннего и внешнего государственного долга;

        целевого использования средств этих фондов;

        оперативного решения социальных проблем, что в силах сделать внебюджетные фонды, находящиеся в распоряжении исполнительных органов власти;

        новых методов перераспределения средств в условиях перехода к рыночной экономике;

        финансирования территориальных нужд.

На основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного планирования в РСФСР» от 10 октября 1991 года органы власти в рамках законодательства РСФСР могут образовывать целевые внебюджетные фонды, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти.

Государственные внебюджетные фонда создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируются принципы функционирования. В современных условиях повышается значение внебюджетных фондов.

Увеличение количества и объема этих фондов объясняется рядом причин.

Во-первых, у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики.

Во-вторых, эти фонды, будучи автономными от бюджета, предназначались для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства.

В-третьих, внебюджетные фонды могут при определенных условиях использоваться для покрытия бюджетного дефицита через механизм кредита. Целевые фонды, созданные на федеральном уровне, как правило, передают средства в распоряжение территориаль­ных органов.

Правовой основой образования государственных соци­альных целевых фондов является прежде всего Конституция Российской Федерации и Бюджетным кодексов РФ.

Право на социальное обеспечение граждан России запи­сано в ст. 39 Конституции РФ: "Каждому гарантируется со­циальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инва­лидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом".

Государственные целевые социальные внебюджетные фонды имеют самостоятельные источники их формирования, обособленные от источников формирования бюджета Российской Федерации и региональных бюджетов.

Государственные социальные внебюджетные фонды дей­ствуют на основе положений о фондах, утвержденных за­конодательными органами, либо положений, утвержден­ных органами исполнительной власти в соответствии с за­конами.

Определенные полномочия по регулированию деятель­ности государственных целевых фондов возложены на орга­ны Федерального казначейства. Главной задачей единой цен­трализованной системы Федерального казначейства служит организация обслуживания государственного бюджета, а так­же регулирование финансовых отношений между федераль­ным бюджетом и федеральными целевыми фондами, финан­совое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием средств целевых федеральных фондов. С этой целью Казначейство осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии бюджетной системы, в том числе целевых фондов.

Внебюджетные фонды можно классифицировать по цели создания, по срокам действия, охвату проблем, в зависимос­ти от уровня управления, по правовому положению.

1)              В зависимости от целей создания внебюджетные фон­ды подразделяются на: экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культур­но-просветительские и пр.

2) В зависимости от предполагаемого срока действия программы или условно намеченного времени для осуще­ствления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бессрочного действия является экологический фонд,
долгосрочного действия — фонд регионального развития, краткосрочного — фонд помощи беженцам.

3) По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего характера (фонд регионального развития) и более конкретного характера (например, фонд развития автома­гистралей в республике, крае или области).

4) В соответствии с уровнем управления государствен­ные и региональные.

5) По правовому положению фонды делятся на государ­ственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных властей (в государствах с федеративным уст­ройством они могут находиться и в распоряжении властей субъектов федерации); вторые — в распоряжении органов местного самоуправления.

Государственные внебюджетные фонды обладают некоторыми специфическими особенностями:

1. Внебюджетные фонды отличаются строгой целевой направленностью и планируются органами государственной власти.

2. Финансовые средства, находящиеся в распоряжении внебюджетного фонда, могут быть использованы для покрытия государственных расходов, которые не включены в основной бюджет.

3. Внебюджетные фонды формируются за счет обязательных отчислений физических и юридических лиц.

4. Тарифы взносов во внебюджетные фонды представлены в виде налоговых платежей, устанавливаются государством и носят обязательный характер.

5. Средства фонда являются собственностью государства и не подлежат изъятию для реализации целей, которые не согласуются с их предназначением.

6. Учет внебюджетных фондов и их расходов производится в рамках распоряжения Правительства Российской Федерации или правления фонда.

1.2. Правовые основы образования государственных социальных внебюджетных фондов

Государственные целевые фонды в Российской Федера­ции имеют социальную направленность и строго целевое на­значение. В зависимости от целевого назначения государ­ственные внебюджетные фонды делятся на две группы: целевые социальные фонды и целевые экономические фон­ды.

На территории Российской Федерации действует ряд государственных внебюджетных фондов:

1. Пенсионный фонд Российской Федерации.

2. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

3. Фонд социального страхования Российской Федерации.

4. Фонд занятости.

5. Прочие внебюджетные фонды (примерно 40 фондов).

К государственным целевым социальным внебюджет­ным,  фондам относятся:

   Пенсионный фонд Российской Федерации;

   Фонд социального страхования Российской Федерации;

   фонды обязательного медицинского страхования (фе­деральный и территориальные).

К государственным целевым экономическим фондам от­носят: территориальные дорожные фонды; внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспери­ментальных разработок и др.

В соответствии со ст. 11 Бюджетного Кодекса правовой формой государственных внебюджетных фондов Российской Федерации является федеральный закон.

Бюджетный процесс применительно к государственным внебюджетным фондам РФ включает в себя пять основных стадий:

- составление проекта бюджета государственного внебюджетного фонда;

- представление проекта бюджета государственного внебюджетного фонда;

- рассмотрение и утверждение бюджета государственного внебюджетного фонда;

- исполнение бюджета государственного внебюджетного фонда;

- составление, представление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разграничивает полномочия по составлению и представлению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов между органами управления таких фондов и Правительством РФ соответственно.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием таких законов.

Самостоятельному утверждению на уровне субъектов РФ подлежат только бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования, которые обладают значительной автономией в отношениях с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Иные же государственные внебюджетные фонды на уровне субъектов РФ имеют только территориальные отделения, которые не имеют собственных бюджетов.

Переход от ранее действовавшей системы пенсионного обеспечения к системе обязательного пенсионного страхования, связанный с принятием Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании", несколько изменил значение самого бюджета Пенсионного фонда РФ, а следовательно, и факта его утверждения Федеральным Собранием РФ. Теперь бюджет Пенсионного фонда РФ признается консолидированным (ст. 16 названного Закона), а следовательно, факт утверждения данного бюджета носит в большей степени информирующий характер.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами и между последними и федеральным бюджетом (рисунок 1), что нарушает целевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярным рекомендациям российских и зарубежных экспертов "вывести" из государственных внебюджетных фондов "нестраховые" доходы и расходы, количество расходов, несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. в доходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования средства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеют наибольший удельный вес.

    ┌─────────────────┐                   ┌──────────────────────┐

    │Счет федерального├──────────────────>│Счет Фонда социального│

    │     бюджета     │<──────────────────┤      страхования     │

    │                 ├──────────────┐    │ Российской Федерации │

    │                 ├────────────┐ │    └───────────┬──────────┘

    └─────────────────┘            │ │               /│\

    ┌─────────────────┐            │ │    ┌───────────┴──────────┐

    │   Счет бюджета  │            │ └───>│   Счет Федерального  │

    │     субъекта    │            │      │  фонда обязательного │

    │    Российской   │            │      │     медицинского     │

    │    Федерации    ├────────┐   │      │      страхования     │

    └─────────────────┘        │   │      └───────────┬──────────┘

                               │   │                 \│/

    ┌─────────────────┐        │   │      ┌───────────┴──────────┐

    │  Счет местного  │        └───┼─────>│ Счет территориального│

    │     бюджета     ├─────────┐  └─────>│  фонда обязательного │

    └─────────────────┘         └────────>│     медицинского     │

                                          │      страхования     │

                                          └──────────────────────┘

Рис. 1 Движение средств между звеньями государственных и муниципальных финансов в РФ.

С 2006 г. предусмотрены перечисления в Фонд социального страхования РФ из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ и соответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Происходит передача средств Фонда социального страхования РФ Министерству здравоохранения и социального развития РФ (до 2004 г. - Министерству труда и социального развития РФ) - средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных с обучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных и финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда. Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет самостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет в Федеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, то средства со счета Фонда социального страхования будут перечислены на счет федерального бюджета.

Дополнительные денежные потоки делают непрозрачным движение средств в системе социального страхования; в условиях инфляции они приводят к потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализовать преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободных средств фондов.

Правовую основу доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов наряду с Бюджетным кодексом РФ составляют:

- ст. 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";

- ст. 17 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования";

- ст. 12 Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции от 2 апреля 1993 года);

- ст. 22 Закона РФ от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения Российской Федерации" (в редакции от 20 апреля 1996 года).

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты государственных внебюджетных фондов являются:

- страховые взносы;

- дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;

- штрафные санкции и пеня;

- денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;

- доходы от размещения временно свободных денежных средств государственных внебюджетных фондов;

- иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии с главой 24 Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 основным источником формирования государственных внебюджетных фондов стал единый социальный налог.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, ее субъектов, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более детально цели и порядок расходования средств государственных внебюджетных фондов прописаны в ст. 19 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Средства государственных внебюджетных фондов имеют целевое назначение и могут направляться на:

- выплату в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ пенсий и социальных пособий, а также финансирование здравоохранения;

- доставку пенсий и социальных пособий;

- финансовое и материально - техническое обеспечение текущей деятельности государственных внебюджетных фондов (включая содержание его центральных и территориальных органов);

- иные цели, предусмотренные законодательством РФ об обязательном социальном страховании.

Расходы, не предусмотренные бюджетами государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанные бюджеты в установленном федеральным законом порядке.

Порядок использования временных свободных средств государственных внебюджетных фондов определяется федеральным законом.

Нецелевое расходование денежных средств государственных внебюджетных фондов не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, при котором регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство РФ.

Заключительная стадия бюджетного процесса включает в себя три этапа:

- составление органом управления государственного внебюджетного фонда отчета об исполнении его;

- представление Правительством РФ такого отчета на рассмотрение Федерального Собрания РФ;

- рассмотрение и утверждение такого отчета Федеральным Собранием РФ.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда рассматривается и утверждается Федеральным Собранием в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (территориальных фондов обязательного медицинского страхования) составляется органом управления данного фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта РФ.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Бюджетным кодексом для соответствующих бюджетов. Порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджетных фондов, в том числе публикуемой, определяются в соответствии с Бюджетным кодексом для соответствующих бюджетов.

Следует также отметить, что п. 2 ст. 14 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ предполагает также, что профсоюзы в соответствии с законодательством РФ имеют право на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, с помощью государственных социальных целевых вне­бюджетных фондов можно решать ряд задач:

- оказывать социальную помощь и услуги населению пу­тем выплаты денежных пособий, единовременной помощи;

- обеспечивать восстановление и сохранение трудоспо­собности человека;

- оказывать социальные услуги населению путем финан­сирования учреждений социальной инфраструктуры;

-              финансировать пенсионное обеспечение.

Источники финансирования социальных внебюджетных фондов имеют как относительно постоянный, так и времен­ный характер в зависимости от экономического и финансово­го состояния страны.

ГЛАВА 2. Формирование  бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

2.1. Пенсионный фонд Российской Федерации, его функции

Пенсионный фонд РФ - это централизованный фонд пенсионного обеспечения населения.

Пенсия — это гарантированная ежемесячная денежная выплата для обеспечения граждан по достижении ими оп­ределенного законом возраста, а также в случае потери трудоспособности, потери кормильца.

Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи дол­жны обеспечивать прожиточный уровень жизни.

Пенсионный фонд является самостоятельным финансо­во-кредитным учреждением, осуществляющим свою дея­тельность в соответствии с законодательством РФ. Денежные средства этого фонда находятся в государственной собствен­ности, не входят в состав бюджетов других фондов и изъя­тию не подлежат.