Вопросы повышения качества муниципальных управленческих решений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ  ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ  УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ……………………..5

1.1. Муниципальное образование как  социально-экономическая система…...5

1.2. Качество управленческих решений в системе муниципального управления……………………………………………………………………….11

ГЛАВА 2. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ ПОВЫШЕНИЯ  КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ……………………16 

2.1. Факторы качества  управленческих решений органов  местного самоуправления………………………………………………………………….16

2.2. Направления повышения  качества управленческих решений 

в муниципальном управлении…………………………………………………..18

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….28

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………….31

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования «Вопросы повышения качества муниципальных управленческих решений». В последние годы вследствие проведения реформ в различных отраслях (экономики, политики, управления и др.) и широкого применения принципа децентрализации власти значительно возросла роль муниципального управления. Это управление осуществляется различными субъектами права посредством использования различных методов. В рамках данной курсовой работы мы будем рассматривать деятельность исполнительных органов по осуществлению местного самоуправления.

Для дальнейшего исследования приведем следующее определение  муниципального управления -  это  управленческое воздействие субъекта исполнительной власти на общественные отношения, регулирование которых  предусмотрено его компетенцией. Можно с уверенностью сказать, что к специфическим характеристикам муниципального управления относятся: плотность среды, концентрированность ресурсов, сильное взаимное влияние принимаемых решений и взаимозависимость различных процессов. Из этих характеристик следует и основное требование к управлению: целостность и комплексность.

Теоретическая база исследования. Понятие и классификация управленческих решений приведены в трудах Мандрица В.М., Касьянов В.В. Понятие, функции и задачи муниципального управления: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Четвериков В.С. Алексеев О.Б. Процесс принятия управленческих решений: Алексеев О.Б. Сурнин А.Ф. Надеев А.Т.

Целью данной курсовой работы выступает анализ управленческих решений в муниципальном управлении и предложение направлений по повышению качества муниципальных управленческих решений.

Задачи исследования:

- проанализировать теоретический материал по данной теме;

- изучить факторы качества управленческих решений органов местного самоуправления;

- предложить направления повышения качества управленческих решений в муниципальном управлении.

Объектом данной курсовой работы является сфера муниципального управления.

Предмет исследования –  управленческие решения как главный  компонент муниципального управления; деятельность исполнительных органов  по разработке и принятию управленческих решений.

Для реализации вышеизложенных целей и задач использованы следующие  методы:

- теоретический анализ при рассмотрении темы исследования;

- анализ при  работе с нормативным материалом по вопросу компетентности субъектов и их информационной оснащенности при принятии управленческих решений;

- сравнительный анализ при рассмотрении классификации управленческих решений, их роли и места в системе муниципального управления.

Структура курсовой работы состоит из введения, основной части из двух глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ  УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

1.1. Муниципальное  образование как социально-экономическая  система

Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества.

В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», в определении которого закреплялись его неотъемлемые признаки: общая территория; наличие муниципальной собственности; наличие местного бюджета; наличие выборных органов местного самоуправления [1].

Границы муниципальных  образований могут не совпадать  с границами административно-территориальных  единиц субъекта РФ. Логика такого подхода  состоит в том, что целевое  назначение муниципальных образований  и административно-территориальных  единиц различно:

– деление территории субъекта РФ на муниципальные образования  осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения, деление на административно-территориальные  единицы предназначено для возможности  более эффективного решения вопросов государственного значения;

– на территориях муниципальных  образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях  административно-территориальных единиц – территориальные подразделения (структуры) органов государственной  власти: ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

– административно-территориальная  единица может не быть муниципальным  образованием, например, административный район внутри крупного города;

– муниципальное образование (как  правило, сельский населенный пункт) может не быть административно-территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти [2].

Несовпадение границ административно-территориальных  единиц субъектов РФ и границ муниципальных  образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного  муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции [1].

Первая тенденция – приближение  местной власти к населению. Определяющим здесь является наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов  и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

3) принцип доступности органов  местного самоуправления для жителей. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая, противоположная тенденция  состоит в укрупнении самоуправляемых  единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Наличие указанных противоположных  тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) органы государственной власти провели унификацию системы муниципальных образований. Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения [1].

Сельское поселение – это  один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько  поселений или поселений и  межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ – городское  поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские  и сельские поселения, входящие в  состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования.

Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы [5. c.87]:

1) территория;

2) население;

3) градообразующая сфера (предприятия  и организации, составляющие экономическую  основу города, предопределяющие  облик города, профессиональную  и квалификационную структуру  трудоспособного населения, стиль жизни города);

4) градообслуживающая  сфера (инженерная и транспортная  инфраструктура: здания, сооружения, коммуникации; обеспечивает содержание жилищного  фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые  и другие услуги);

5) социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие  населению медицинские, образовательные,  культурные, досуговые, физкультурно-спортивные  услуги).

Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет  множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации.

Следует отметить, что  муниципальные образования как  сложные системы функционируют  в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней.

В этой связи управление развитием муниципального образования  требует, в первую очередь, точного  и грамотного определения целей  совместной деятельности субъектов  муниципального управления – местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования  и определении его компетенции. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:

1. Государство. Оно  возлагает основные обязанности  по развитию муниципального образования  на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах (гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ).

2. Население. Оно возлагает  дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления.

На основании полученной совокупности обязанностей местной  власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются и выбираются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования.

В настоящее время  в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами [10, с.174]:

1. Существенно изменяются  целевые ориентиры развития муниципальных  образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.

2. Перестав отвечать  за решение производственных  задач, органы местного самоуправления  принимают на себя ответственность  за формирование и реализацию  стратегии комплексного социально-экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг.

3. Возникает конкуренция  между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров.

4. Жители муниципальных  образований постепенно включаются  в систему управления развитием  территории, реализуя свои права,  интересы и инициативы как  граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти.

1.2. Качество управленческих решений в системе муниципального управления

Муниципальное управление, будучи подсистемой социального управления, имеет ряд отличительных особенностей. И потому решения в муниципальном управлении – это совокупность нормативных и организационных актов органов муниципального управления, направленных на решение назревших социальных проблем местного территориального сообщества. В компетенцию органов муниципального управления входит решение вопросов местного значения [7, с.112].

Говоря об управленческой деятельности в системе муниципального управления, невозможно обойти вниманием такую важную проблему, как принятие управленческих решений. Считая организацию инструментом управления, специалисты по теории управления, начиная с М. Вебера, прямо связывают ее деятельность в первую очередь с подготовкой и реализацией управленческих решений.

Эффективность управления во многом обусловлена качеством  таких решений. Внимание специалистов к этой проблеме объясняется тем, что в решениях фиксируется вся  совокупность отношений, возникающих  в процессе трудовой деятельности и  управления организацией. Через них преломляются цели, интересы, связи и нормы. Именно поэтому решения - центральный элемент управления и организации. Управленческие решения всегда связаны с изменениями в организации, их инициатором обычно выступает должностное лицо или соответствующий орган, несущий полную ответственность за последствия контролируемых или реализуемых решений.

Принятие решений в  системе муниципальной власти имеет  свои особенности, связанные главным  образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать критериям легитимности и справедливости. Одной из основных функций руководителя органа местного самоуправления является разработка и принятие решений, которые затем должны быть реализованы и оценены исходя из поставленных первоначально целей. Управленческое решение - развернутый во времени логико-мыслительный, эмоционально-психологический и организационно-правовой акт выбора альтернативы, выполняемый руководителем в пределах своих полномочий единолично или с привлечением других лиц.

Следует отметить, что  процесс и формы принятия решений  в системе муниципального управления значительно отличаются от той модели, которая встречается в частных  структурах. Эти отличия связаны с деятельностью групп интересов, методами оценки результатов и т.д. Например, в системе муниципального управления главную роль играют и глава муниципального образования, и депутаты представительного органа местного самоуправления. При этом большое значение имеют, во-первых, роль населения, поскольку население - активная сила, определяющая не только политический характер местной власти, но и сам характер протекающих внутри общества процессов, и, во-вторых, существующие формальные и неформальные правила, обычаи и практика. Целесообразно при анализе принятия решения в органах местного самоуправления выделить три основных компонента: институционально-правовой, процедурно-функциональный и культурно-психологический. Если рассмотреть систему принятия решений на уровне городской администрации, то можно выделить три функциональных уровня в самой системе управления [3, с.65]:

1) политический, на котором  определяются цели, задачи и стратегия  городской политики;

2) управленческий, связанный  с распределением ресурсов и  выполнением задач в определенной сфере;

3) технический, где  реализуются чисто исполнительские  функции через административный  процесс.

Основными показателями результатов реализации муниципальных  решений и одного из его видов - муниципальной программы - являются изменения социально-экономических показателей уровня удовлетворения потребностей населения в целом. При этом показатели результатов деятельности муниципальных служащих и показатели реализации муниципальных программ должны быть взаимоувязаны.

Становление местного самоуправления в России в настоящее время становится одной из приоритетных задач управления. Разработка качественных управленческих решений в органах муниципального управления, а также их эффективная реализация – залог стабильности и успешного развития муниципальных образований (МО). Именно поэтому проблема повышения качества управленческих решений в органах местного самоуправления приобретает сейчас первостепенное значение.

Под качеством управленческих решений понимают степень соответствия параметров выбранного  решения  определенной  системе характеристик,  удовлетворяющих  его  разработчиков, потребителей и обеспечивающих возможность эффективной реализации. К необходимым  характеристикам  качества  управленческих  решений  органов  местного  самоуправления  относят  научную  обоснованность,  своевременность,  непротиворечивость, адаптивность и реальность [7, с.121].

Иными словами, это перечень требований к качеству решений. Помимо набора этих характеристик в каждом управленческом решении имеют место определенные элементы субъективности, так как на практике при принятии решений сталкиваются множество интересов,  желаний,  намерений.  Степень субъективности зависит от знаний, способностей лица, принимающего решения, от его информированности.

Одновременно в основу управленческих решений закладываются и объективные положения, с которыми обязан считаться каждый руководитель. Степень их использования зависит от умения исходить из объективных позиций и разрабатывать решения с учетом научных  основ  управления.  Объективными  экономическими  условиями  разработки  грамотных управленческих решений в органах местного самоуправления являются:

-  знание реальных тенденций  развития управляемого объекта; 

-  владение методами положительного  использования  складывающихся  тенденций для деятельности системы;

-  ориентация в общих целях  развития экономики страны в  целом и муниципального образования  в частности; 

-  определение задач, вытекающих  из этих целей, для управляемого  объекта; 

-  четкое представление о состоянии объекта, внешней среды (ближайшего окружения), тенденциях их развития;

-  владение  набором  методов   перевода  управляемого  объекта   из  фактического  состояния в желаемое и придания ему необходимых направлений развития;

-  умение своевременно реагировать на изменяющуюся обстановку и новые задачи, выдвигаемые рынком, экономической политикой региона, муниципального образования, а также государства в целом [4, с.98]. 

Для муниципальных служащих эти  позиции имеют особое значение, так как объектом  управления  выступает развитие социально-экономической сферы муниципального образования, следовательно, несоблюдение указанных объективных экономических условий может привести к дезорганизации жизни целого города. Здесь немаловажную роль играет то, на каком уровне управления принимается решение. Дело в том, что для руководителей разного уровня характерен определенный тип принимаемых решений. С этой точки зрения,  доля  стратегических  решений  социальной  направленности (директивных  актов), направляющих, организующих и мотивирующих коллективные действия людей для достижения стратегических целей, приходится на уровень руководителей высшего и частично среднего звена. Но чем ниже уровень управления, тем больше доля оперативных решений, конкретнее адресность. Так, например, главе города свойственны директивные решения, и в гораздо меньшей степени ему приводится сталкиваться с ситуациями, в которых он вынужден  принимать  интуитивные  решения.  Даже  если  рассматривать  работу  какого-либо отдела администрации города, то при детальном изучении должностных инструкций сотрудников этого отдела, отчетливо  видно,  как  с  повышением  уровня руководства  резко уменьшается перечень обязанностей и конкретных действий и возрастает степень ответственности руководителя.

ГЛАВА 2. УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 

2.1. Факторы качества управленческих решений органов местного самоуправления

Существует множество  факторов, которые влияют на уровень качества управленческих решений. Основными из них являются [15, с.82]: 

- степень  информированности  лица,  принимающего  решения (ЛПР).  Этот  фактор  в органах местного самоуправления играет значительную роль в разработке и принятии качественного решения. Наличие недостаточного объема информации и ее недостоверность могут привести к настоящей катастрофе. Объем информации и степень ее достоверности зависят от уровня информационного обеспечения органов местного самоуправления. Кроме этого, информированность служащих зависит от уровня их квалификации, так как лишь грамотный работник знает, какая информация в принципе нужна. Следовательно, степень информированности  муниципального  служащего,  принимающего  решение,  зависит  от уровня информационного обеспечения органа и от уровня подготовки работника, а это, в свою очередь, влияет на качество управленческих решений;

- компетентность  и  опыт  работы  лица,  принимающего  решения.  Выработать  научно обоснованное, своевременное, адаптивное, реальное и непротиворечивое решение способен только тот муниципальный служащий, который обладает необходимым объемом знаний, опыта,  имеет  соответствующее  образование  и  квалификацию.  Таким  образом,  компетентность муниципального служащего зависит от уровня его квалификации и степени подготовки;

- уровень коллегиальности в процессе разработки решения. В органах муниципального управления достигается определенный уровень коллегиальности решений и организации  управления.  Иерархическая  структура  управления  позволяет  администрации  города осуществлять свои функции и производить необходимый контроль, а также реагировать на всевозможные  изменения  среды (ситуации),  анализируя  информацию,  поступающую  по каналам обратной связи, то есть от населения. Сегодня для более полного владения ситуацией в городе необходимо активнее привлекать население МО к разработке решений, поскольку именно жители являются потребителями услуг органов местного самоуправления, то есть владеют ситуацией как бы «изнутри» системы. Следовательно, для повышения качества  управленческих  решений  необходим  определенный  уровень  коллегиальности  в процессе разработки решения, который обеспечивается хорошо налаженной связью с населением данного муниципального образования и участием жителей в разработке управленческих решений органов местного самоуправления;

- характер и степень ответственности ЛПР за результаты решения. Деятельность в рамках существующих правовых и общественных норм, общегосударственного законодательства является необходимым условием работы любой организации вообще, тем более администрации как аппарата управления муниципальным образованием. При этом, безусловно,  законодательство  в  некотором  роде  ограничивает  деятельность  муниципальных служащих,  постулируя,  например,  такое  понятие,  как  предметы  ведения  местного  самоуправления. Распространение полномочий органов федеральной и региональной власти на местном уровне и правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления также ограничивает возможности муниципального управления. Однако квалифицированные муниципальные служащие в пределах своей свободы, компетенции и полномочий должны использовать все имеющиеся возможности и ресурсы для достижения максимального уровня благосостояния населения, социально-экономического развития муниципального образования, разрабатывать эффективные программы по противостоянию и выходу из кризиса  с  привлечением  соответствующих  специалистов,  использованием  бюджетных средств. Ответственность муниципального служащего зависит от уровня его квалификации, так как только подготовленный, обученный служащий способен брать на себя ответственность. Низкий уровень ответственности лица, принимающего решения, может приводить к отсутствию необходимого уровня качества управленческих решений. К управлению в идеале можно допускать только людей, обладающих высокими моральными устоями. От соотношения требований и ценностных ориентаций руководителя в органах местного самоуправления во многом зависит реальная социальная направленность решений, то есть  на  муниципальную  службу  в  органы  местного  самоуправления  необходимо  принимать  работников  с  высокими  моральными  принципами  и  ориентирами,  там  не  должно быть  сотрудников,  которые  не  обладают  такими  качествами,  их  нужно  отсекать  еще  на подходах  к  муниципальной  службе;  это  зависит  от  способов  отбора  на  муниципальную службу, а не от самих муниципальных служащих. Следовательно, ответственность работников органов местного самоуправления во многом зависит от уровня их квалификации.