Взаимодействие представительного и исполнительного органа власти городского поселения в г. Первомайск Нижегородской области

СОДЕРЖАНИЕ

    ВВЕДЕНИЕ 

     Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

     Местное самоуправление признается и гарантируется  государством как форма самоорганизации  граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

     Проблемы  организации муниципальной власти, в частности, вопросы компетенции  органов местного самоуправления в  настоящее время весьма актуальны. Это объясняется несколькими  причинами. Во-первых, несмотря на то, что, по мнению многих авторов, местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране сильно отличается от событий, происходивших в ней в XIX в. – начале XX в. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, однако полностью копировать прежние российские достижения было бы нецелесообразно, а «западный» вариант тщательно изученный и проанализированный, применяется в условиях российской действительности. Во-вторых, продолжается создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории России достаточно большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантированность которого составляет одну из основ конституционного строя. Кроме этого, в 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который среди прочих положений закрепил полномочия государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии его осуществления, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем Федеральный закон не содержит указаний на то, каким образом органы местного самоуправления должны реализовывать принадлежащие им полномочия, он устанавливает лишь общие принципы организации деятельности этих органов, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований. В-третьих, недостаточная теоретическая разработка проблем разграничения компетенции муниципальной власти негативно сказывается на практической деятельности органов местного самоуправления. Высказывается мнение, что в России сейчас вообще не существует местного самоуправления. Вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере, но то, что постепенно создаваемые в Российской Федерации органы местного самоуправления на сегодняшний день не располагают достаточными средствами и не имеют опыта организации такой работы, которая действительно удовлетворяла бы интересам и потребностям местного населения, вполне очевидно. В условиях Российской Федерации, где в сферу органов местного самоуправления попадает решение значительной части публичных дел, а местное самоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальных образований (сельских районов, поселков, крупных городов и т.д.), это особенно недопустимо. В этой связи актуальными представляются любые исследования проблем местного самоуправления, в том числе и проблемы разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления. В научном рассмотрении нуждаются вопросы структуры органов местного самоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и государственной властью. Следовательно, на практике неизбежно возникают вопросы о целях образования органов муниципальной власти, о взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а так же какое место в этой структуре занимает глава муниципального образования.

     Таким образом, актуальность изложенных проблем  определяется несовершенством действующих  нормативно-правовых актов, недостаточной  разработанностью в научной литературе вопросов разграничения компетенции между представительным и исполнительным органами власти местного самоуправления и их практической значимостью для развития подлинного местного самоуправления.

     На  сегодняшний наиболее выраженным органом (звеном) в структуре местного самоуправления является исполнительно-распорядительный орган (администрация). Именно этот орган играет основную роль в решении вопросов местного значения. Представительный орган является своего рода формальным органом местного самоуправления (как выполнение законодательно закрепленного положения об обязательности наличия представительного органа в системе местного самоуправления). Наблюдается процесс усиления (причем явное) роли исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В условиях реформирования системы местного самоуправления взаимоотношение органов власти на местах приобретает новые формы.

     Сегодня перспективы развития и функционирования системы власти на уровне местного самоуправления интересуют многих.

     Вопрос  эффективности осуществления власти на уровне местного самоуправления один из основополагающих в сфере изучения института местного самоуправления. Попытки разъяснить сущность, принципы местного самоуправления предпринимались многими историками, политологами, правоведами, социологами и представителями других общественных наук.

     Проблема  эффективного взаимодействия (и выяснения, в чем оно заключается) органов  власти в системе местного самоуправления (исполнительных и представительных) представляется теоретически и практически (особенно практически) значимой.

     Изучение  данной проблемы позволит оценить роль органов местного самоуправления в  системе управления местным сообществом, оптимизировать функционирование местных  органов власти и определить степень  их эффективности и влияния на жизнедеятельность местного сообщества.

     Теоретические и практические аспекты изучения проблемы функционирования системы  местного самоуправления уже давно  привлекли внимание как зарубежных, так и отечественных исследователей

     Наиболее  полно теория и методология изучения системы местного самоуправления, вопросы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, компетенции органов местного самоуправления  разработаны в трудах отечественных правоведов: Воронин А., Васильев А.В., Глазунова Н.И., Гневко  В.А., Кокотов Н.А., Козлов Ю.М., Кутафин  О.Е., Фасеев И.О., Широков А., Рой О.М. и других.

     Цель  исследования: проанализировать взаимодействие представительного и исполнительного органа власти городского поселения (на примере города Первомайск Нижегородской области)

     Основными задачами дипломного исследования явились:

1. изучить теоретические основы взаимодействия представительного и исполнительного органа власти;
2. проанализировать взаимодействие исполнительного и представительного органа власти в г. Первомайск Нижегородской области.

     Объектом  исследования  является структура  местного самоуправления муниципального образования городское поселение г. Первомайск Нижегородской области

     Предметом исследования является взаимодействие представительного и исполнительного органа власти города Первомайск Нижегородской области.

    Законодательную, практическую и научную базу исследования представляют нормативные акты РФ, нормативные  акты субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований, научные  труды ведущих отечественных  ученых, статистические данные, публикации в периодических печатных издания и электронной сети Интернет.

    Дипломная работа состоит из введения, двух глав, списка использованных источников и  приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО  И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

    1.1. Представительный  орган в структуре  органов местного  самоуправления: порядок  формирования, компетенция,  организация деятельности 

    В структуре органов местного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежит представительному органу. Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Поэтому необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции этого органа. На первый план должно выходить выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий различных политических сил в муниципальных образованиях, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями избирателей и для обсуждения жизненно важных вопросов муниципального образования.¹

    Наименования  представительных органов муниципальных  образований различны. Чаще всего - дума (городская, сельская или поселковая), городское собрание.

    Расходы на обеспечение деятельности представительного  органа муниципального образования  предусматриваются в местном  бюджете отдельной строкой в  соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

    Управление  и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования  или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета  в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

    Представительный  орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

    Представительные  органы муниципальных образований  формируются на основе всеобщего  участия населения, прежде всего  путем выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений  и для муниципальных районов  может быть различен. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

    Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.²

    Основным  для большинства муниципальных  районов является первый вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

    Следует заметить, что положение, согласно которому число депутатов представительного  органа муниципального района, избираемых от одного поселения, не может превышать  двух пятых от установленной численности  представительного органа муниципального района, противоречит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части необходимости соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10% (п. 4 ст. 18) и тем самым нарушает принцип равного избирательного права. В данном случае Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из необходимости представительства в выборных коллегиальных органах муниципального района не только избирателей как отдельных лиц, но и муниципальных образований. В этой связи число мандатов в представительном органе муниципального района не обязательно должно полностью соответствовать численности избирателей соответствующих поселений.³

    Согласно  второму варианту, представительный орган муниципального района состоит  из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    Так, представительный орган муниципального района формируется, если такое решение  в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

    Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

    Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, которая жестко привязана к численности населения соответствующего поселения. Такая численность не может быть менее:⁴

    7 человек - при численности населения  менее 1000 человек;

    10 человек - при численности населения  от 1000 до 10000 человек;

    15 человек - при численности населения  от 10000 до 30000 человек;

    20 человек - при численности населения  от 30000 до 100000 человек;

    25 человек - при численности населения  от 100000 до 500000 человек;

    35 человек - при численности населения  свыше 500000 человек.

    Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

    Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом  муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

    Представительные  органы обладают значительным набором  полномочий в различных сферах жизни  соответствующего муниципального образования: в организации деятельности органов  местного самоуправления, в области  бюджета, экономических и финансовых отношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающей природной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования  находятся:

    принятие  устава муниципального образования  и внесение в него изменений и  дополнений;

    утверждение местного бюджета и отчета о его  исполнении;

    установление, изменение и отмена местных налогов  и сборов в соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах и сборах;

    принятие  планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов  об их исполнении;

    определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности;

    определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

    определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального  сотрудничества;

    определение порядка материально-технического и организационного обеспечения  деятельности органов местного самоуправления;

    контроль  за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

    Иные  полномочия представительных органов  муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Среди таких полномочий можно назвать следующие:⁵

    принятие  решения о назначении местного референдума;

    назначение  выборов депутатов представительного  органа муниципального образования;

    назначение  выборов главы муниципального образования;

    дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

    осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной  власти субъекта Федерации;

    заслушивание  отчетов должностных лиц администрации муниципального образования и руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесение главе муниципального образования представлений по их отчетам;

    установление  порядка назначения на должность  и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

    утверждение документов территориального планирования муниципального образования и иной градостроительной документации;

    назначение  в соответствии с уставом муниципального образования голосования по отзыву депутата представительного органа, главы муниципального образования, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а также преобразования муниципального образования;

    установление  в соответствии с уставом муниципального образования порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

    назначение  в соответствии с уставом муниципального образования публичных слушаний, проводимых по инициативе населения  или представительного органа муниципального образования;

    определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения опроса граждан, назначение опроса граждан;

    определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения собрания граждан, а также полномочий собрания граждан, назначение собрания граждан, проводимого по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

    определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения конференций граждан, назначение конференций граждан, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

    установление  в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального района;

    утверждение структуры администрации муниципального образования;

    формирование  контрольного органа муниципального образования, определение порядка его работы и полномочий;

    определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным  законодательством;

    утверждение перечня объектов муниципальной  собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует  согласия представительного органа муниципального образования;

    определение порядка предоставления и изъятия  земельных участков в соответствии с земельным законодательством;

    установление  правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;

    установление  порядка привлечения заемных  средств, в том числе за счет выпуска  муниципальных ценных бумаг, и др.⁶

    Контрольные полномочия.

    Осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию этого органа. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет представительного органа.

    В советский период Советам народных депутатов принадлежала ведущая  роль в осуществлении контроля. Все  иные органы и должностные лица были подконтрольны им. Но на практике контроль со стороны представительных органов  того периода был достаточно слабым и формальным. Однако представительные органы муниципальных образований прошли значительный путь по созданию действенного механизма контроля. Усиление контрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов в деятельности представительного органа муниципального образования.

    Особое  значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

    контроль  за исполнением местного бюджета (финансовый контроль);

    контроль  за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения;

    контроль  за соблюдением установленного порядка  распоряжения собственностью муниципального образования.

    Рассмотрим  данные полномочия подробнее.

    Представительные  органы муниципальных образований осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль, текущий контроль, последующий контроль

    При предварительном контроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов актов о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляется оценка и последствия принятия таких актов.

    При текущем контроле исполнение местного бюджета рассматривается на заседаниях специально созданных комитетов, бюджетно-финансовых комиссий представительного органа муниципального образования, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

    Последующий контроль осуществляется представительным органом муниципального образования  в ходе рассмотрения и утверждения  отчетов об исполнении местного бюджета.

    Зачастую  уставами муниципальных образований  предусматривается обязанность  предоставления в представительный орган отчетов либо заслушивания главы муниципального образования, в том числе и по вопросу  исполнения местного бюджета.⁷

    Контроль  представительного органа муниципального образования за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов является важным его полномочием. Представительный орган муниципального образования нередко дает оценку состоянию соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов и в случае необходимости принимает решение о подготовке изменений и дополнений в такие акты, о проведении дополнительных и последующих проверок за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов.

    Запрос  представительного органа и запрос депутата. Представительный орган вправе направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос, как правило, принимается большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа в порядке, установленном его регламентом.

    Депутат представительного органа вправе направить  запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании представительного органа муниципального образования. Нередко депутат, направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов депутат, направивший запрос, должен быть извещен заблаговременно.

    Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у представительного  органа муниципального образования  контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Например, только одного указания на то, что представительный орган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, будет недостаточно. В уставе муниципального образования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальных образований принимаются и специальные акты, регламентирующие контрольную деятельность представительного органа муниципального образования.⁸