Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Содержание:

Введение……………………………………………………………………………...3

Глава 1. Президент  в системе органов государственной  власти России………...5

Глава 2. Понятие  функций и полномочий Президента Российской Федерации……………………………………………………………………………6

Глава 3. Полномочия президента по формированию государственных органов и назначению должностных лиц…………………………………………………….15

Глава 4. Полномочия президента в области обороны  страны, обеспечения её безопасности и внешней политики………………………………………………..22

§ 1. Полномочия президента в области обороны  страны, обеспечения её безопасности…………………………………………………………………22

§ 2. Президент  и внешняя политика………………………………………..25

Глава 5. Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти………………...28

Заключение………………………………………………………………………….31

Список Литературы………………………………………………………………...34 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение   

      Тема  данной работы – полномочия президента Российской Федерации. Актуальность ее не вызывает сомнений. Дело в том, что  именно полномочия президента, их широта и объем, взаимоотношения и границы с полномочиями других представителей власти, уже не раз за последнее десятилетие становились причиной конфликтов и даже кровопролития.

      Согласно  ст. 50 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства. Глава государства — это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляя Россию как внутри страны, так и вовне, в международных отношениях.

      Президент — это конституционный орган  и одновременно высшее должностное  лицо, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности  народа. Важнейшей задачей Президента является защита Конституционных прав и свобод человека, суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия основ государственной власти. Президент определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом.

      Президент РФ не входит непосредственно ни в  одну ветвь власти, а, сконцентрировав в руках важнейшие полномочия, занимает особое место в системе органов государственной власти.

      Этому есть вполне логичное обоснование. Дело в том, что усиление правового  статуса Президента крайне необходимо в странах, не имеющих демократических традиций (а именно таковой и является Россия), а также в период проведения реформ.

      На  деятельность Президента России важное влияние оказывает и такая  особенность Российской Федерации, как наличие в ее составе субъектов  разного вида. И хотя в Конституции закреплен принцип равноправия субъектов, правовые и фактические различия между ними будут сохраняться еще долгое время. В связи с этим Президенту приходится иметь дело с различными видами правовых отношений с субъектами Федерации, использовать различные формы и методы работы.

      Институт  президентства в России сочетает черты как президентской, так  и полупрезидентской республики. — Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

      Принципиальным  признаком новой президентской  власти является ее стремление встать над другими властями, сосредоточить  у себя функции арбитра в отношении  их. Функции президента как арбитра  имеют многосторонний характер. Сюда относится его координирующая роль. В России изданы некоторые специальные указы по координации действий многих государственных органов.

      Цель  настоящей работы - выяснить границы  полномочий президента, определить конституционно-правовые основы взаимоотношений его с  разными ветвями власти.  
 
 
 

 

Глава 1. Президент в системе  органов государственной  власти России.

      Пост  главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.¹

      При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других — они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в регионах страны.

     Говоря  о положении главы государства  в системе органов государственной власти, следует иметь в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он – первый среди государственных должностных лиц, единственный, победивший на выборах.² В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями, но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной.

      Другое  дело — взаимоотношения главы  государства с исполнительной властью.

      Президентская власть в республиках президентского типа — это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер. Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.³

      Особенностью  правового положения Президента именно как главы государства  является то, что он использует возложенные  на него Конституцией задачи прежде всего  лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной  власти, обеспечивая тем самым их согласованное взаимодействие.⁴

      С той же целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов  с органами законодательной и  исполнительной властей.

      Выступая  в роли гаранта, Президент вправе оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях, координировать деятельность государственных органов, обеспечивая их слаженное взаимодействие. Через послание Федеральному Собранию он может изложить свое видение проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни.

      Президент может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, непосредственно затрагивающих уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан.

    
 
 
 

 

Глава 2. Понятие функций  и полномочий Президента Российской Федерации.

      Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).⁵

      Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:

      1. Является гарантом Конституции  РФ, прав и свобод человека  и гражданина. В силу этого  он прежде всего должен обеспечить  положение, при котором все  органы государства выполняют  свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции.

      2. В установленном Конституцией  РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

      3. В соответствии с Конституцией  РФ и федеральными законами  определяет основные направления  внутренней и внешней политики  государства. 

      4) представляет Российскую Федерацию  внутри страны и в международных  отношениях. 

      У главы государства имеются полномочия в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. Это означает определенные, конституционно закрепленные конкретные права Президента в разных отраслях и ветвях государственной власти. Их можно сгруппировать следующим образом:

      1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве президент назначает дипломатических представителей в зарубежных государствах и в международные организации. В России он при этом должен консультироваться с соответствующими комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.

      Президент подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация международных  договоров осуществляется в России в форме федерального закона), принимает  верительные и отзывные грамоты  аккредитируемых при нем дипломатических представителей⁶.

      Российский  Президент неоднократно регулировал  разногласия между субъектами Федерации  и даже разногласия органов внутри субъекта (например, разногласия между  органами законодательной и исполнительной власти в Вологодской и Тульской областях), он был инициатором Договора об общественном согласии 1994 г., который собрал более 800 подписей представителей субъектов Федерации, политических партий, органов государства и др.

      Президент Российской Федерации имеет и  другие, более сильные инструменты для воздействия на отклоняющееся поведение субъектов. В соответствии со ст. 78 Конституции он вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Следовательно, он вправе пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятежи, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Это право выражено в общей формулировке, конкретных форм федерального принуждения, например, в виде президентского правления, не предусмотрено. Президент имеет право также приостанавливать акты органов исполнительной власти, субъектов Федерации при нарушении ими Конституции, законов Федерации, международных обязательств и т. д. Президент может не только приостановить, но и отменить акты субъектов Федерации (в частности, президентов субъектов), если они вмешивались в исключительную компетенцию Федерации. Он объявляет выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности по конкретным вопросам. В этом случае глава государства действует как гарант Конституции и законности на всей территории Федерации.

      2. В сфере нормотворческой деятельности  и полномочия российского Президента  в отношении парламента и осуществления  последним законодательной власти. Речь идет о законодательной  инициативе, о ежегодных посланиях Президента парламенту, о праве вето, о созыве на сессию (заседания), о назначении даты выборов, о праве роспуска и т. д. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России. Акты Президента имеют особое значение для функционирования единой системы государственной власти и наряду с Конституцией и федеральными законами являются базой для нормотворческой деятельности Правительства. Указ — это, как правило, акт нормативного характера, распоряжения относятся к актам индивидуальным. Акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В Конституции нет точного перечня вопросов, по которым Президент может издавать указы. Практика же вышла на путь издания указов Президентом для реализации его полномочий, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами. Нормативные акты Президента по общему правилу вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования. Гарантией конституционности актов Президента выступает Конституционный Суд.⁷

      3. Полномочия Президента по отношению  к правительству. Назначает Председателя  Правительства (с согласия парламента); назначает заместителей председателя  Правительства; назначает министров;  имеет право председательствовать  на заседаниях Правительства; принимает решения об отставке Правительства. Президент может отменить акты Правительства, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.

      4. Полномочия президента по формированию  органов государства и назначению должностных лиц. Президент здесь действует не единолично, а совместно с парламентом, который либо одобряет назначение президентом высших должностных лиц, либо парламент сам их назначает, но кандидатуры предлагает Президент. Только Президенту предоставлено право предлагать Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, предлагать кандидатуру Генерального прокурора. Президент также предлагает кандидатуры для назначения на должности в Счетную палату (половина ее состава назначается Государственной Думой, а половина — Советом Федерации). Такой порядок соответствует принципам полупрезидентской республики. Предоставление кандидатур для утверждения только Президентом придает односторонний характер такому органу. Конституционный Суд, разрешающий споры между ветвями власти, включая Президента, должен быть беспристрастным, и это должно находить свое выражение в порядке его формирования.⁸

      5. Полномочия по урегулированию  чрезвычайных ситуаций. В некоторых странах чрезвычайное положение, военное положение может вводиться только особым законом парламента для каждого случая. Такие законы называются чрезвычайными законами, и сама конституция предусматривает, что они могут отступать от требований конституции. Во многих странах, однако, такие меры принимает правительство или президент на основе закона. Так обстоит дело и в России.

      6. Полномочия в области военной  политики. Как главнокомандующий  и гарант безопасности государства,  президент по распоряжается всеми вооруженными силами. Президент назначает высший командный состав, присваивает высшие воинские звания. При президенте существует обычно особый орган — Совет безопасности. Это — совещательный, но очень влиятельный орган, председателем которого является сам президент. В его состав входит сравнительно небольшое количество высших должностных лиц, включая руководителя или руководителей парламента. По Конституции Президент утверждает военную доктрину государства.

      7. Президенту принадлежат полномочия  в сфере определения правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование, он награждает орденами, медалями, присваивает воинские звания. Российский Президент не только награждает. Он и сам установил некоторые ордена и медали в 1994 г. Президент — гарант прав и свобод граждан.

      При обсуждении проекта Конституции  ни разу не возник вопрос о целесообразности или необходимости существования  скрытых полномочий Президента. Между тем такая идея все настойчивее внедряется ее сторонниками в конституционную практику и научные дискуссии. Она провозглашается как некий постулат, непременный атрибут президентской власти. Так, М.В. Баглай утверждает, что «функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции».⁹

      Вместе  с тем не менее категоричны  оппоненты скрытых полномочий, что  особенно ярко проявилось в особом мнении ряда судей Конституционного Суда, которые считают, что своим  решением по «чеченским указам» Суд открыл дорогу скрытым полномочиям Президента. Официальная позиция Конституционного Суда состоит в том, что при определении границ компетенции Президента в тех случаях, когда Конституция не детализирует, в каком порядке должен действовать Президент при осуществлении мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83—89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

      Президент России — это глава государства. Однако перечень полномочий Президента России и характер его взаимоотношений с другими должностными лицами и органами власти, позволяют сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации оказывает самое непосредственное влияние на организацию деятельности исполнительной власти. Это проявляется прежде всего в праве Президента России определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Кроме того, Президент России активно участвует в определении персонального состава Правительства Российской Федерации и организации его работы.

      Президент России как должностное лицо, призванное обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти, наделен Конституцией Российской Федерации (ст. 85 Конституции) правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

      Кроме того, Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в случае противоречия этих актов  Конституции Российской Федерации  и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Обращаться в судебные инстанции Президент России может также и в случае, если не достигнуто согласованное решение по спорам как между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органами власти субъектов федерации между собой. 
 

 

Глава 3. Полномочия президента по формированию государственных  органов и назначению должностных лиц. 

      С закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей. Несмотря на сохранение ряда существенных полномочий Президента, непосредственно относящихся к формированию и деятельности Правительства, включая возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам и указам, они не содержит норм политической ответственности Правительства перед Президентом. Облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, они представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.

      Анализ  конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что  многие из них либо непосредственно  имеют исполнительный характер (руководство  внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства).

      По  мнению ряда государствоведов, вопреки  конституционной формулировке решающие рычаги исполнительной власти принадлежат не Правительству, а Президенту.¹⁰ В его руках также иная власть, пока не имеющая точного названия, но обычно характеризуемая как президентская. Президент в любое время и без предупреждения может уволить Правительство в отставку (что он и сделал в марте 1998 г. в полном неведении Председателя Правительства, которому только при входе в кабинет по вызову Президента сообщили подготовленный Администрацией Президента указ). В 1998 г. Президент отметил полную зависимость Правительства прежнего состава, заявив: «все шло через президентские структуры», постановления Правительства согласовывались с Президентом и Администрацией Президента.¹¹

       Как справедливо отмечает М.В. Баглай, отношения  Президента и Правительства «основываются на безусловном приоритете президентской власти».¹²

     Право Президента назначать или участвовать  в назначении ряда высших должностных  лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате, следует отнести к числу важнейших полномочий главы государства, позволяющих ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах «свою команду». Но Конституция не отдаёт право назначения должностных лиц  безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие – по представлению, или после консультации с соответствующими органами, или по их предложению.¹³

     В отношении ряда других должностных  лиц Президент имеет право  предлагать их кандидатуры для назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут либо согласиться с предложением назначить  должностное лицо, либо отклонить предложенную Президентом кандидатуру.¹⁴

      Президент назначает Председателя Правительства. Правда, для этого нужно согласие Государственной Думы, но у Президента есть сильное оружие против нее: угроза роспуска при трехкратном отклонении кандидатуры (п. 4 ст. 111 Конституции РФ), и эта угроза была использована в марте — апреле 1998 г. Добиться такого роспуска легко: Конституция не запрещает три раза предложить одну и ту же кандидатуру. При роспуске Думы Президент может назначить Председателя Правительства (на деле — и. о. Председателя, как это показала практика 1998 г.) самостоятельно: премьер-министр может исполнять эти обязанности четыре месяца (период выборов и созыв Думы на первое заседание). Без участия Думы, но и по предложению Председателя Правительства, которого, как мы видели, определяет Президент, он назначает заместителей премьер-министра и министров. В этом отношении российская Конституция, а за ней последовали многие другие постсоветские конституции, пошла значительно дальше той модели, которую создала Конституция Франции 1958 г. В результате действия всех этих норм и фактически сложившегося положения (президент — беспартийный, а партия премьер-министра принадлежит в Думе к одной из фракций меньшинства, впрочем премьер-министр особенно и не проявляет свою партийную принадлежность) в России сложилась уникальная ситуация. В правительство входили представители фракций, находящихся в Думе в оппозиции к нему, большинство же министров являются беспартийными. Президент вправе уволить любого министра в отставку по своему усмотрению. Он может также уволить любого министра, что он неоднократно и делал. Наконец, он вправе уволить правительство в указанных выше обстоятельствах в виде альтернативы роспуску Думы, а также, исходя из формулировок Конституции, уволить его по собственному усмотрению, что и было сделано в 1998 г. В этом случае Конституция не устанавливает необходимость согласия Думы, хотя Председатель Правительства назначался с ее согласия.

      Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст.83 Конституции).

      Отмеченные  проблемы в определенной мере учитывалась  при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».¹⁵ Согласно статье 30 названного Закона (в дальнейшем ФКЗ) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом конкретизировано одно из основных направлений деятельности главы государства по организации государственной власти — это обеспечение слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конституционные полномочия Президента по взаимодействию органов государственной власти ориентированы на укрепление единства системы этой власти и позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку либо путем назначения выборов в Государственную Думу нормализовать политическую обстановку в стране.¹⁶

      Особое  место в этой сфере деятельности занимает организация взаимодействия Администрации Президента и Правительства. Их отличает тесное сотрудничество и постоянные деловые контакты. Решениями Правительства и Президента регламентирована совместная деятельность в области правотворчества. Это касается подготовки как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности

      Положения ст. 30 ФКЗ носят императивный характер. «Президент обеспечивает...», то есть на него как на главу государства возлагается осуществление соответствующей обязанности. Но Президент не вправе действовать по отношению к Правительству как премьер-министр (глава Правительства), преобразовать Правительство в иной орган,  например в кабинет министров или  взять непосредственное руководство им в свои руки. Это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.).¹⁷

      При оценке взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией, но и федеральными законами. Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового Закона о Правительстве. Правовая регламентация их отношений не дает оснований для административного подчинения Правительства Президенту. В принципе он не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституция требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе ему сложно было бы выполнять координирующие функции, обеспечивать согласованное функционирование конституционно самостоятельных органов власти, и его роль свелась бы к осуществлению прямого административного руководства.¹⁸