Зарубежный опыт организации местного самоуправления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Факультет государственного и муниципального управления

Контрольная работа

по дисциплине: «УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ»

ЗАРУБЕЖНЫЙ  ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Выполнил студент

   ___________________

          (подпись)

Руководитель ________________________________

(должность, ФИО)                               __________________

(оценка, подпись)

Казань

2011г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ГЛАВА 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ГЛАВА 2. Системы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ГЛАВА 3. Порядок формирования органов местного самоуправления . . . .

ГЛАВА 4. Компетенция органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ВВЕДЕНИЕ

Тема моей контрольной  работы: «Зарубежный опыт организации местно самоуправления». Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

В современной научной  и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства.

Теория общественного  самоуправления, пришедшая на смену  теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и  общества, из признания свободы осуществления  своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными  интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная  деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным  выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими  учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление  осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного  характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных  дел и осуществления на местном  уровне определенных государственных  функций. Поэтому муниципальные  органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных  вопросов и должны действовать как  инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных  органов является оказание услуг  населению, главной целью их выступает  благосостояние жителей.

Целью данной работы является рассмотрение практики организации местного самоуправления в зарубежных странах.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач:

- дать общую характеристику местному самоуправлению;

- рассмотреть порядок формирования органов местного самоуправления и компетенции органов местного самоуправления.

При написании работы были использованы рабаты таких авторов, как                  Е.М. Ковешников, «Муниципальное право», Н.В. Баглай, «Конституционное право зарубежных стран»,

ГЛАВА 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

В большинстве современных  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что  местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов  любого демократического режима, а  право граждан на участие в  управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов построения большинства  современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что  участие граждан  в управлении общественными делами  самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов  местного самоуправления в различных  странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались  как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения  часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и  тем, что в повседневной жизни  граждане сталкиваются именно с деятельностью  этих органов, поскольку они оказывают  решающее влияние на создание в соответствующей  территориальной единице условий  для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической  и политической деятельности определяется центральными органами государственной  власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что  органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы  местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная  выборность и значительная самостоятельность  в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется  следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических  государств: самостоятельным независимым  от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в  Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено  рядом факторов, в том числе  влиянием испанского колониального  законодательства. История возникновения  здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие  полномочия, а с другой -  они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским  муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции  Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию  муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые  имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах  значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство  в дела субъектов федерации, конституции  штатов предусматривают аналогичный  институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения  муниципальной автономии, задолженность  по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и  т.д. Принцип федерального вмешательства  имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной  Конституции и конституциями  штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается  бразильскими исследователями как  одна из гарантий сохранения целостности  государства и обеспечения нормального  функционирования конституционных  органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный  чиновничий аппарат, от которого прямо  зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая  самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных  государств носит особенный специфический  характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

ГЛАВА 2. Системы местного самоуправления

В зарубежных странах существует несколько типов организации  и функционирования муниципальных  учреждений. Среди них принято  выделять: англо-саксонскую муниципальную  систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные  формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципальная  система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в  том, что местные органы рассматриваются  как автономные образования, действующие  в пределах предоставленных им законом  полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и  управление в Великобритании характеризуется  разнообразием и регулируется большим  числом актов. В большинстве случаев  самоуправление осуществляется через  советы, избираемые жителями соответствующих  политико-административных единиц. В  Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и  общин, в Шотландии - советы территориальных  единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей  советы не образуются, а решения  принимаются на общих собраниях  избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно  существует высокая степень централизации  местного управления и самоуправления, что проявляется в системе  административного контроля центральной  власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов  реформа насколько снизила такую  централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила  за центральной властью сильные  позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется  тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий  из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который  возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет  в себе функции главы общины и  главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип  напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает  исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а  только готовит решения представительного  органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный  съезд или уездный совет - и  администрация во главе с земским  советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности  организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное  устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной  организации. Это устройство в большинстве  случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и  конституционных законов, затрагивающих  другие аспекты в организации  государства.

Административно-территориальное  деление страны складывалось, как  правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает  от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются  серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом  потенциале административно - территориальных  единиц, относящихся к одной и  той же категории. Регулирование  административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов  власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации  административно - территориального деления  должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами.

Система местного самоуправления в современных государствах может  включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура  административно – территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно – территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно – территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации  взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению  к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах  прямая система соподчиненности  осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих  органов (Япония).

Иногда деятельность органов  местного самоуправления поставлена под  прямой контроль специальных государственных  органов. Чаще всего они подконтрольны  органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах  может создаваться даже специальное  подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно –  территориальные единицы назначаются  полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов  местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под  постоянный контроль со стороны центральных  властей.

В большинстве стран Латинской  Америки не осуществляется прямого  централизованного управления местными органами, а создается система, при  которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует  наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с  префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных  властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить  законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный  срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет  права, но может оспорить это решение  в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем  своей компетенции в случае попыток  нарушения автономии этих органов  не только от председателя правительства, главы государства, парламента страны.

В административно – территориальном  делении в современных странах  наблюдается большой разнообразие, диктуемое во многом историческими  традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость  их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно – территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы – т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило. Относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно – территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.