Здравоохранение на примере Еманжелинского муниципального района

Оглавление

Введение 

1. Муниципальное управление охраной здоровья населения

1.1 Основы государственной  и муниципальной политики в  сфере охраны здоровья населения 

1.2 Цели и задачи муниципального здравоохранения

2. Муниципальное управление в сфере здравоохранения на примере Еманжелинского муниципального района

Заключение 

Список использованных источников и литературы

Введение

Процессы, проходящие в российском здравоохранении последние 15 лет, привели  к формированию в Российской Федерации  децентрализованной системы здравоохранения. Однако процесс повышения самостоятельности  на местах обгонял наполнение местных  бюджетов и формирование необходимой  нормативно-правовой базы. Образовалась своеобразная пропасть между федеральными и региональными органами управления здравоохранения с одной стороны  и муниципальной системой здравоохранения - с другой. К 2005 году все это привело  здравоохранение, прежде всего муниципальное, к нищете и разрухе. С этого  момента в России было предпринято  несколько последовательных шагов  для исправления сложившейся  ситуации. Во-первых, это реализация отдельных мероприятий приоритетного  национального проекта «Здоровье», который, кроме того что обеспечил  повышение материально-технического состояния муниципального здравоохранения, так еще и предоставил регионам и органам местного самоуправления новые технологии управления отраслью: оплата труда работников участковой службы на основе качественных показателей  труда, размещение государственного задания  в лечебных учреждениях первичного звена с целью выполнения комплекса  диагностических услуг (дополнительная диспансеризация), а также в государственных  и муниципальных учреждениях  с целью оказания высокотехнологичной  медицинской помощи. Все эти шаги, предпринятые с 2005 по 2008 годы, существенно  преобразовали управление российским здравоохранением.

Вторым шагом стала  реализация в здравоохранении принципа делегирования полномочий. На сегодняшний  день субъектам РФ переданы полномочия по лицензированию муниципального и  частного здравоохранения, контролю качества, лекарственному обеспечению отдельных  категорий граждан. Этот механизм позволяет  при сохранении принципа самостоятельности  каждого уровня власти реализовывать  единую политику в сфере охраны здоровья граждан, так как передача полномочий сопряжена с трансфертами денежных средств. Эти шаги привели к определенным положительным результатам, поэтому по состоянию на 1-е полугодие 2008 года управление здравоохранением в России можно охарактеризовать как умеренно децентрализованное.

Однако это всего лишь малая часть необходимых мероприятий, способных точечно воздействовать на отрасль. Для закрепления достигнутых  результатов необходимо продолжить преобразования, расширив спектр их применения.

Опыт реализации приоритетного  национального проекта «Здоровье» показал, что до сегодняшнего дня  сохраняются трудности в его  реализации в большей степени  на муниципальном уровне. Именно здесь  наблюдается наибольшее количество ошибок в учетно-отчетной документации, «хромает» исполнительная дисциплина, отмечается низкая готовность руководителей  управлений здравоохранения муниципальных  образований и главных врачей к происходящим переменам, что в  свою очередь препятствует динамичному  развитию отрасли.

Одним из шагов, необходимых  для выхода из данной ситуации, является уточнение системы управления здравоохранением в муниципальных образованиях. В  связи с этим необходимо ответить на три вопроса:

а) какова рациональная структура  управления муниципальным здравоохранением;

б) какова оптимальная модель финансирования муниципального здравоохранения;

в) где проходит граница  «независимости» муниципального здравоохранения от региональной и федеральной систем обеспечения граждан медицинской помощью?

1. Муниципальное управление охраной здоровья населения

1.1 Основы государственной и муниципальной политики в сфере охраны здоровья населения

«Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья».1

Здравоохранение является одним  из важнейших компонентов социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и  созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения  предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

- новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;

- формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;

- приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;

- защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие здорового образа жизни.

┌─────────────────────────┐

│ Система здравоохранения │

└──────────┬──────────────┘

┌────────────┴────────────────┐

│ Управление здравоохранением │

└────────────┬────────────────┘

  ┌────────┬──┴───────────┬──────┐

  │        │              │      │

┌───────────────────┐ │┌───────┴────────┐┌────┴─────┐│ ┌─────────────────┐

│      Центры       │ ││  Амбулаторно-  ││Стационары││ │     Научно-     │

│ государственного  │  ││профилактические││          │├─┤исследовательские│

│    санитарно-     │ ││  учреждения    ││          ││ │    учреждения   │

│эпидемиологического├─┤└───────┬────────┘└────┬─────┘│  └─────────────────┘

│   надзора (СЭС)   │ │        │              │      │ ┌─────────────────┐

└───────────────────┘ │        └───────┬──────┘      │ │   Медицинские   │

┌───────────────────┐ │                │             ├─┤ высшие и средние│

│   Станции скорой  │ │┌───────────────┴────────────┐│ │учебные заведения│

│      помощи       ├─┤│      Многопрофильные       ││ └─────────────────┘

└───────────────────┘ ││  (поликлиники, больницы)   ││ ┌─────────────────┐

┌───────────────────┐ │├────────────────────────────┤│ │    Врачебно-    │

│     Санаторно-    │ ││     Специализированные     │├─┤   фельдшерские  │

│  оздоровительные  │  ││(диспансеры, родильные дома,││ │      пункты     │

│    учреждения     │ ││   женские консультации,    ││ └─────────────────┘

│   (санатории-     ├─┤│ стоматологические клиники, ││ ┌─────────────────┐

│  профилактории,   │ ││  реабилитационные центры,  ││ │ Частные лечебные│

│ пансионаты и пр.) │  ││ психоневрологические дома, ││ │   организации   │

└───────────────────┘ ││ госпитали, диагностические │└─┤(офтальмологичес-│

┌───────────────────┐ ││       центры и др.)        │  │   кие центры,   │

│      Аптеки       ├─┘└────────────────────────────┘  │  стоматологии,  │

└───────────────────┘                                  │  хосписы и пр.) │

                                                   └─────────────────┘

Рис. 1. Система здравоохранения  на территории муниципального образования.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в  области охраны здоровья населения  является Конституция РФ, федеральные  законы «О медицинском страховании граждан в РФ», «Об обороте лекарственных средств», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и иные нормативные правовые акты всех уровней власти по вопросам охраны здоровья населения.

Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет  совместного ведения РФ и ее субъектов. Поэтому система управления здравоохранением носит иерархический характер. Основной объем массовых видов медицинской  помощи населению оказывается на муниципальном уровне.

Муниципальная система здравоохранения  включает в себя располагающиеся  на территории муниципального образования  лечебно-профилактические и иные учреждения системы здравоохранения, находящиеся  в муниципальной, государственной  или частной собственности, а  также органы муниципального управления охраной здоровья населения (рис. 1). Удельный вес муниципальных учреждений здравоохранения в разных муниципальных образованиях может быть различным.

1.2 Цели и задачи муниципального здравоохранения

«Главная цель муниципальной системы здравоохранения - удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных социальных стандартов».2

В конкретных условиях могут  формироваться локальные цели, например удовлетворение потребностей населения  в услугах здравоохранения на принципах общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов медицинских  услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-диагностических и др.), обеспечение  их качества и т.п.

Федеральный закон 2003 года возлагает  решение вопросов местного значения в сфере здравоохранения на муниципальные  районы и городские округа. К их числу отнесены вопросы организации  оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Иные, более сложные виды медицинской помощи могут оказываться через муниципальную систему здравоохранения в виде государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления вместе с соответствующими финансовыми средствами.

Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены государственные полномочия в области  охраны здоровья, которые могут передаваться органам местного самоуправления с  соответствующим финансированием. К ним относятся:

- контроль соблюдения законодательства в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

- формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения;

- координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль качества оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения;

- осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан;

- лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления здравоохранением субъекта РФ;

- регулярное информирование населения о распространенности социально значимых заболеваний;

- создание и обеспечение деятельности учреждений для реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами; организация их обучения, профессиональной переподготовки и трудоустройства, создание специализированных учреждений для неизлечимо больных;

- санитарно-гигиеническое образование населения.

«Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном уровне являются в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверждается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения».3

Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных  средств для муниципальных лечебно-профилактических учреждений, контроль деятельности всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, так как  лекарственное обеспечение населения  является одной из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством  для ряда категорий населения  установлена широкая система  льгот при оплате лекарственных  средств, бесплатный отпуск отдельных  лекарств по рецептам врачей, а также  при лечении в медицинских  стационарах, для чего требуются  крупные бюджетные расходы.

Для муниципальных учреждений местная администрация может  выдавать муниципальный заказ на лекарственное обслуживание населения  и устанавливать предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные  средства. В условиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены  жестко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального заказа.

Осуществление мер по обеспечению  санитарно-эпидемиологического благополучия населения является, согласно закону, расходным обязательством федерального бюджета. Органы местного самоуправления за счет своих средств обеспечивают соблюдение требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения. Совместно  с государственными органами санитарно-эпидемиологического  надзора органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного благополучия населения.

Необходимым условием обеспечения  санитарного благополучия населения  является гигиеническое воспитание и образование граждан. Оно осуществляется в образовательных учреждениях  путем включения в программы  обучения и воспитания разделов о  гигиенических знаниях.

В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей, специалистов предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов  и питьевой воды, коммунальным и  бытовым обслуживанием населения  и т.д., предусматривается гигиеническая  подготовка.

Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать  население, в том числе через  средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний  и заболеваний, представляющих опасность  для окружающих. Основы законодательства РФ об охране здоровья (ст. 19) устанавливают, что граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной  информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих  на него вредное влияние. Основное внимание уделяется информации о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и  правилам. Эта информация должна предоставляться  органами местного самоуправления средствами массовой информации, а также непосредственно  гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

2. Муниципальное управление в сфере здравоохранения на примере Еманжелинского муниципального района

Вопросы организации системы  управления здравоохранением в муниципальных  образованиях в настоящее время  регулируются статьями 8 и 13 Федерального закона от 22.07.1993 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», а также статьями 15-16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где определены полномочия местного самоуправления в части организации медицинской помощи. Так, в соответствии со статьей 8 Закона № 5487-1 за органами власти муниципальных районов и городских округов закреплено право на самостоятельное формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности.

Необходимо отметить, что  данная редакция статьи введена Федеральным  законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием процесса разграничения полномочий». И раньше указанные полномочия были представлены как формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности».

Таким образом, если в первоначальной редакции статьи 8 Закона № 5487-1 регламентировалось лишь создание специального органа управления местным здравоохранением, то в действующей редакции указанная норма претерпела изменение. В настоящее время орган, на который возложены указанные функции, может, как быть специализированным, так и помимо управленческих функций выполнять и иные полномочия, например, непосредственное обеспечение граждан муниципального образования медицинской помощью - центральная районная (городская) больница.

К ведению органов местного самоуправления в области здравоохранения  относятся:

- контроль за соблюдением законодательства о здравоохранении и защита прав граждан в этой области;

- формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения и создание условий для развития частной системы здравоохранения, развитие сети учреждений здравоохранения на территории муниципального образования, организация первичной медико-санитарной помощи и обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи;

- формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории;

- координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения и некоторые другие направления.

Функции управления выполняются  также центральными муниципальными учреждениями здравоохранения. Центральной  районной больницей является районная больница, на которую возложены функции  органа управления здравоохранением сельского  административного района или одновременно функции органа управления здравоохранением сельского района и функции органа управления здравоохранением города. Центральная районная поликлиника  организуется в сельском административном районе при отсутствии центральной  районной больницы и выполняет функции  органа управления здравоохранением района. Центральной городской больницей  является больница, на которую возложены  функции органа управления здравоохранением города в городах республиканского, краевого, областного подчинения, не имеющих органов управления здравоохранением в городских районах.

Городскую больницу № 1 Еманжелинска возглавляет главный врач, которому переданы полномочия по управлению здравоохранением на территории Еманжелинского муниципального района.

«Немаловажным при оценке эффективности функционирования какой-либо структуры является объем средств, выделяемых на ее содержание».4 Анализ финансовых затрат, связанных с содержанием управленческого аппарата, показывает, что из местного бюджета ежемесячно направляются существенные ресурсы, которые могут быть перераспределены на иные цели.

Анализ показал, что существование  самостоятельных органов управления муниципальным здравоохранением в  случае наличия дублирования большинства  управленческих функций с полномочиями администраций ЦРБ (ЦГБ) нецелесообразно. При этом необходимо либо передать организационно-методическую работу в управление здравоохранением, либо сократить управления, возложив их полномочия на главных врачей ЦРБ (ЦГБ), что и сделано в Еманжелинском районе.

В данном случае мы сталкиваемся с вопросом о критериях, позволяющих  нам принять решение о модели управления здравоохранением в муниципальном  образовании. На выбор нужных критериев  влияет множество политических, экономических  и организационных факторов.

К политическим факторам следует  отнести сложившийся кадровый рисунок  в муниципальном образовании, в  котором смена главного врача  ЦРБ нецелесообразна. Иной политической причиной является наличие «крепкого хозяйственника» во главе ЦРБ, однако в этом случае лечебные учреждения района функционируют несогласованно. Учитывая эти критерии, глава муниципального образования должен принимать решения, нацеленные на достижение качественных показателей функционирования здравоохранения района. В этом случае руководитель исполнительного органа взвешивает силу положительных и отрицательных сторон каждого сценария развития событий и принимает решение.

К экономическим факторам относится рентабельность содержания аппаратов управления при разных системах их организации.

К организационным факторам можно отнести численность самостоятельных  муниципальных медицинских учреждений. В этом случае целесообразно основываться на законах менеджмента, согласно которым  управление не может быть эффективным, если число единиц управления превышает 7-8. В этом случае единицей управления следует считать группы однородных медицинских специальностей либо функциональных обязанностей, возложенных на руководителя ЦРБ (ЦГБ).

В связи с этим необходимо отметить, что при наличии нескольких самостоятельных ЛПУ на территории муниципального образования создание объединенной бухгалтерии либо как самостоятельного юридического лица, либо входящего в состав ЦРБ является целесообразным и позволяет повысить оперативность, достоверность и эффективность управления местным здравоохранением. В этом случае учреждениям здравоохранения следует заключать договор (возмездный либо безвозмездный) на бухгалтерское сопровождение их деятельности.

Еще одним из элементов  повышения качества управления муниципальным  здравоохранением является организация  и проведение управлением здравоохранения области обучающих семинаров с руководителями органов управления, главными врачами и их заместителями. Данные семинары носят тематический характер и проводятся сотрудниками управления здравоохранения области, территориального фонда ОМС, представителями Челябинского медицинского института и другими преподавателями.

Другим важным элементом  формирования эффективной системы  местного здравоохранения является обеспечение должностных лиц, наделенных полномочиями по формированию и управлению муниципальным здравоохранением, необходимыми методическими рекомендациями. Не секрет, что последнее слово о непосредственном объеме выделяемых на здравоохранение средств, о кадровом обеспечении отрасли принадлежит главе муниципального образования и его заместителю по социальным вопросам. Кроме того, непосредственное участие в этой работе принимают представительные органы муниципальных образований. Очевидно, что указанные ответственные лица не обладают необходимым объемом знаний в области организации здравоохранения, поэтому их решения основываются на мнении консультантов и личном опыте.

Таким образом, «в целях эффективного управления муниципальными ресурсами в сфере охраны здоровья граждан необходимо обеспечить глав муниципальных образований и их заместителей, а также руководителей органов муниципального здравоохранения необходимой методической базой и ключевыми оценочными показателями функционирования системы здравоохранения».5

Так, с целью оптимизации  функционирования муниципального здравоохранения  в настоящее время управлением здравоохранения Челябинской области заканчивается подготовка методических рекомендаций, направленных на оптимизацию управления местным здравоохранением. В ходе работы был использован опыт организации медицинской помощи в Республике Чувашия, Свердловской, Самарской, Иркутской и Московской областях.

Заключение

муниципальный здравоохранение  государственный охрана

Изменения социально-экономической  и общественно-политической жизни  российского общества последних  пятнадцати лет, негативно отразившиеся на уровне жизни значительной части  населения, привели к тому, что  вопросы охраны здоровья, оказания медицинской помощи встали в один ряд с другими значимыми аспектами  обеспечения национальной безопасности страны. Рост смертности, снижение рождаемости, старение населения - вот далеко не полный перечень последствий этих изменений. Предпринимаемые попытки коррекции  этих неблагоприятных социальных тенденций  пока не приносят ожидаемых результатов. Немаловажную роль в преодолении  негативных тенденций играет обеспечение  населения доступной медицинской  помощью.

Необходимо отметить сравнительно небольшое количество научных исследований, посвященных историко-правовым и  теоретико-правовым аспектам медицинской  деятельности. Проводимые исследования носят преимущественно прикладной характер и посвящены, как правило, отдельным вопросам правового регулирования  здравоохранения в таких отраслях, как: психиатрия, трансплантология, репродукция  человека, клонирование и др.

При всей положительности  самого факта увеличения подобного  рода работ, нельзя не отметить отсутствие единой методологической основы проводимых исследований, единых подходов, критериев  и методов оценки полученных результатов. Указанных недостатков можно  было бы избежать при систематизации планируемых научных исследований в сфере правового регулирования  медицинской деятельности, результатом  которых могло бы стать формирование единой концепции развития юридического обеспечения здравоохранения в  России.

Достижение адекватного  уровня законодательного обеспечения  здравоохранения в России будет  тем успешнее, чем в большей  мере будет учитываться богатый историко-правовой опыт регулирования в сфере охраны здоровья. Законодательство, основанное на реальном анализе состояния отношений в обществе, с учетом традиций отечественной юриспруденции, способно стать эффективным, качественным регулятором в той или иной сфере общественных отношений.

В заключение необходимо отметить, что заложенные на сегодняшний день федеральным уровнем власти механизмы  управления здравоохранением должны максимально  полно использоваться региональными  и местными органами власти, что, несомненно, будет способствовать повышению  качества и эффективности использования  ограниченных ресурсов в здравоохранении.

Список использованных источников и литературы:

1. Нормативно-правовые акты:

1. Конституция РФ.

2. Федеральный закон от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».

3.  Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

4. Федеральный закон от 22.07.1993 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан».

5. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации»

6. Закон РФ от 28.06.1991 г. № 1499-I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

7. Указ Президента РФ от 09.10..2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».