Административно-государственное управление

Содержание

Введение

1. Предмет и объект административно-государственного управления

2. История развития административно-государственного управления

3. Теории административно-государственного управления

4. Основные проблемы и направления развития административно-государственного управления

Заключение

Список литературы

Введение

Жизнь общества настолько сложна и многогранна, что для осуществления разнообразных задач, которые в ней возникают, необходимы определенная упорядоченность и согласованность в действиях людей и их объединений.

Всякая совместная деятельность людей, которая осу­ществляется в более или менее крупном масштабе, нужда­ется в управлении и руководстве. Латинский термин «administration» означает руководство.

Управление представляет собой организующую деятель­ность людей, которая осуществляется для достижения оп­ределенных целей.

По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середине XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследований Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки получили название «социальные».

Однако о начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы.

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти».

Актуальность исследования определяется практическими потребностями повышения эффективности административно-государственной деятельности любой структурной сложности, нацеленной на решения общих общественных и государственных задач. Особая значимость проблемы состоит в том, что развитие и совершенствования административно-государственной службы становятся приоритетными в системе государственного строительства.

Практика последних лет доказала, что потеря управ­ляемости обществом и мягкость государственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж нацио­нальных богатств), которые государство должно было не допустить.

Цель данной работы – рассмотреть административно-государственное управление как науку.

Задачи данной работы:

- рассмотреть предмет и объект административно-государственного управления;

- исследовать историю развития административно-государственного управления;

- изучить теорию административно-государственного управления;

- проанализировать основные проблемы и направления развития административно-государственного управления.

1. Предмет и объект административно-государственного управления

Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов[1].

В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Американский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ».

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные принципы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анализам. Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определенные место и функция[2].

Далее, система государственного администрирования рассматривается как функционирующая и, следовательно, обладающая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на выделение многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину.

2. История развития административно-государственного управления

Наука административно-государственного управления как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как управленческое право, полицейское право, охрана обще­ственного порядка, принуждение, акт управления, государствен­ная служба. Поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых рус­ских полицеистов, были сторонниками принудительного госу­дарственного вмешательства во все области народной жизни.

Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На ста­новление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Одним их важнейших источников науки полицейского права в России являлась практика формирования и деятельности по­лицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и обще­административные полномочия. В общую компетенцию рос­сийской полиции в XVIII в. включались следующие задачи:

борьба с преступностью и неповиновением населения; дозна­ние; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с ни­щенством; перепись городского населения; паспортное дело;

обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за про­тивопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укреп­ление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строитель­ство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики[3].

Таким образом, как в Российской империи, так и в западно­европейских странах под термином «полиция» в XVIII в. пони­мали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного поряд­ка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого «внутреннего управления».

Административно-государственное управление конца XIX — начала XX в., пони­маемое в широком смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования ис­ключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансо­вое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права, оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И нако­нец, наука административного права включала административ­ную юстицию как особую форму разрешения коллизий (спо­ров), возникающих в процессе административной деятельнос­ти. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административно-государственного управления практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства со­циализма».

С принятием в 1936г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административно-государственного управления. Основной закон установил систему органов управления как особую группу орга­нов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

В течение 1950—1980 гг. было издано множество моногра­фий и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и институтам административно-государственного управления. Серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых про­блем (например, административной ответственности, админис­тративного процесса, государственной службы) характеризова­лись 60—70-е гг. В 1966г. вышла монография видного ученого-административиста В. М. Манохина «Советская госу­дарственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, право­вой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отноше­ний[4].

В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических воп­росов науки административно-государственного управления, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация адми­нистративного права; применение его норм; содержание государ­ственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; государствен­ная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управ­лении. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере дей­ствия норм административно-государственного управления все чаще в настоящее вре­мя становятся главные содержательные характеристики адми­нистративно-правового регулирования. Административное пра­во как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения обще­ственной безопасности, эффективности управления государ­ственными и общественными делами, для защиты прав и сво­бод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, со­ставные части и главные направления развития административ­ного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной органи­зации и функционирования публичного управления в россий­ском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод.

Простейший анализ действующего законодательства РФ по­казывает, что современное российское административно-государственное управление не в полной мере соответствует стандартам и масштабам право­вого государства: во-первых, в России до настоящего времени не принят федеральный закон (или законы), который регламен­тировал бы порядок принятия административных актов и об­щие вопросы административных процедур; во-вторых, не в пол­ной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали бы административные дела, т. е. споры, возника­ющие из административно-правовых отношений и иных пуб­лично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государствен­ности.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и институ­тов, выделению подотраслей административного права и уточ­нению его системы и структуры.

3. Теории административно-государственного управления

Теория государственного администрирования в настоящее время - одно из важнейших течений нынешней социологической мысли. Только с конца XIX столетия она выделилась в качестве независимого раздела научных исследований.

Выделение социологической области государственного администрирования из неделимого, монолитного социального познания, отделение социологического от политического произошло достаточно поздно. Поначалу государственное администрирование изучалось в рамках доминирования социокультурных парадигм.

Все познания о социальных явлениях со времен древности и по XVIII столетие составляли единую целостную систему. Но уже Аристотель придавал доктрине о государственном управлении достаточно значительный смысл. Согласно Аристотелю, все общественное существование укладывалось в рамки политической жизни и ставилось на службу государству. Он писал: «...поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»[5].

В процессе углубления и расширения сведений о социальном мире расчленение научных дисциплин ускорилось. Где-то к середине XVIII столетия естественная философия разделилась на целый ряд специализированных предметов. Название же «социальные» моральные науки приобрели под воздействием философских изысканий Огюста Конта и Анри Сен-Симона.

Вильсон Томас Вудро в своем труде «Изучение администрирования» дал зачин теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Согласно Вильсону, «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». По его мнению, на деятельность неизменного административного аппарата не должна оказывать влияние замена политического руководства. Стало быть задачей государственной администрации объявлялось оперативное и компетентное внедрение в жизнь решений всякой группы политических лидеров.

В своей модели «административной эффективности» Вильсон предложил применять в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, целесообразные и эффективные. Еще он обосновал необходимость подбора государственных служащих согласно их профессиональной компетентности.

Вместе с В.Вильсоном выполнил существенные исследования американской системы административно-государственного управления и американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который разделял его взгляды. Они пытались создать бюрократическую модель, работающую в демократическом обществе. Теоретическая концепция, разработанная учеными дала возможность политологам получить идеалы демократии вкупе с работой профессиональной гражданской службы.

Взаимоотношения между администрацией, выполняющей законы, и властью, издающей законы, согласно В.Вильсону «составляют самую сущность правительственной системы». Политические деятели и администраторы в любой нормально отлаженной системе должны идти рука об руку. Применение законов, реализация политических решений, которые проводит администрация, обнаруживают мудрость и выполнимость этих решений и законодательных актов. Вместе с тем, законодательство и политическое руководство предоставляют основное направление деятельности администрации[6].

В то же самое время В.Вильсон и Ф.Гуднау прочертили четкую дифференциацию между администраторами и политическими деятелями. Согласно им, дабы гарантировать дальнейший рост демократии, политическим деятелям нужно проверять работу администраторов. Субординация эта должна определяться на общественном и персональном уровнях. Только в этом случае администраторы отродясь не будут «вмешиваться» в политику, а станут лишь придерживаться указанного курса, данного им политическими вождями.

Главную роль в теории административно-государственного управления под воздействием взглядов Вильсона В. и Гуднау Ф. тотчас стали играть проблемы научного управления или менеджмента, суверенного от политической идеологии.

Макс Вебер (1864—1920) - немецкий социолог, историк, экономист и юрист - один из первых ученых, давших теорию бюрократии. В своей работе «Хозяйство и общество» (1921) он указывает исходный пункт для нынешнего изучения административно-государственного управления. Вебер обосновал свой анализ на опыте германской бюрократической модели, однако принципы, выведенные им довольно универсальны и могут использоваться всюду:

      организованы административные учреждения иерархически;

      гражданские служащие не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов, а назначаются;

      гражданские служащие получают заработную плату согласно разряду;

      каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

      для гражданского служащего эта работа - профессия или основное занятие;

      служащий не является собственником учреждением, в котором работает;

      служащий покоряется дисциплине и находится под контролем;

      смещение с поста основывается на решении более высоких инстанций[7].

Согласно Веберу, единство класса бюрократии следует по сути из ее императивного положения касательно к «нивелированному» подчиненному большинству населения и выражается такими особенностями, как: строительством ранговой иерархии на основе «назначаемости»; карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии, бессрочным статусом «чина» и «службы»; повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами; систематическими денежными компенсациями согласно разряду.

Императивное положение бюрократии базируется еще и на владении техникой управления, которая располагает двумя травными аспектами. В первую очередь это особые сведения, которые получили профессиональные государственные служащие в ходе подготовки в надлежащих сферах государственного администрирования в существующей стадии. Далее большой ценностью обладают познания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия пытается сделать предметом монополии технику управления, применяя с этой целью защиту «служебной тайны», шифрование информации и пр. приемы.

В процессе роста независимости, как подчеркивал Вебер М., бюрократия выявляет тенденцию в своей деятельности следовать не столько функциональными нуждам, сколько «инстинктам власти». Бюрократия, другими словами, показывает склонность разносить свое воздействие вдали за рамки собственной юрисдикции.

Идеальное административно-государственное управление, согласно Веберу М., базируется на твердых бюрократических принципах: основанная на диктатуре власть руководителя, принимающего решения, отдающего приказы подчиненным и контролирущего их реализацию. Таким образом, задачей служащих государственной администрации является использование управленческих принципов в конкретных обстоятельствах. Именно для этого определенные правила государственного администрирования и разрабатывались.

Вебер видел профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных мастеров духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безукоризненность. Согласно ему, без этого возник бы фатальный риск жуткой коррупции и низкого мещанства, которая будет угрожать чисто технической эффективности государственного аппарата.

М.Вебер полагал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политическая деятельность. Он должен «управлять» первым делом беспристрастно — это требование применимо даже к «политическим» административным чиновникам,— по крайней мере официально, насколько под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка.

Когда вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника исполнить приказ под ответственность приказывающего, сделать все честно и аккуратно. М.Вебер считал, что без такой дисциплины весь управленческий аппарат разрушился бы. Наоборот, честь политического лидера - исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отвергнуть которую или скинуть с себя он не может и не имеет права.

Существенное влияние на развитие теории административно-государственного управления в западных странах оказали взгляды В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера. Данных ученых нередко именуют «поколением предшественников». В своих трудах они показали и разработали две главные идеи научной теории административно-государственного управления: 1) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от области политики; 2) с тем чтобы преобразовать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, и, стало быть, исследовать с научных позиций.

Многие нынешние исследователи полагают, что с появлением трудов М.Вебера, Ф.Гуднау, В.Вильсона можно ознаменовать начало первой стадии развития теории административно-государственного управления как независимого научного направления.[8]

«Классическая школа» и «школа человеческих отношений» стали в начале столетия наиболее популярными течениями в теории административно-государственного управления. Главные представители: У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо (Великобритания), П. Буагильбер, А. Р. Ж. Тюрго, Ф. Кенэ (Франция), Ж.Ш. Сисмонди (Швейцария). В основе теоретических построений классической школы лежала разработка принципов административно-государственного управления. Многие «классики» считали, что если следовать этим принципам, можно прийти к успеху государственного администрирования в различных странах.

Сторонники классической школы мало думали о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Они пытались посмотреть на организацию управления с соображений широкой перспективы, пробовали распознать общие закономерности и характеристики административно-государственной организации.

При этом они довольно успешно применяли теорию факторов или научного менеджмента, взятую из организации управления в бизнесе. Данная теория была развита Ф.Тейлором, Г.Фордом и Г.Эмерсоном, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации некоторых факторов, посредством которых можно достигнуть определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Вышеуказанные идеи использовались «классиками» при исследовании государственного администрирования. Принципы управления, разработанные классической школой, касаются двух главных аспектов. Первый из них — обоснование целесообразной системы управления административно-государственными организациями, второй затрагивает построение структуры организации. Из самых главных постулатов классической теории можно сделать следующие выводы: гармония вместо противоречий, сотрудничество и наука вместо традиционных навыков.

Еще одно важное течение в социальной теории, которое в дальнейшем использовалось и в теории административно-государственной деятельности - «школа человеческих отношений». «Школа человеческих отношений» появилась тогда, когда социология и психология были еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения возникло в ответ на неспособность классической школы постигнуть человеческий фактор как главный элемент эффективности организации.

М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи были известнейшими учеными данного течения. Они обратили внимание в своих исследованиях на анализ факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, т.к. в некоторых экспериментах удалось добиться увеличения эффективности труда за счет улучшения психологического климата и увеличения мотивации.

4. Основные проблемы и направления развития административно-государственного управления

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.