Административно-предупредительные меры

Административно-предупредительные  меры

Административно-предупредительные  меры — это меры принудительного  характера, которые применяются, как  это следует из их названия, в  целях предупреждения возможных  правонарушений в сфере государственного управления, которые могут привести к нарушениям общественного порядка  и общественной безопасности, другим явлениям, вредным для режима управления государством. Они применяются, например, для предотвращения аварий на производстве, дорожно-транспортных происшествий, пожаров; обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения, безопасности пассажиров воздушных судов; защиты жизни, здоровья и безопасности граждан  при стихийных бедствиях, катастрофах, чрезвычайных событиях.

Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, подобные меры осуществляются в принудительном порядке в процессе односторонней  реализации юридически властных полномочий органов исполнительной власти и  их должностных лиц. Выражаются административно-предупредительные  меры, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что, в  свою очередь, также характеризует  их принудительную природу. Административно-предупредительные  меры не связаны с совершением  правонарушений, а направлены на их предотвращение, эти меры предшествуют применению других мер административного  принуждения, реализуемых в случаях  совершения административных правонарушений.

Административно-предупредительные  меры достаточно многообразны, они  применяются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления. Наиболее типичные из них связаны  с:

• осуществлением надзорных проверок;
• дачей обязательных для исполнения предписаний о проведении профилактических мероприятий;
• досмотром вещей и личным досмотром граждан;
• проверкой документов, удостоверяющих личность;
• введением карантина;
• прекращением движения транспорта и пешеходов (при возникновении угрозы общественной безопасности);
• освидетельствованием медицинского состояния лиц и др.

Так, например, в соответствии с Законом РФ «О милиции» ей предоставляется  право применять следующие административно-предупредительные  меры:

• проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность (при наличии к тому достаточных оснований);
• осуществлять надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также осужденными к лишению свободы, в отношении которых исполнение приговора отсрочено;
• производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости — личный досмотр пассажиров;
• при возникновении угрозы общественной безопасности временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах;
• в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты, обязывать оставаться там или, наоборот, покинуть эти участки и объекты;
• осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также любые другие объекты, где они обращаются;
• останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;
• с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осуществлять осмотр транспортных средств и грузов;
• производить досмотр транспортных средств (при подозрении, что они используются в противоправных целях) и др.

Согласно Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица государственной  санитарно-эпидемиологической службы РФ могут применять следующие  административно-предупредительные  меры:

• беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, санитарного законодательства и выполнения на всех этих объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
• проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;
• давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания о проведении санитарно-противоэпидемических мероприятий;
• давать соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о проведении лабораторного обследования граждан, контактирующих с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;
• давать обязательные для исполнения предписания о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний;
• госпитализировать или иным образом изолировать больных инфекционными заболеваниями, представляющих опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
• временно отстранять от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
• проводить профилактические прививки гражданам или отдельным группам граждан;
• вводить карантин в организациях и на других объектах.

Федеральным конституционным  законом «О чрезвычайном положении» должностным лицам уполномоченных на то органов исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения  предоставлено право:

• устанавливать ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;
• вводить особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на данную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
• устанавливать ограничения на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
• устанавливать особый порядок продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
• запрещать или ограничивать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
• запрещать забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций;
• ограничивать движение транспортных средств;
• осуществлять досмотр транспортных средств;
• приостанавливать деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химические и биологические опасные вещества;
• вводить комендантский час (т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выдаваемых пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан);
• ограничивать свободу печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления;
• временно изымать или арестовывать печатную продукцию, радиопередающие, звукоусиливающие технические средства, множительную технику;
• устанавливать особый порядок аккредитации журналистов;
• проверять документы, удостоверяющие личность граждан;
• осуществлять личный досмотр, досмотр вещей граждан, их жилища и транспортных средств;
• ограничивать или запрещать продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ;
• устанавливать особый режим оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества;
• устанавливать особый режим оборота этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции;
• в исключительных случаях временно изымать у граждан и У организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, оружие, боеприпасы и ядовитые вещества;
• в исключительных случаях временно изымать у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, боевую и учебную военную технику, взрывчатые и радиоактивные вещества;
• временно отселять жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
• в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизовать трудоспособное население и привлекать транспортные средства граждан для проведения этих работ (при обязательном соблюдении требований охраны труда).

Можно привести еще множество  примеров применения органами Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной  службы безопасности РФ, различными надзорными органами, другими органами исполнительной власти различных административно-предупредительных  мер, направленных на предупреждение правонарушений в сфере государственного управления.

Принуждение можно  понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения. Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

Административно-правовое принуждение определено как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленными нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

Меры административно-правового  принуждения применяются специально уполномоченными субъектами в рамках связанной компетенции, как правило, по отношению к определенному  кругу лиц. Оно не имеет самостоятельного значения, а служит вспомогательным  средством обеспечения властных требований. Принуждение процессуально  оформлено и связано с принятием  административных приказов. Фактическим  основанием для его применения являются правонарушения или отдельные опасные  деяния и события.

Сходными с мерами административно-правового принуждения  являются методы оперативного введения специальных режимных запретов и  ограничений в целях противодействия  негативным фактором.

Согласно статьи 7 Закона РФ О занятости населения в России в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы исполнительной власти субъектов РФ могут приостановить на срок до 6 месяцев решение о высвобождении работников.

Введение защитных и ответных мер во внешней торговле есть реакция на дискриминационные  действия иностранных государств, неудовлетворительную для России конъюнктуру внешнего рынка, угрожающие экономической безопасности государства. По этим причинам названные меры применяются независимо от виновности и противоправности в поведении российских субъектов внешнеторговой деятельности, и не являются мерами принуждения.

При этом проявляется  особенность механизма административно-правового  регулирования - в случае введения специального режима деятельности, как правило, производится прекращение действия ранее состоявшихся правонаделительных актов.

Меры административно-правового  принуждения подчинены универсальной  цели предупреждению воздействия небезопасных факторов. Полицией вообще называется та государственная деятельность, где  государство стремится предупреждать  и парализовать опасности, стоящие  на пути гражданского развития. Где  нет опасности, там нет и полиции. Для этого вводятся специальные  административно-правовые режимы, отбирается состав участников правоотношений, используется государственная монополизация  и т.д. Административно-правовое регулирование  основано на презумпции возможности  наступления угроз безопасности, выступающих юридическими фактами, достаточными для принятия мер, имеющих своей целью только предупреждение отрицательных последствий, связанных с управляемой средой.

П.И. Кононов предлагает разграничивать меры административно-правового  принуждения и меры административно-правового  ограничения, традиционно называемые административно-предупредительными. Дело в том, что любой метод  воздействия (кроме административного  содействия), положенный в основу какого-либо специального административно-правового  режима, вызывает введение правоограничений. Меры административно-правового ограничения отражают введение более жесткого режима регулирования, в том числе и в отношении лиц, чье поведение не было связано с угрозой безопасности.

Основанием применения к лицу мер административно-правового  ограничения является наличие потенциальных  или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых причинами как природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц. Введение правоограничений основано на оперативном изменении охранительного режима.

Существенным признаком, отличающим режимы правоограничений, от иных правоохранительных вариантов административно-правового воздействия, является установление абсолютных запретов. Режим охраны Государственной границы России носит относительный, запретительно-разрешительный характер, а закрытие ее участков исключает возможность пересечения. Эти меры не связаны с обеспечением требований иных административно-правовых режимов. Они распространяются на субъектов, ситуационно оказавшихся под воздействием небезопасных факторов, к числу административно-принудительных мер не относятся.

Необходимо ответить, что если основанием для применения мер административного пресечения и административных наказаний является правонарушение, то основанием применения административно-предупредительных  мер служат не противоправные действия, а цели их предупреждения. Однако, что  есть цель в административной деятельности? Может ли она быть юридическим  фактом? Цель нормативно закрепленный результат, который необходимо достичь  посредством осуществления административного  воздействия. Таким образом, предупреждение как цель достигается и в процессе административного нормотворчества, и в оперативно-исполнительной, и  в юрисдикционной деятельности(2) государственной администрации. Она не может служить основанием того или иного действия, ибо это конечный пункт механизма административно-правового регулирования.

Предупредительные административно-правовые средства как  самостоятельные инструменты воздействия  отсутствуют, и не потому, что они  не связаны с правонарушением, а  в силу непроявления у них признаков технологичности, инструментальности воздействия. Невозможно в одну группу объединять и сравнивать цели и средства реализации какой-либо деятельности.

Меры  административно-правового принуждения

Методами административно-правового  принуждения являются применяемые  во внешневластных отношениях представителями государственной администрации на основе административно-правовых норм и принимаемых в соответствии с ними индивидуальных административных актов средства воздействия, направленные на выявление угроз безопасности, своевременную их ликвидацию, установление обстоятельств происшедшего, устранение нарушений и привлечение виновных в их совершении к ответственности в целях предупреждения наступления и развития негативных последствий таких угроз.

Целесообразно было бы выбрать в качестве критерия систематизации мер административно-правового принуждения  стадии развития угроз безопасности, в связи с чем к таким мерам относятся:

меры выявления  угроз безопасности, осуществляемые гласно или негласно, направленные на получение информации о противоправных или иных опасных деяниях и  лицах, к ним причастных;

меры административно-правового  пресечения, направленные на оперативное  прекращение совершаемого противоправного  или иного опасного деяния, а также  предотвращение вызываемых ими последствий;

меры административно-правового  восстановления нарушенных режимных требований, направленные на устранение последствий  опасного деяния, нарушившего публичный  порядок, системы управления и руководства;

меры административной ответственности, применяемые за совершение административного правонарушения, выраженные в применении административных наказаний; названная группа мер  особо выделяется в системе мер  государственного, в том числе  административно-правового принуждения, ибо она в отличие от многих других применяется только за виновные противоправные деяния, выражена в  применении санкций административных наказаний;

меры административно-правового  сдерживания, применяемые за нарушение  административных правил или административное правонарушение, выраженные в непредоставлении дополнительных правовых статусов (отдельных прав или льгот) разового характера.

Противодействие правонарушению, направленному на нормальный ход  производства по административным делам, осуществляется с применением мер  административного пресечения, юридическая  природа которых не отличается от пресечения посягательств на другие охраняемые объекты. Исключение составляет особая нормативная основа и собственный  объект посягательства.

Пресечение противодействует реально развивающемуся противоправному  деянию. Разрешение вопроса об ответственности  по существу возможно лишь по его завершении, иначе постоянно накапливаются  новые эпизоды противоправного  действия, что неизбежно влияет на квалификацию, назначение наказания, иные обстоятельства, имеющие значение для  дела. Пресечение действий, посягающих на нормальный ход производства по делу, - противодействие новому правонарушению, а не тому, в связи с которым  осуществляется разбирательство.

Административно-правовое принуждение применяется в связи  с противоправными действиями лица, но процессуальное изъятие, досмотр  вещей товаров и документов могут  применяться и к лицам, незадействованным  в правонарушении. В статьях 92, 94 НК России предусмотрено проведение осмотра и выемки документов и  предметов. По существу они тождественны осмотру, досмотру и изъятию, предусмотренных статьями 27.7 - 27.11 КоАП России. Меры, указанные в НК России, применяются при налоговых проверках, то есть до установления признаков правонарушения и независимо от их установления. Если их признать административно-принудительными, то пресекательная реакция государства применяется как в связи с правомерными, так и неправомерными деяниями. Названные действия - конкретные формы проявления всеобщей обязанности граждан оказывать содействие органами исполнительной власти. Очевидно, что существует процессуальная форма применения мер административно-правового принуждения, но само принуждение как метод процессуальной деятельности отсутствует.

Нормы административного  права закрепляют широкий круг мер  принудительного воздействия, применяемых  государственной администрацией для  обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый  вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и  нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых  призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.

Следует различать  меры административно-правового принуждения  и принудительные меры, установленные  нормами административного права. Административное законодательство закрепляет административные, дисциплинарные, общественно-правовые санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная ответственность  военнослужащих, определены властные полномочия общественных инспекторов, народных дружинников, общественных судов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права и, кроме того, им регулируется общественно-правовое и частично — дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Особенности и роль административно-правового  принуждения

Административно-правовое принуждение — один из видов государственно-правового. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие.

1. Меры административно-правового  принуждения применяются в связи  с антиобщественными деяниями, нарушающими  правовые нормы, охраняемые административно-принудительными  средствами.

2. Административно-правовое  принуждение осуществляется в  рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами  этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами функциональной  власти и является одним из  способов реализации функциональной  власти.

3. Множественность  субъектов, осуществляющих административную  юрисдикцию, — еще одна важная  его особенность. Применять меры  административного воздействия  вправе десятки видов органов  (государственных, муниципальных,  общественных).

4. Административному  воздействию подвергаются не  только отдельные лица, но и  организации, коллективные субъекты.

5. Административно-правовое  принуждение всесторонне регулируется  административно-правовыми нормами,  которые закрепляют виды мер  принуждения, основания и порядок  их применения.

Таким образом, административно-правовое принуждение -это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо  следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Среди административно-принудительных мер есть такие, которые считаются  самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это  административные санкции. Но имеются  и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр  вещей и др.), которые используются с целью создания условий для  нормального хода производства по делам  об административных нарушениях.

Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости  от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и меры взыскания (наказания).

1.1 Административное  принуждение как один из методов  государственного управления

Административное принуждение -- разновидность государственного принуждения, т.е. оно осуществляется от имени и в интересах государства, его официальными представителями, имеет юридическое оформление. В собственном смысле это юридическое принуждение используется при игнорировании тех или иных обязательных велений (предписаний), исходящих от государства в лице его соответствующих органов. В подобных случаях возникает необходимость в принудительном обеспечении выполнения таких велений. Применительно к сфере государственного управления принуждение есть средство обеспечения выполнения предписаний административно-правовых норм.

Органы государственного управления наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях соответствующих  мер принудительного обеспечения  должного поведения без обращения  к специальным правоохранительным органам.

В рамках системы органов  государственного управления могут  быть сформированы специальные правоохранительные звенья (например, государственные  инспекции) с полномочиями принудительного  характера, используемые ими в специфических  областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор) А.П. Алехин , Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации изд. Тейс 1994 г..

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие  оперативного применения мер принудительного  обеспечения общественной безопасности (например, при авариях, стихийных  бедствиях), предотвращения возможных  нарушений установленного правопорядка, а в необходимых случаях и  его восстановление. Законодатель предоставляет органам государственного управления полномочия по применению соответствующих мер принудительного характера в целях оперативного обеспечения исполнения законов и подзаконных актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом государственного управления, или, как его обычно называют, административное принуждение.

Для административного принуждения  характерно:

а) внесудебное применение предусмотренных законом или  подзаконными актами принудительных мер  властью полномочного органа государственного управления. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, меры административного  принуждения могут применяться  народными судами (судьями).

б) оно не сводится к любым  проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под  административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер  воздействия, поскольку соответствующие  принудительные меры применяются во внесудебном порядке;