Административно-правовые формы и методы

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Федеральное государственное  автономное образовательное учреждение

 

высшего профессионального  образования

 

 

ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

(ДВФУ)

 

 

 

 

Код специальности, специальность

 

Фамилия Имя Отчество студента

 

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Административное право»

 

на тему «Административно-правовые формы и методы»

 

 

 

Выполнил студент гр.

 

Проверил ______________________

_______________________________

зачтено/незачтено

 

 

Владивосток

2013

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ  3 

1 Понятие и  сущность административно-правовых  форм  5

2 Классификация  административно-правовых форм 8

3 Понятие, сущность  и виды административно-правовых  методов 14

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия  государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность). Система  этого воздействия объединяет в  себе не только совокупность органов  государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.

Реализация исполнительной власти требует оснащения ее механизмом, с помощью которого ее задачи и функции могут быть воплощены в практической государственно-управленческой деятельности. Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявлять себя в разнообразных общественных отношениях, т.е. быть динамичной. Соответственно, она всегда воплощается в конкретных действиях разнообразного характера и назначения, способных выразить ее содержание и направленность. Совершают эти действия субъекты управления, т.е. исполнительные органы (должностные лица), причем повседневно [1].

Выбор тех или иных форм государственного управления зависит от многих обстоятельств: характера компетенции данного органа, особенность объекта управляющего воздействия, конкретные цели, совершаемых управленческих действий и др.

Административно-правовые методы позволяют получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов.

Проблема административно-правовых методов - убеждения и принуждения  в современном обществе - это проблема методов социального (государственного и негосударственного) управления экономическими, политическими, социальными, духовными и правовыми процессами, это проблема методов регулирования взаимоотношений между людьми [2, c.15].

Вышеизложенное позволяет  утверждать, что тема административно-правовых форм и методов государственного управления достаточно актуальна на современном этапе развития государственности и требует более глубокого теоретического исследования.

В контрольной работе будут рассмотрены вопросы, связанные с понятием административно-правовых форм и методов государственного управления, даны их классификация на виды, раскрыто их значение.

Цель работы - исследование проблем, связанных с административно-правовыми формами и методами.

Задачи контрольной работы:

- рассмотреть понятие и сущность административно-правовых форм;

- классифицировать административно-правовые  формы; 

- изучить понятие, сущность  и виды административно-правовых  методов.

Контрольная работа имеет  следующую структуру: введение, три  основных параграфа, заключение и список использованных источников.

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Понятие  и сущность административно-правовых  форм

 

Управление, по общепризнанному  определению, является функцией сложных  организационных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный, целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами государства и от его имени, иначе говоря, официальная деятельность. Она имеет юридическое значение и в силу этого требует определенного официального оформления [2, c.116].

Формы государственного управления - это внешнее выражение деятельности исполнительного органа власти или должностного лица, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Под формой государственного управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания. В частности, она позволяет получить ответ на вопрос — для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих задач и функций. При этом имеются в виду такого рода действия, которые типичны в своих основных проявлениях независимо от организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Само содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию.

Категория «форма управления» относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, т.е. соответствующего исполнительного органа (должностного лица) [2, c. 253]. Речь фактически идет о компетенции этого органа (лица), ибо именно она получает свое соответствующее выражение в его практических действиях. Но компетенция не может быть воплощена в жизнь в виде одноразового, автоматически выполняемого действия. Следовательно, у исполнительного органа (должностного лица) имеется возможность действовать в силу закрепленной за ним компетенции в конкретных управленческих ситуациях тем или иным образом. Иначе говоря, превращение такой возможности в реальность предполагает совершение им в обязательном порядке определенных активных действий. Главное заключается в том, чтобы совершаемые им управленческие по своему характеру действия получили свое внешнее выражение. Не выраженные подобным образом, они не в состоянии вызвать определенные последствия, ради достижения которых они фактически совершались.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, различны по своему назначению и характеру. А это означает, что  должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Очевидно, что  в первую очередь в таком выражении  нуждаются те действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие; иначе цель управления не будет достигнута. Но исполнительные органы также осуществляют в процессе своей повседневной деятельности и такие действия, прямая связь которых с непосредственным управляющим воздействием на тот или иной объект отсутствует. Имеется в виду подготовка такого воздействия, получение информации о его результатах (например, подготовка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.). И в том, и в другом случае внешнее выражение действий налицо, однако они различаются по своему назначению. Так, если имеется в виду непосредственное воздействие на соответствующий объект, действия такого рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» аппарата данного исполнительного органа. Они обязательно проявляются в его взаимодействии с управляемыми (например, с нижестоящими исполнительными органами, с гражданами, общественными объединениями и т.п.). Но есть и другого рода управленческие действия, также нуждающиеся во внешним выражении, но уже «внутри» аппарата данного исполнительного органа: различного рода внутри аппаратные или внутриорганизационные действия. Например, это ведение делопроизводства, распределение внутренних обязанностей между работниками аппарата и т.п.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать  в роли [3, c.1-2]:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее  значение, в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это - формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности следует понимать в  широком смысле, т.е. как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования для исполнительных органов (должностных  лиц) действий, включая и те, которые  не носят характер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут пониматься и более узко, т.е. как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

 

2 Классификация  административно-правовых форм

 

Формы государственного управления разнообразны, что предполагает возможность их классификации, для  чего используются различные критерии.

Формы управленческой деятельности в необходимых случаях требуют определенной юридической регламентации. Те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, являются формами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле действия исполнительных органов по изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей  степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Субъектом управления предоставляется  возможность самостоятельного их выбора, но при условии, что такого рода формы  деятельности не выходят за рамки требований законности, а также соответствуют компетенции данного субъекта управления [4, c. 14-15].

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми  нормами, содержащимися в законодательных  и подзаконных актах. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа. Это положения о министерствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвященных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться  по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управления. В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Нередко к правовым формам управленческой деятельности относят  «совершение других юридически значимых действий». Действительно, во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают некоторые действия иного юридического характера. Так, они разрешают гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществляют в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдают официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Юридическая значимость подобных действий и их последствий очевидна. Но суть дела в том, что свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Например, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта, разрешающего его выдачу данному лицу. В других случаях также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого можно к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Итак, форма управленческой деятельности может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Именно в этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Неправовые  формы осуществления исполнительной власти не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения [5, c.147]. Иначе говоря, такие действия вообще не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых, они не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления.

Таким образом, действия, повседневно  осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных  вариантах и связанные с процессом  непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание  индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций.

Первой формой является издание  нормативных актов органами исполнительной власти. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения. По вопросам управленческой деятельности ими могут устанавливаться новые нормы права, изменяться или прекращаться действием ранее принятые нормы.

Вторая форма осуществления  государственного управления — издание  индивидуальных (административных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому такие акты управления называются индивидуальными. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица, представляя собой один из видов юридических фактов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении государственного служащего на должность, так как с этим фактом связывается возникновение у служащего определенного объема правомочий [6, c. 80-81].

Принятие нормативных актов и издание индивидуальных актов — это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие, например, представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права. Во всех этих случаях также выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти.

Иная природа  организационных действий. Их совершают  государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых  практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — оперативный персонал данного органа (специалисты, функционеры, исполнители), за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий [1]. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.

К числу административно-правовых форм в последнее время часто  относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с  участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют в качестве административно-правовых договоров, хотя действующему законодательству такой термин неизвестен. Концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока также отсутствует. Дискуссионность проблематики административно-правовых договоров, таким образом, налицо [7, c.256-257].

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии  правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных  лиц) [8, c. 6-7]:

а) по степени  юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым  результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения  в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного  исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру  и методам решения вопросов компетенции: процедурные и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному  выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению  к другим субъектам государственной  власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Конечно, деление  всех форм государственного управления по любым основаниям условно, так  как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все, же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Исполнительная  власть имеет только юридические формы своего выражения. В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Правовые акты управления являются основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти

3 Понятие,  сущность и виды административно-правовых  методов

 

Метод управления - это способ осуществления его  функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые  объекты.

Для методов управления характерно следующее [9, c. 25-26]:

а) они реализуются  в процессе государственно-управленческой деятельности, органически связаны  с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

б) они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

в) в них находят  свое непосредственное выражение юридически-властные полномочия субъектов исполнительной власти;

г) выбор конкретных методов управляющего воздействия  находится в прямой зависимости  от особенностей объекта управления;

д) поскольку  управляющее воздействие осуществляется как нормативное либо индивидуальное юридически-властное волеизъявление субъекта управления, методы управления находят  свое выражение в установлении обязательных для конкретных адресатов, иногда общеобязательных правил поведения, либо в формулировании индивидуальных предписаний, относящихся к конкретным объектам и по конкретным вопросам;

е) методы управления нуждаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер;

ж) свое наиболее ощутимое проявление методы получают в правовых актах управления.

Итак, по главным  своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия.

Необходимо различать [10, c. 251]:

- методы управляющего воздействия: они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение, а потому и являются собственно методами управления;

- методы организации  работы аппарата управления: они  имеют чисто внутриаппаратное  значение;

- методы совершения отдельных управленческих действий: это методы процедурного характера.

Первые из них - административно-правовые методы. Именно в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов [10, c.110].

Убеждение и  принуждение как методы государственного управления — явления социальные, ибо они находят свое проявление в характере связей между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы, представляя собой систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.

Метод убеждения  должен быть основным методом органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в обоснованности и необходимости, установленных государством правил и проводимых властью мероприятий. Разъяснение целей государства, проектов законов, намеченных мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения - разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Опора на убеждение  как основной метод осуществления  исполнительной власти не исключает  принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает  необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц.

Принуждение традиционно  рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого  при нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности, иных мер административного принуждения.

Все меры административного  принуждения делятся обычно на три  группы (вида): административно-предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания. Соответственно эти меры имеют различное юридическое значение [11, c.7-8].

Административные  методы обычно квалифицируются в  качестве способов или средств прямого  или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение объектов управления. Свое выражение они получают в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для адресата, т.е. объекта управления.

Объект управления при этом ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать  должным образом не под влиянием директивных предписаний, а в  силу того, что такое его поведение  материально стимулируется. Чаще всего  стимулирующие средства сводятся к экономическим [12, c.178].

Средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управляющего воздействия  субъекта управления на поведение объекта  управления.

Эти средства используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти. Они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует объектов, нуждающихся только в косвенном воздействии. Как прямые, так и косвенные средства используются в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - в качестве одностороннего и властного волеизъявления субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры оформляются в виде соответствующих управленческих решений.