Административно-предупредительные меры. 2

Содержание

Введение...................................................................................................................3

1 Административно-предупредительные меры...................................................

   1.1 Понятие и виды административно-предупредительных мер.....................

   1.2 Меры, связанные с возникновением различных обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан...........................

2 Меры, связанные с предупреждением правонарушений.................................

Заключение......................................................................................................

Список использованных источников............................................................

Введение

Государственное управление осуществляется с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В современных условиях в качестве этих двух способов выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.

В качестве основного метода своей деятельности государство, органы публичной власти используют убеждение граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов РФ. Однако, в условиях, когда совершаются правонарушения, а также возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица вынуждены применять государственно-правовое принуждение и, коль скоро мы имеем в виду государственное управление, административно-правовое принуждение.

Таким образом, административно-правовое принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой социальной организации и «качество всякой власти».

Административно-правовое принуждение является одним из центральных институтов административного права. Его содержанием, по сути дела, является система мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права. В ряду этих мер господствующая в настоящее время правовая доктрина рассматривает административно-предупредительные меры.

1 Административно-предупредительные меры.

1.1 Понятие и виды административно-предупредительных мер

В настоящее время, когда наше государство находится на пути глобальных преобразований в сфере системы государственного управления и административного реформирования, все большую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения административно-предупредительных мер, так как они непосредственно сопряжены с ограничением прав и свобод человека и подчас не имеют строго установленной процессуальной формы применения.

Административно-предупредительные меры - это группа мер административно-правового принуждения, которые представлены в виде указаний, содержащихся в диспозициях административно-правовых норм, и направлены на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а равно на предотвращение возможности наступления обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, распространением массовых инфекционных заболеваний, угрозой террористических актов и т.п., угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию органов публичной власти, предприятий, учреждений, иных организаций.

Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

В свою очередь меры административного предупреждения подразделяются на две группы: меры, осуществляемые в чрезвычайных обстоятельствах или в целях предупреждения угроз общественной и личной безопасности и меры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений.

1.2 Меры, связанные с возникновением различных обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан

Меры, осуществляемые в чрезвычайных обстоятельствах или в целях предупреждения угроз общественной и личной безопасности, включают в себя, в частности: установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда из нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; введение карантина; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом; меры противопожарной безопасности; технический осмотр транспортных средств; различные ограничения и запрещения на осуществление определенных действий (по проведению демонстраций, уличных шествий и т.д.); реквизиция; резервация и ряд других.

Непосредственной целью осуществления уполномоченными на то органами исполнительной власти перечисленных и подобных им административно-предупредительных мер является государственная и общественная необходимость преодоления каких-то мешающих нормальной жизнедеятельности общества особых экстраординарных обстоятельств.

Рассмотрим этот вид мер административного предупреждения на примере мероприятий, проводимых в режиме чрезвычайного положения.

Согласно ст. 56 Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Основания и порядок введения чрезвычайного положения, меры по его реализации, а также ограничения прав и свобод граждан определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Согласно этому закону чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей[22].

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

К таким обстоятельствам относятся:

- попытки насильственного изменения  конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом также определены меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Так, Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений, носящих административно-предупредительный характер:

- установление ограничений на  свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное  положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

- усиление охраны общественного  порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

- установление ограничений на  осуществление отдельных видов  финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- установление особого порядка  продажи, приобретения и распределения  продовольствия и предметов первой  необходимости;

- запрещение или ограничение  проведения собраний, митингов и  демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

- запрещение забастовок и иных  способов приостановления или  прекращения деятельности организаций;

- приостановление деятельности  опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

- эвакуация материальных и культурных  ценностей в безопасные районы  в случае, если существует реальная  угроза их уничтожения, похищения  или повреждения в связи с  чрезвычайными обстоятельствами.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, связанных с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, а также другими угрозами безопасности Российской Федерации, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть также предусмотрены следующие предупредительные меры и временные ограничения:

- введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время  суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

- проверка документов, удостоверяющих  личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и  транспортных средств;

- ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

- выдворение в установленном  порядке лиц, нарушающих режим  чрезвычайного положения и не  проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

- продление срока содержания  под стражей лиц, задержанных  в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть также предусмотрены следующие административно-предупредительные меры и временные ограничения:

- временное отселение жителей  в безопасные районы с обязательным  предоставлением таким жителям  стационарных или временных жилых  помещений;

- введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

- привлечение государственного  материального резерва, мобилизация  ресурсов организаций независимо  от организационно-правовых форм  и форм собственности, изменение  режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер чрезвычайного положения и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- в исключительных случаях, связанных  с необходимостью проведения  и обеспечения аварийно-спасательных  и других неотложных работ, мобилизация  трудоспособного населения и  привлечение транспортных средств  граждан для проведения указанных  работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, можно сделать вывод, что все административно-предупредительные меры характеризуются отсутствием правонарушения как основания их применения и вины тех, в отношении кого они применяются. Основанием их применения является наступление особых, иногда чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных правовой нормой.

2 Меры, связанные с предупреждением правонарушений

Меры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений, имеют профилактическую направленность. Такими мерами являются, в частности, проверка документов, личный досмотр, контрольные и надзорные проверки, приостановление лицензии др.

Рассмотрим некоторые особенности мер, связанных с предупреждением правонарушений на последнем примере (приостановление лицензии). Полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии предполагают ограничение возможности осуществления лицензиатом конкретного вида лицензируемой детальности на определенный срок в силу допущенных им нарушений лицензионных требований и условий. Сразу следует отметить, что согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 02.06.2004 г. № 10, приостановление лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Таким образом, приостановление действия лицензии представляет собой превентивную меру государственного воздействия, имеющую целью предотвратить или пресечь противоправную деятельность лицензиата. А вот возникновение полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии напрямую зависят от привлечения лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий.

Основаниями для приостановления действия лицензии являются привлечение лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий. Ответственность лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий предусмотрена, п.п. 3, 4 ст. 14.1. КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», которая является, так сказать, «универсальной», поскольку под ее действие подпадает нарушение лицензиатом любых лицензионных требований и условий независимо от сферы деятельности, для которой они установлены.

Объектом данного правонарушения выступают условия, предусмотренные лицензией, а конкретнее: лицензионные требования и условия в соответствии с которыми должен осуществляться конкретный вид лицензируемой деятельности. Объективная сторона правонарушения выражается в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением таких условий лицензиатом и грубым нарушением условий.

Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» от 18.11.2004 г. № 23 разъяснено, что под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий следует понимать занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Так, например, согласно Административному регламенту, утвержденному приказом Росгидромета от 12.03.2008 г. № 94, грубыми нарушениями лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях являются передача лицензиатом информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении с нарушением порядка, установленного ст.ст. 9 и 16 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», а также умышленное искажение такой информации, ее непредоставление либо несвоевременное предоставление в лицензирующий орган, если это создает угрозу жизни, повлечет за собой человеческие жертвы и (или) создает условия возникновения чрезвычайной ситуации техногенного характера, причинения существенного вреда окружающей среде. Данные правонарушения имеют усеченный состав, следовательно, для привлечения к ответственности не требуется наступления вредных последствий, а достаточно лишь совершения указанных действий. Субъективная сторона выражается в прямом или косвенном умысле (п. 1 ст. 2.2. КоАП РФ). Субъект - специальный - лицензиат, осуществляющий предпринимательскую деятельность.

Согласно ст. 3.12. КоАП РФ, административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), а также в области градостроительной деятельности.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в тех случаях, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

При этом, исходя из анализа норм закона, следует сделать вывод, что в случае, когда лицензиат привлекается к административной ответственности, вопрос о приостановлении действия лицензии решается лицензирующим органом по своему усмотрению, т.е. здесь, приостановление действия лицензии - это право лицензирующего органа. Если же к лицензиату применена мера административного приостановления действия лицензии, то в такой ситуации лицензирующий орган обязан приостановить действие лицензии. Однако и в том, и в другом случае, полномочия лицензирующего органа по приостановлению действия лицензии могут быть реализованы только при наличии предусмотренных оснований такого приостановления.

Порядок приостановления действия лицензии лицензирующим органом регулируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, в силу того, что такое полномочие возникает у лицензирующего органа на основании привлечения лицензиатов к административной ответственности.

Полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии тесно связаны с осуществлением указанными органами лицензионного контроля, поскольку зачастую, именно в ходе проведения мероприятий по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий выявляются те или иные нарушения в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности. Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии как по результатам проведенных мероприятий по контролю, так и на основе нарушений, выявленных иными государственными органами. Согласно ст. 28.2. и п.п. 3, 6 ст. 28.3. КоАП РФ, лицензирующие органы как федерального, так и регионального уровня уполномочены возбуждать административное производство и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20. КоАП РФ. При выявлении в ходе проведения мероприятий по контролю нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, должностное лицо лицензирующего органа составляет протокол об административном правонарушении и возбуждает административное производство, поскольку дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ст. 28.1. КоАП). Параллельно с привлечением лица к административной ответственности соответствующее должностное лицо подготавливает докладную записку с предложением о приостановлении действия лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности с приложением копии протокола об административном правонарушении и направляет ее на имя руководителя лицензирующего органа для рассмотрения и принятия соответствующего решения о направлении дела в суд. При принятии руководителем лицензирующего органа решения о направлении дела в арбитражный суд, поскольку к подведомственности последнего отнесено разрешение экономических споров и рассмотрение иных дел, в том числе и о привлечении к административной ответственности, с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 27 АПК РФ), судье, уполномоченному рассматривать такие дела, направляется протокол об административном правонарушении, в течение суток с момента его составления (п. 1 ст. 28.8. КоАП РФ). Одновременно с направлением протокола в суд, в подразделение лицензирующего органа, курирующее осуществление лицензируемого вида деятельности, передаются лицензионное дело либо необходимые выписки из него.

По общему правилу, судья рассматривает поступивший административный материал в порядке § 1 гл. АПК РФ в течение 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. Вынесение судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий порождает обязанность лицензионного органа реализовать свои полномочия по приостановлению действия лицензии. Причем для осуществления данной обязанности лицензионного органа установлен срок - одни сутки, начало течения которых, определяется днем вступления судебного решения в силу. Согласно п. 4 ст. 206 АПК РФ, решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечению десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. О приостановлении действия лицензии лицензирующим органом лицензиату направляется соответствующее уведомление.

Таким образом, срок приостановления действия лицензии определяется сроком административного приостановления деятельности лицензиата. Согласно п. 2 ст. 3.12. КоАП РФ, административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Конкретный срок определяется судьей при назначении наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения лицензиата, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

На практике приостановление действия лицензии может выражаться в конкретных действиях лицензиата, в частности, в соответствии с Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.08.2002 г. № 600, установлено, что в случае принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии, ликвидации юридического лица или добровольного отказа лицензиата от лицензии лицензиат обязан в 5-дневный срок после получения уведомления о приостановлении действия лицензии, принятии решения о ликвидации юридического лица или добровольного отказа от лицензии сдать в лицензирующий орган лицензию и удостоверения охранника. В случае принятия решения о возобновлении действия лицензии указанные документы подлежат возврату в течение 3 дней после принятия такого решения (п. 13). По общему правилу приостановление действия лицензии лишает лицензиата возможности осуществлять тот вид предпринимательской деятельности, на который ему выдана лицензия, и в случае, если предприниматель продолжает осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность, игнорируя требования лицензирующего органа, он может быть привлечен к другим видам ответственности, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.