Административное право. 25

Административное  право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право) и норм.

На протяжении многих десятилетий  учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей — общей и особенной.

В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает главные структурные элементы общего административного права, например:

• понятие административного права;
• вопросы предмета, метода и системы административного права;
• административно-правовые нормы и отношения;
• наука административного права;
• субъекты административного права;
• административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления;
• административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение;
• административное правонарушение и административная ответственность;
• компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

• институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере;
• управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;
• правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
• нормы, устанавливающие порядок судебной зашиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);
• институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.

В особенной части административного  права рассматриваются организация  государственного управления, вопросы  соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в  области организации государственного управления; понятие регионального  управления; межотраслевое государственное  управление и его организационные  формы; соотношение государственного управления и государственного регулирования; воздействие проводимой в Россииадминистративной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Часть отрасли административного  права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть:

• отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);
• материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);
• регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);
• простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

Административное право может  быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).

Административное право подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие институты, как институт административного акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.

Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус данных субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.

Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления). Признаки административных правоотношений:

• являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес;
• носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;
• являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений;
• в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты.

Административные правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных  ситуаций, возникающих в процессе существования административного  правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, административные правоотношения разрешаются внутри самой системы.

Структура административно-правовых отношений:

• объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений;
• субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган;
• юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;
• содержание, которое включает в себя субъективные права и юридические обязанности;
• метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений;
• способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный).

Виды административно-правовых отношений:

1) по характеру правоотношений:

• материальные, основанные на нормах материального права;
• процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;

2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:

• горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;
• вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;
• субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);
• координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;

3) по целям:

• регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;
• охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.

Как и любые правоотношения, административно-правовые отношения  возникают при наличии юридических  фактов. Юридическими фактами являются обстоятельства, при которых возникают  правоотношения, обусловленные требованиями конкретных административно-правовых норм.В качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих административные правоотношения, выступают действия (бездействие) сторон.

• Действия делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм. Неправомерные действия нарушают требования административно-правовых норм. Это прежде всего дисциплинарные или административные проступки, а также бездействие.
• Основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие адресный характер. Их юридическим последствием является возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
• Административно-правовым отношениям присущ элемент юридической властности. В соответствии с этим положением можно выделить две группы административно-правовых отношений: отношения, выражающие властную природу государственно-управленческой деятельности, и отношения, выходящие за рамки управляющего воздействия. К первой группе относятся отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти; между руководителями и подчиненными. Ко второй группе -отношения между сторонами, не связанными между собой соподчиненностью.
• Нередко административные правоотношения делятся на субординационные и координационные. Субординационные отношения содержат значительную долю авторитарности. В координационных отношениях этот элемент якобы отсутствует. Однако такое предположение не согласуется с основным проявлением административных правоотношений в государственно-управленческой сфере, т. е. с их юридически-властными проявлениями.
• Одной из наиболее распространенных в юридической литературе является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников на вертикальные и горизонтальные правоотношения.
• Вертикальные правоотношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования через субординационные связи между субъектом и объектом управления. Такие властеотношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них равенства сторон.
• На практике вертикальность правоотношений означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых нет вообще или объем их меньше, чем у другой стороны.
• К числу вертикальных отношений причисляются также те, что возникают между несоподчиненными их участниками. Однако в этом случае ни одна из сторон не имеет правомочия издавать юридические акты, обязательные к исполнению другой стороной. Такие связи часто встречаются в системе межотраслевого государственного управления.
• Широко осуществляемая в сфере государственного управления контрольно-надзорная деятельность также стоит в ряду вертикальных отношений. Ее субъектами являются сами исполнительные органы. Примером может служить административный надзор, который осуществляется федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями.
• Горизонтальные административно-правовые отношения отличаются от вертикальных тем, что участвующие в них стороны фактически и юридически равноправны. Такого рода отношения в сфере государственного управления не имеют широкого распространения. Административно-правовая теория и практика тем не менее исходит из того, что горизонтальными по своему характеру являются административно-процедурные, административно-процессуальные и административно-договорные отношения.
• Административно-процедурные отношения возникают между исполнительными органами или должностными лицами одного уровня по поводу принятия совместных нормативных актов в сфере управления; по согласованию совместных действий; по формированию межведомственных комиссий; для проведения совместных заседаний, коллегий.
• Административно-процессуальные отношения возникают между сторонами при рассмотрении административно-правовых споров.
• Наконец, отношения административно-договорного характера возникают в результате различного рода соглашений, заключаемых между субъектами исполнительной власти.