Административное право. 24

Администрати́вное пра́во — отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований.

Административное право как наука — это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития.

В дореволюционной  России данная отрасль права именовалась  также полицейским правом. Как отмечал В. Ф. Дерюжинский, «полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления»^[1].

Понятие административного права

Административное  право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (управленческие правоотношения)^[2].

Классификация административно-правовых отношений

Методы административного права

1. Предписание: установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;
2. Запрет: запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
3. Дозволение: предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

Также Дозволение выражается в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные  административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий.

Функции административного права

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права.
4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное  право, выполняя свои функции, руководствуется  основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые  закреплены в Конституции РФ.

Источники административного права

Источники административного права — это  внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются  в виду юридические акты различных  государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные  акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять: - общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.); - законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); - международные акты, действующие в данной сфере правоотношений. Система источников административного права выглядит следующим образом^[3]. На федеральном уровне:

1. Конституция РФ
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ
3. Постановления Конституционного Суда РФ
4. Федеральные конституционные законы
5. Федеральные законы, включая законы РФ и РСФСР, кодексы РФ и основы законодательства РФ
6. Нормативные указы Президента РФ
7. Нормативные акты палат Федерального Собрания РФ
8. Нормативные постановления Правительства РФ
9. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)^[4]
10. Нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ)

На  региональном уровне:

1. Конституции (уставы) субъектов РФ
2. Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ
3. Законы субъектов РФ
4. Нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ
5. Нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
6. Нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
7. Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции

На  муниципальном (местном) уровне:

1. Уставы муниципальных образований
2. Нормативные акты представительных органов муниципального образования
3. Нормативные акты главы муниципального образования
4. Нормативные акты местной администрации

Система административного права

Система административного права — это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности административных норм, но вместе с тем разделением административного права на отдельные правовые институты.

Система административного права  как отрасли права:

• Общая часть
• Предмет
• Формы и методы
• Субъекты административного права
• Ответственность по административному праву
• Административный процесс
• Особенная часть
• Экономическая сфера
• Социально-культурная сфера
• Административно-политическая сфера
• Межотраслевая

В наши дни существует идея кодификации  административного права, куда вошли  бы следующие разделы:

1. Общая часть
1. Основные начала административного законодательства
2. Государственная служба
3. Государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти; федеральные, региональные, местные)
4. Исполнительно распорядительная деятельность (административное регулирование, административный акт, административный договор, административный надзор, право обращения в государственные и муниципальные органы)
5. Специальные административно-правовые режимы (чрезвычайного положения, военного положения, особого положения)
2. Особенная часть. Исполнительно-распорядительная деятельность в отдельных отраслях государственного управления
1. Оборона
2. Государственная безопасность
3. Внутренние дела
4. Иностранные дела
5. Юстиция
6. Экономика
7. Финансы
8. Здравоохранение
9. Транспорт
10. Связь и информация
11. Культура, спорт, туризм
12. Социальная сфера
13. Контрольно-надзорные функции
14. Исполнительно-распорядительная деятельность вследствие причинения вреда (административные правонарушения)
3. Специальная часть. Право индивидуальных субъектов
1. Граждане РФ
2. Иностранные граждане
3. Лица с двойным гражданством
4. Беженцы
5. Вынужденные переселенцы
6. Иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности
7. Вынужденные мигранты
8. Общественные объединения
9. Религиозные объединения
10. Политические лица (внутригосударственные и международные организации).

Однако, по мнению доцента кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ М.Н. Кудилинского, воплощение этой идеи представляется достаточно сложным ввиду "мобильности" самого предмета административного права, разнородности (неуниверсальности) управленческих процедур, а также в силу федеративной природы Российской Федерации (административное право согласно Конституции РФ является предметом совместного ведения субъектов РФ и федерации; следовательно, обеспечить единое кодифицированное регулирование не представляется возможным).

Предметом административного права как отрасли права являются общественные отношения в сфере государственного управления, в пределах которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами. Закрепляя правила поведения в области государственного управления, административное право придает управленческим отношениям статус правоотношений. Специфика административных правоотношений — наличие специальных субъектов — органов исполнительной власти или иных исполнительных органов.

Государственное управление и исполнительная власть, представляя  собой близкие понятия, включают три основных признака: управленческий (исполнительный) аппарат, выполняемую  им деятельность (управленческую, исполнительную) и используемую им в этом процессе власть.

В юридической литературе управленческие отношения, регулируемые административным правом, классифицируют по особенностям их участников между:

• соподчиненными субъектами исполнительной власти различного организационно-правового уровня (вышестоящие и нижестоящие органы);
• несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства);
• субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями и учреждениями (например, получение государственным предприятием у соответствующего комитета по управлению государственным имуществом разрешения на аренду имущества);
• субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями, учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);
• субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
• субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями;
• субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
• субъектами исполнительной власти и гражданами.Управленческие отношения можно также разделить в зависимости от конкретных целей их возникновения на внутренние и внешние.

Внутренние или внутриорганизационные  отношения закрепляют систему органов  исполнительной власти, взаимодействие между ними и их подразделениями, распределение прав, обязанностей и  ответственности среди работников аппарата управления государственных  и муниципальных органов. Например, организационная деятельность рабочего аппарата Федерального собрания Российской Федерации (подготовка материалов, помощь комитетам).

Внешние отношения закрепляют взаимоотношение субъектов исполнительной власти и граждан, государственных  и негосударственных организаций.

Следовательно, административное право представляет собой отрасль  российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией  исполнительной власти.

Методом административно-правового  регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих  от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает между участниками административно-правового отношения сочетание власти и подчинения, т. е. юридическое неравенство, присущее в значительной степени управленческим общественным отношениям.

Односторонними действиями, влекущими юридические последствия, выступают приказ, предписание субъекта административной власти, решение о  выдаче или изъятии лицензии, постановление  о наложении штрафа.

Источники административного права — это различные административно-правовые нормы. Многообразие общественных отношений с участием исполнительной власти порождает большое количество административно-правовых норм, которые отражены в нормативных актах.

К таким актам  относятся:

1. Конституция Российской  Федерации — России (в дальнейшем  — Конституция РФ), принятая 12 декабря  1993 г. (ст. 77 посвящена формированию  системы органов государственной  власти; ст. 110 — 117 — формированию  и функционированию исполнительной  власти в РФ — правительству  РФ; ст. 71-73 — разграничению предмета  ведения между федеральными органами  и органами субъектов РФ).

2. Законодательные акты — законы, принимаемые Федеральным собранием РФ, и постановления его палат — Совета Федерации и Государственной думы (законы “Об органах федеральной службы безопасности” от 22 февраля 1995 г.; “О пожарной безопасности” от 18 ноября 1994 г.; “Об обеспечении единства измерений” от 27 апреля 1993 г.; “О Государственной границе РФ” от 1 апреля 1993 г. и др.).

Представительные органы субъектов РФ (республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга) также могут принимать законодательные  акты, содержащие нормы административного  права.

3. Указы президента, имеющие  нормативный характер: указ Президента  РФ “Об утверждении “Положения  о Федеральном горном и промышленном  надзоре России”“ от 18 февраля  1993 г.; “О реформе представительных  органов власти и местного  самоуправления” от 9 октября 1993 г. и др.

4. Постановления правительства  РФ, имеющие нормативный характер. Например, 18 августа 1995 г. правительство  РФ приняло постановление “О  мерах по обеспечению правопорядка  при осуществлении платежей по  обязательствам за поставку товаров  (выполнение работ или оказание  услуг)”.

Правительство Российской Федерации  своими постановлениями утверждает также различные уставы, положения, стандарты. В частности, 18 августа 1995 г. правительством РФ утвержден Государственный  образовательный стандарт среднего профессионального образования.

5. Приказы, постановления  государственных комитетов, министерств,  комитетов и служб Российской  Федерации.

6. Законодательства республик  в составе РФ, указы президентов,  постановления правительств, акты  министерств и ведомств этих  республик.

7. Постановления и распоряжения  глав администраций.

8. Акты органов местного  самоуправления.

9. Нормативные акты руководителей  государственных предприятий и  учреждений.

Взаимосвязь и разграничение административного  права и иных отраслей права

Административное право  взаимодействует с другими отраслями права. Главным образом целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).

Административное и частное  право различаются исходными  положениями, социальным назначением, принципами ифункциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными липами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Предмет публичного права (как минимум его важнейших частей — государственного и административного права) — государство как носитель верховной и суверенной власти, а также государственная власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

В административном праве  сложился ряд теорий, в которых  разграничивается частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами, и направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право — частным интересам. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в целях установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

Теория субординации (соподчинения), используемая для разграничения публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковая степень подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений с помощью закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров).

Рассмотрим теорию относительности и допустимости правовых норм при регулировании отношений.Административное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государствен но-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивида и каждого субъекта права.

Административное право  взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при условии, что они соответствуют нормам ГК РФ и иным федеральным законам. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

Административное право  конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, путем организации единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административного судопроизводства, защиты прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти.

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между  административным правом и муниципальным правом.Предметом муниципального права являются отношения в сфере местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную:

• местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;
• местное самоуправление — один из главных способов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне;
• понятие «местное самоуправление» объединяет понятия «местное» и «управление», указывая на его главным образом управленческую сущность;
• важнейшие функции местного самоуправления реализуются через специальные муниципальные органы, при этом местное самоуправление имеет те же практические цели, что и государственное управление;
• муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого органами управления, должностными лицами и служащими муниципального образования. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права формы, механизмы, методы и средства управления;
• органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Для должностных лиц и муниципальных служащих установлен их правовой статус: традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;
• правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом;
• в сфере местного самоуправления доминируют традиционно понимаемые управленческие отношения;
• органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;
• органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Таким образом, наука административного  права, изучая различные аспекты  проблемы управления, включает в предмет  своего исследования и такой вид  социального управления, как местное  самоуправление. Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение  анализа более обширной темы управления в Российской Федерации, организации  и сущности государственной власти, построения исполнительной власти и  осуществления ее функций, а также  децентрализации управления.

Финансовое  право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе административно-правового регулирования. Административно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или налоговой сферах. Современная концепция методов правового регулирования финансовых отношений включает в себя применение дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекомендательного, поощрительного, договорного, согласительного правовых методов при юридической регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

Метод финансового права  является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется  в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также  непосредственной связью с финансовой политикой государства.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры (хотя они и называются таможенными). Основной сферой правового регулирования в области таможенного дела являются отношения, возникающие в процессе: установления порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления; таможенного контроля; обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; установления и применения таможенных режимов; установления, введения и взимания таможенных платежей.

Административное право  включает в себя, а порой и обеспечивает действие норм экологического и земельного права.Нормы законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства используют многие административно-правовые институты для управления в соответствующих сферах государственной деятельности (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор). При этом для применения норм экологического или земельного права часто требуется административно-процессуальное обеспечение, т. е. нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).