Административное право. Административное принуждение

  Предмет административного права

  Понимание административного права как  управленческого является узким. В  условиях нарастающей демократизации общественной жизни в России назначение административного права состоит  и в том, чтобы регулировать те общественные отношения, которые возникают между личностью и государством, между гражданином и исполнительными органами государственной власти, а также исполнительными органами местного самоуправления.

  Таким образом, административное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе реализации властной деятельности и осуществления государственного управления. Эти отношения охватывают

процесс формирования структур власти, установления их компетенции и осуществления  данной компетенции в полномочиях конкретного органа исполнительной власти на всех уровнях государственного управления.

  Назначение  органов исполнительной власти состоит  в повседневном обеспечении общественного  порядка, охране жизни, прав и свобод граждан. Поэтому административно-правовое регулирование осуществляется с помощью издания актов управления, организации их применения, наблюдения, надзора, контроля, а также применения к виновным лицам мер административного принуждения. Следовательно, административно-правовые нормы определяют поведение не только граждан и должностных лиц, но и органов управления.

  Предмет административного  права - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

  Административно-правовые отношения включают в себя три вида правоотношений:

  1) взаимоотношения внутри системы  исполнительных органов власти, организация государственной службы, формы и методы управленческих  действий, т.е. внутриаппаратные отношения;

  2) взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и гражданами, иначе говоря — внеаппаратные отношения. Ядром предмета административного права является система

отношений между гражданами и их организациями и органами государственного и муниципального управления и их должностными лицами. Примером таких отношений могут быть отношения между пенсионером и работниками отдела социального обеспечения, между водителем и инспектором ГИБДД (ГАИ), между участниками внешнеэкономической деятельности и должностными лицами таможенных органов;

  3) отношения, возникающие при осуществлении  административного судопроизводства.

       В юридической науке общепризнанным  является мнение, что отрасли  права отличаются  друг от друга, прежде всего предметом и методом правового регулирования. По поводу содержания и структуры и предмета  административного права в литературе имеются самые различные мнения.

       Бахрах Д.Н. пишет « Предметом  административного права являются  отношения, возникающие при организации исполнительно- распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями».

  Имеется другое мнение по поводу предмета административного  права.

  По  мнению Ю.М. Козлова, предмет административного  права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

  · Управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются  задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

  · Управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

  · Управленческие отношения, возникающие  с участием субъектов местного самоуправления;

  · Отдельные управленческие отношения  организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общества объединений и других негосударственных формирований, а также в связи осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий.

    В этих целях и для углубления  представлений о современном административном праве небесполезно кратко познакомиться с пониманием и трактовкой этой отрасли представителями англосаксонской и континентальной систем права.

  В общем плане административное право  понимается ими как совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность административных учреждений. Американский административист К. Лобенджье, занимавшийся вопросом места административного права в системе права, определял административное право как отрасль публичного права, которая имеет дело с администрацией ( управление в действии).

  Однако  объекты регулирования в англо- американском административном праве  и континентальном административном праве существенно различаются. Это различие отражено в науке  административного права. В трудах учёных- представителей континентальной системы всегда важное место занимают вопросы структуры администрации.

  В американском административном праве  проблема структуры администрации  не получила сколь - нибудь значительного  развития. Американские учёные полагают, что структурой административных учреждений призвана заниматься наука государственного управления. Таким образом, проводится чёткая грань между административным правом и государственным управлением. Американское административное право поэтому скорее следует именовать административно- процессуальным правом».

  Перестраивая, реформируя административное право  России, целесообразно учесть, а  возможно, частично и непосредственно  использовать опыт функционирования американского  административного права и континентальной  системы права с учётом особенностей и специфики современных российских условий.

  Пока  же российское административное право, за некоторыми исключениями, функционирует  по наработанным в течение семидесятилетия  схемам и стандартам. Этот вывод  относится и к определению предмета административного права: «это  общественные отношения в сфере исполнительной власти, сложные и многоструктурные по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права, в которых всё более доминируют  связи: гражданин и административное право; регулирование административно- правовой части статуса гражданина и общественных объединений; контроль судов всех видов за деятельностью органов исполнительной власти и иных субъектов административного права; повышение ответственности названных органов и административных учреждений, усиление контроля за ними со стороны представительных учреждений, а также органов прокуратуры, других контрольно- надзорных органов и инстанций».Это один из обновлённых вариантов определения, который, как и любой другой, несколько условен, но имеет резервы для дальнейшей модификации. 
 
 
 
 
 

  Метод административного  права

    Наряду с предметом отрасли  права большое значение имеет  метод разграничения отраслей  права. Правда, иногда высказывается  мнение, что решающим является  предмет, т.е. круг общественных отношений, которые регулируются той или иной отраслью права. Даже утверждается, что метод – это подчинённый элемент, без которого можно обойтись при выявлении и разграничении отраслей права, т.е. вопрос  о методе отдвигается на второй план.

  В самом общем виде методы правового  регулирования общественных отношений, в том числе и отношений  в сфере исполнительной власти,- это совокупность правовых средств  и способов, применяемых в ходе правового регулирования названных  отношений. Вместе с предметом они дают наиболее  полную и чёткую характеристику каждой отрасли российского права, том числе административного. Вообще  проблема методов в науке административного права достаточно дискуссионная.

  Опираясь  на труды теоретиков права и административистов, можно сформулировать основное содержание методов административного права (административно- правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти).

  Первое. Административно- правовой метод предполагает неравенство сторон- участников административно- правовых отношений, т.е. отношение власти- подчинения (подчинение  одной стороны другой), субординационные по характеру.

  Второе. Механизму административно- правового  регулирования присущи правовые средства, т.е. предписания. Одной стороне регулируемых отношений предоставлен определённый объём юридических властных полномочий (по терминологии Ю.М. Козлова), адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчинится предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

  Третье. Административно- правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения.

  Четвёртое. Можно выделить, помимо отмеченных, следующие моменты: установление определённого  порядка действий- предписание к  действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренных данной административно- правовой нормой; несоблюдение такого порядка не влечёт за собой юридических последствий, на достижение которых ориентируется норма, запрещение определённых действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия, например дисциплинарной или административной ответственности; предоставление возможности выбора одного из вариантов должностного поведения, предусмотренных административно- правовой нормой. В общем, такой метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причём последние не вправе уклонятся от такого поведения. Это, по словам Ю.М. Козлова, «жёсткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении  например , вопроса о применении  к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия( взыскания) либо освобождения его от ответственности. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные.       Таким образом, дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определённых действий. Разрешительный метод является достаточно перспективным. 

  Методом правового регулирования в административном праве является метод властных предписаний, т.е. императивный метод, предписывающий неукоснительное соблюдение требований, изложенных в административно-правовой норме. Он характеризуется состоянием подчиненности одной стороны (гражданин) воле другой  стороны (должностное лицо), их юридическим неравенством, обязательностью исполнения и отсутствием возможности выбора. Административно-правовое регулирование властных отношений (отношения господства и подчинения) обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал, которые выражаются в контроле за деятельностью органов публичной администрации, в праве граждан обжаловать неправомерные действия должностных лиц, в наличии демократических процедур при формировании публичной администрации (конкурсы, договоры при найме

на государственную  службу и т.д.). Следовательно, доминирование императивного административно-правового метода в условиях расширяющейся демократии дополняется диспозитивным методом (гражданско-правовым методом), который предусматривает согласование интересов на основе договоров, рекомендаций, конкурсов.

  Однако  юридическое неравенство сторон, обусловленное различными ролями, задачами субъектов административно-правовых отношений изначально предполагает преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому. Поэтому в системе управленческих административных связей отношения господства и подчинения характеризуют взаимоотношения государственных органов и должностных лиц с гражданами или нижестоящими органами. Наряду с этим Кодекс РФ об административных правонарушениях обязывает граждан регулировать взаимоотношения в общественных местах самостоятельно с соблюдением и уважением прав и свобод друг друга.

  Административное  право — это целостная система  норм, принципов, институтов, предназначенная  для создания условий эффективной  деятельности исполнительной власти, обеспечения демократических начал  в функционировании государственных служащих.

  Однако  основной задачей административного  права является гарантия прав и свобод граждан в сфере государственного управления, защита их от возможного ограничения и произвола со стороны государственных органов и должностных лиц. Система административного права подразделяется на общую часть (совокупность норм и принципов общего характера, регулирующих административное судопроизводство) и особенную часть (совокупность норм, действующих в отдельных сферах деятельности публичной администрации: в области безопасности граждан, организационно-хозяйственной сфере, таможенного дела, управления, защиты государственной границы). 

   СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ.

   Административное  право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный на множество нормативных актов конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.

   На  сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.

   Институционная  система, представляющая собой перенос  гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.

   Отраслевая  система административного права  группирует нормы административного

права с  учётом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и приводит к выделению обширного ряда правовых институтов:

   Управление  экономической сферой.

   · Управление промышленным комплексом;

   · Управление агропромышленным комплексом;

   · Управление транспортно-дорожным комплексом и связью;

   · Управление в сфере экологии;

   · Управление финансами и кредитом.

   Управление  в социально-культурной сфере.

   · Управление образованием;

   · Управление в области науки;

   · Управление в области культуры;

   · Управление в области труда и  социального развития;

   · Управление здравоохранением.

   Управление  в административно-политической сфере.

   · Государственное управление в области  обороны;

   · Управление в области безопасности;

   · Управление в области внутренних дел;

   · Управление иностранными делами;

   · Управление в области юстиции.

   Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые управленческие отношения, специфику каждой отдельной отрасли. Они образуют так называемую особенную часть административного права. 

  Принципы  административного  права

  Административное  право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

  Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Административное право базируется на принципе приоритета личности и ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности.

  Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. В настоящее время принимается ряд важных организационных мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных органов (согласительные комиссии с участием представителей исполнительной власти, тройственные совещания, "нулевое чтение" законопроектов и т.п.). Основной смысл рассматриваемого принципа - каждый должен заниматься своим делом в строгих рамках определенной законом или указом Президента РФ компетенции в области правотворчества.

  Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового  регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что  административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т.п.

  Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приведет к искажению конституционно закрепленного механизма правоисполнения.

  Принцип гласности (прозрачности) означает, что  применяемые в процессе административно-правового  регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы  граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общественных объединений и отдельных граждан, так и возможных адресатов будущих административно-правовых норм. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.

  Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм. 

  Источники административного  права

   Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включают пункты, параграфы в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними причинами его выражения.

   Источниками административного права являются  акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.

   Важнейшей особенностью отрасли являются разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью исполнительной власти.

   Для правовой регламентации управления нужно большое число законов  и еще большее число конкретизирующих их подзаконов, нормативных актов.

   Существует  значительное число чисто административно - правовых источников. Но много “ смешанных” многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).

   В зависимости от того, кем приняты  акты, содержащие нормы, а значит, и  по их юридической силе все источники административного права нужно разделить на несколько типов:

    I. Акты Советов народных депутатов;

   1) Законы (КРФ и Конституции республик, входящих в РФ, Основы законодательства, Законы, кодексы);

   2) Решения краевых,  областных, окружных, районных, городских и т.д.;

        II.  Акты государственной администрации;

   1) Указы, распоряжения Президента;

   2) Постановления, распоряжения Совета  министров;

   3) Приказы, постановления министров,  государственных комитетов и  других ведомств;

   4) Постановления, распоряжения глав  администраций;

   5) Приказы, постановления иных органов управления;

   6) Приказы руководителей государственных  предприятий, учреждений.

   К этому классу нормативных актов  относятся также акты органов  исполнительной власти республик, входящих в РФ (Президента, правительства, министерства и других органов республики).

   III. Союзные акты (акты органов бывшего  СССР). Существование третьего типа источников связано с тем, что вплоть да начала 1992 года  в числе источников административного права  преобладали акты высших и центральных органов СССР.

   После распада СССР эти акты продолжают действовать на территории РФ при двух условиях:

   1) если еще не приняты соответствующие  нормативные акты РФ.

   2) если они не противоречат российскому  законодательству.

   IV. Международные акты. В соответствии  с Конституцией РФ “ общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ”. Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.

  Нормы административного права, регулирующие отношения в сфере государственного управления, находят внешнее выражение  в нормативно-правовых актах, составляющих систему источников.

  Одним из основных источников административного права является Конституция РФ. Согласно ст. 72 КРФ административное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В Конституции РФ устанавливается порядок формирования органов исполнительной власти, их компетенции.

  Наряду с Конституцией деятельность исполнительных органов власти регламентируется федеральными конституционными законами. Так, правовой статус Правительства определяет ФКЗ от 17 декабря 1997г. «О Правительстве РФ» (в ред. от 31 декабря 1997). Система федеральных органов власти, их структура урегулированы указами Президента, в частности Указом от 17 мая 2000. № 867 (в ред. От 29 апреля 2002).

  Статус  государственных служащих определяет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ (в ред. от 7 ноября 2000) и ряд актов, предусматривающих порядок прохождения службы в таможенных органах, милиции, налоговой полиции и т.п.

  Основания и характер административной ответственности  прописаны в Кодексе РФ об административных нарушениях, принятом 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2002г.). Порядок судебного рассмотрения жалоб граждан определен в Федеральном законе «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993г. № 4866—1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.).