Административное право. 12

Введение

Административное право  является одной из ведущих отраслей права, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны.

 Наука административного  права находится на стыке юридических  наук и особой науки об управлении  являющейся частью блока общественных  гуманитарных наук, имеющих своим  предметом закономерности развития  различных общественных институтов  и явлений.

Понятие, предмет, метод и задачи   административного права.

Административное право  как наука - это система взглядов, представлений, теорий, концепций и  позиций по вопросам возникновения, реализации, развития административного  права как отрасли права и  составляющих ее предмет общественных отношений.

Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для  регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).¹

Основной задачей административно-правовой науки является выявление проблем  и сложностей в функционировании отрасли права, а также разработка оптимальных вариантов решения  данных проблем и вопросов.

Административное право  регулирует особые отношения,  которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны.

В этих общественных отношениях соответственно:

а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная  политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека;

б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого  вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или государственно-управленческая, деятельность);

в) выражаются приоритет  публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Такого рода общественные непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью. отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права, который достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения  внутриорганизационного характера, возникающие  в процессе деятельности субъектов  законодательной (представительной) и  судебной власти, а также органов  прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов  местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений  и других негосударственных формирований.²

Поскольку управление может  осуществляться не только по государственной  линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых  непосредственно выражается государственный  интерес, государственная управляющая  воля.

 Наука об управлении  сходна с административным правом  по объекту изучения. И та, и  другая науки сосредоточены на  протекающих в обществе процессах  публичного (в частности, государственного) управления. Наука об управлении сосредоточена на изучении таких вопросов, как история развития управленческих отношений, значение и роль управления в современном обществе и государстве, формы и методы управления, формирование задач и целей управления, сущность управленческих отношений, их модернизация и реформирование в сфере управления. Таким образом, административное право, используя арсенал науки об управлении и опираясь на разработки общих и частных юридических наук, занимается изучением таких вопросов как:

• история возникновения и развития административного права как отрасли права и его отдельных норм и институтов;
• особенности предмета и метода правового регулирования отрасли;
• сущность и признаки общественных отношений, составляющих предмет отрасли административного права;
• понятие и признаки субъектов административного права;
• структура и признаки источников административно-правовых норм;
• система отрасли, специфика ее норм и институтов (подотраслей);
• проблемы правовых форм и методов государственного управления;
• соотношение государственного управления с другими явлениями действующего права;
• особенности обеспечения законности в государственном управлении;
• особенности процессуального оформления управленческих отношений;
• зарубежный опыт в области административного права;
• проблемы и перспективы развития отрасли;
• особенности правового регулирования в различных сферах государственно-управленческих отношений (экономика, природоохрана, социальная сфера, юстиция, внутренние дела, международные отношения, оборона, государственная безопасность) и т.д.³

 Структура науки административного  права тесно связана со структурой  отрасли, в связи с чем, наука также подразделяется на общую и особенную части. Первая из них составляет совокупность представлений, теорий и концепций об институтах, общих для всей отрасли административного права, а также о самой отрасли, ее предмете и методе

 Особенная часть административного  права на сегодняшний день  представляет собой сформированную  совокупность теоретических выводов  и подходов к нормам административного  права, предназначенным для регулирования  различных аспектов государственно-управленческой  деятельности в различных областях  социально-экономической и административно-политической  сфер жизнедеятельности общества.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования  общественных отношений.

Проблема методов правового  регулирования дискуссионна. До сих  пор имеются два принципиально  различных подхода к пониманию  их содержания: а) каждая правовая отрасль  помимо предмета имеет и свой собственный  метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе  права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение.

Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать  те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты - фактически также  предписания, но иного характера, а  именно: возложение прямой юридической  обязанности не совершать те или  иные действия в условиях, предусмотренных  правовой нормой.

Дозволения - юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности  административно-правового регулирования  управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного  права.

Во-первых, для механизма  административно-правового регулирования  наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя  обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Это - аксиома государственного управления. Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает метод "власти и подчинения".

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение  находит следующая взаимосвязь  между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких  полномочий у управляющей стороны  больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом  взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует  о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия  официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем  порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, властность и  односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового  регулирования, не исключают использование  в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут  возникать управленческие отношения  равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий. Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного  порядка действий - предписание к  действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным  данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует  норма. Так, в Кодексе об административных правонарушениях установлено, что  административные наказания могут  быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока  не позволяет применять к виновному  меры административной ответственности;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств  воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан  на рассмотрение тем должностным  лицам, чьи действия являются предметом  жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета  дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности  выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод  рассчитан на регулирование поведения  должностных лиц, причем последние  не вправе уклоняться от такого выбора. Это - "жесткий" вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности  при решении, например, вопроса о  применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности  действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Например, гражданин сам  решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые  он оценивает как противоправные. Разрешительный метод является наиболее перспективным;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таковы отличительные  особенности административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые  в качестве властеотношений. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) не трудно обнаружить в механизме  правового регулирования, используемом и иными отраслями российского  права (например, финансовым, земельным, уголовным и т.п.), что служит еще  одним свидетельством реальности подхода  к проблеме методов правового  регулирования как к единой юридической  категории.⁴

История развития науки административного  права в России.

Свои истоки наука административного  права берет в недрах науки  камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и  некоторых других странах Европы.

Камералистика (или камеральная  наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления  ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных  финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное  управление - была сосредоточена в  руках монарха, не ограниченного  в своих действиях нормами  права. Ее виднейшими представителями  были Г. Обрехт, М. Оссе и другие.⁵

 В качестве составного  элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая  полицейская наука, сосредоточившая  внимание на закономерностях  управления внутренними делами  в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

Первоначально в России в  начале XIX века административное право  также возникает как полицейское  право. Труды по проблемам этой науки  пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное  толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью  понятия "полицейская деятельность", в которое различными учеными  вкладывалось различное содержание. Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», который был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался критически проанализировать уже сделанное в области полицейского права.

Полицейское право как  наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских  законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права  среди русских и зарубежных полицеистов  единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские  юристы дали ей название административного  права; Л. Штейн говорил о науке  внутреннего управления. Объект науки  полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное  управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Весьма интересное определение науки полицейского права у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.

Административное право  конца XIX — начала XX в., понимаемое в  широком смысле, представляло собой  учение о всей совокупности юридических  норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном  устройстве, судебной деятельности и  судоустройстве).

 На рубеже XIX-XX веков  в систему предмета науки полицейского  права традиционно включались  следующие элементы:

• понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;
• меры полицейского принуждения;
• полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);
• полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).⁶

 Однако в широком  смысле административное право  предполагало изучение и других  важных вопросов государственного  управления.

 Трансформация полицейского  права в административное происходит  постепенно. Одновременно публикуются  работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность  использования различной терминологии  в наименовании отрасли права  и науки.

 Окончательный отказ  от термина "полицейское право"  связан с советским периодом  истории нашей страны, который  вновь на долгое время отстранил  юридическую науку от влияния  зарубежного опыта. Наиболее видными  представителями административно-правовой  науки в переходный период  становления новой советской  юриспруденции были такие видные  ученые "старой формации", как  А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л.  Кобалевский. Они окончательно  связали переход к административному  праву от полицейского с проблемой  трансформации властеотношений  в правоотношения, т.е. с правовым  ограничением власти управляющих  субъектов.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Ис-крова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития административного права.

1.  Первый период (примерно  до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков.

2.  Второй период (середина 1918 — начало 1921 г.) — эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства.

3.  С введением новой  экономической политики в начале 1921  г. были декларированы новые  принципы организации управления. Государство хотело руководить  лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предоставить  в частные руки и развивать  на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного  управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чиновников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью  совершения управленческих действий, а также вид административного  судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали  из пользования землей.

4. С первыми пятилетками  (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в  виде советского административного  права, уже скорректированного с  учетом существовавшей официальной  идеологии. Административное право  вновь анализировалось как отрасль  права, но с учетом задач и целей  советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического  государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков  административного права, результатами исследований которых пользуется и  современная наука административного  права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.

 В 50-х - 80-х годах  ХХ века над проблемами административного  права работали такие специалисты,  как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И.  Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты,  серьезно работавшие над проблемами  государственной службы, разработавшие  целостную теорию государственного  управления, издавшие важнейшие  фундаментальные труды по административному  праву и процессу.

 Девяностые годы ХХ  века знаменуют собой перестройку  всего общественного организма  и в том числе системы административного  законодательства. Конституция РФ  переворачивает традиционные представления  о соотношении государственного  управления и государственной  власти. Декларирована и претворена  в жизнь идея разделения властей.  Исполнительная власть получает  подзаконный статус. В этой связи  возникает множество новых теорий  в области системы административного  права. Изменяются принципы, декларированные  наукой советского административного  права, возникает интерес к  проблемам новых подотраслей  административного права (в том  числе полицейского, школьного, строительного  и т.д.), а также к соотношению  административного права с новыми  комплексными отраслями российской  правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

 Среди наиболее видных  специалистов в области административного  права, занимавшихся и занимающихся  развитием науки административного  права в условиях реформирования  системы законодательства можно  назвать следующих ученых: А.П.  Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П.  Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин,  Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н.  Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи  имена еще не вписаны в историю  науки.

Место науки административного  права в системе правовых наук России, ее развитие на современном  этапе.

Ни одна правовая отрасль  не существует в "чистом" виде. Административное право, сохраняя свою "самобытность", выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями права.⁷

В силу этого вопрос о  взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному  праву - в особенности.

Административное право  фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых  Конституцией и законодательством  РФ на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все  особенности, присущие государственёно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления).

Общетеоретические правовые науки, такие как теория государства  и права, история государства  и права, история правовых учений, являются источником для формирования базовой терминологии науки административного  права, а также составляют основу ее методологии, обусловливая осуществление  основных теоретических обобщений  о природе и признаках регулируемых отраслью права отношений, структуре норм административного права, в целом - системе отрасли и ее источников. Отраслевые юридические науки, имеющие самостоятельное научное значение (гражданское, конституционное, уголовное, трудовое право) снабжают административное право разработанной в рамках указанных научных дисциплин терминологией, а также позволяют использовать в целях исследования отдельные общеправовые конструкции, как, например, конструкцию юридической ответственности, в административном праве построенную на принципах, выработанных наукой уголовного права, или конструкцию правосубъектности, заимствованную из гражданского права. В отношении многих юридических наук административное право выступает в качестве донора теоретических представлений и концепций, предоставляя возможность поставить на самостоятельную теоретическую основу многие новые, комплексные отрасли российской юридической науки (финансовое право, земельное право, экологическое, таможенное и т.п.).

Необходимо учитывать  ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права  в правовой системе, на его служебную  роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право  оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства  и общества, характер.

Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в  принципе исключено юридическое  равенство их участников.