Административное право. 29

                                              Введение

       Каждый муниципальный служащий  в течение своей жизни не  раз столкнется с аттестацией,  порой тревожным и психологически  мучительным процессом, поэтому  необходимо знать всю структуру  аттестации и быть готовым  к ней, быть во всеоружии.  Для муниципального служащего  эта тема будет актуальна и  животрепещуща всегда. Поэтому считаю  целью данной работы разобрать  аттестацию как процесс, который  будет рассмотрен в дипломной  работе на примере аттестации  муниципальных  служащих Администрации  сельского поселения Тюменяковский  сельсовет муниципального района  Туймазинский район Республики  Башкортостан.

 К  настоящему времени разработано  множество методов оценки персонала.  Но именно аттестация может  быть основным методом анализа  состояния персонала муниципальной  службы. Достоинство этого метода  в комплексном подходе, разноплановом  отражении сложного труда руководителя. Аттестация дает возможность  получить интегрированную оценку  деловых и личностных качеств  работника, его персонального  вклада в результаты деятельности  администрации. 

       Для раскрытия темы считаю  важным раскрыть понятие аттестации, ее этапы и проблемы.

Актуальность   темы  выпускной  квалификационной  работы  объясняется   требованием  времени. Происходящие   в  стране демократические  общественно – политические  и  экономические   реформы  направлены  на  создание  наиболее  благоприятных условий   для   реализации   прав  и  свобод  ее  граждан.  Объективно существуют  проблемы,  которые  могут  быть  решены  только  на общегосударственном   уровне   с  привлечением   централизованных  средств  и  ресурсов.   Но  в  то  же  время  реализация  многих   задач,  обеспечение определенного  уровня  жизни  населения  осуществляется   в  конкретных территориальных  образованиях  компактного  проживания  граждан - муниципальных  образованиях.  Именно  здесь  должны  быть,  прежде  всего, созданы  условия  для реализации  гарантированных  государством  прав  и свобод,  а  также  обеспечена  возможность  благоустроенного  проживания. Здесь  необходимо  ежедневно  обеспечивать    безопасность  местного  населения,  предоставлять медицинское  обслуживание,  давать  возможность  получения  стандартного образования,  создавать  рабочие  места,  оказывать  транспортные,  торговые, бытовые,  коммунальные  услуги.    Почти   все  государственные  решения,   касающиеся   интересов  граждан,   так  или  иначе,  проходят через  местные  органы   власти,  которые  могут  стать  либо  преградой  на  пути  реализации  государственной политики, либо  ее    мощным усилителем.

Муниципальная власть нуждается  в  квалифицированных   кадрах,  способных  эффективно  управлять  в  рыночной  среде  муниципальным  имуществом,  финансами,  муниципальными   предприятиями   и   учреждениями,  объектами   местного  хозяйства  и  социальной   сферы,   разрабатывать   и   реализовывать  местные  программы   развития,   привлекать  к  этой   работе   хозяйствующие   субъекты,  общественные   объединения,   все   слои   населения,   умело  взаимодействовать   с  органами  государственной    власти.  Это в свою очередь, обуславливает более высокие требования к кадровой работе, обеспечение системы непрерывного развития человеческих ресурсов организации.

В условиях формирования новых экономических  отношений и становления правового государства возрастают квалификационные требования к работникам аппарата органов государственной и муниципальной власти и управления. Развиваются новые направления деятельности по государственному регулированию экономики, развитию и координации межгосударственных, межотраслевых и региональных связей, формированию новых экономических структур, проведению антимонопольной политики, приватизации и разгосударствлению, управлению государственной и муниципальной собственностью, проведению бюджетной политики и развитию кредитной системы, совершенствованию социальной сферы и другим проблемам, решение которых во многом предопределяется профессионализмом и компетентностью управленческих кадров.

В этой связи  повышение эффективности и качества работы муниципальных служащих посредством  применения прогрессивных форм и  методов аттестации становится одним из главных условий успешной работы государственных и местных органов власти и управления.

          Целью   работы   является   систематизация   теоретического   материала   и практического  опыта  в  области  организации, проведения аттестации муниципальных служащих в целом и в частности организацию и проведение аттестации муниципальных служащих администраций  муниципальных  образований  Республики Башкортостан.

         В  задачу   данной  работы   не   входит   подача   готового   «рецепта»    организации   аттестации  муниципальных  служащих   и    оценка      организационных   моделей,  методов,  инструментов  процесса  проведения  аттестации.        

        Основными  задачами  выпускной   работы  являются: 

- системное   представление  теоретических  и  организационных  основ   аттестации  муниципальных  служащих; 

    - исследование    рациональных   моделей,   организационных   структур, методов,  инструментов  процесса  проведения  аттестации;  

   - раскрытие   некоторых   навыков   практического   решения   проблем  процесса  проведения  аттестации   и   использования   современных      технологий;

- определение   особенностей  аттестации муниципальных служащих  администрации  сельских  поселений.

 Названными   задачами   определяются   логика   изложения   и   структура   выпускной  квалификационной   работы.  Объектами    исследования   в  данной   работе   являются    законодательные   и  иные   правовые   нормы  местного  самоуправления,   теоретические   и   практические   материалы.  При исследовании данной темы были использованы законодательные акты Республики Башкортостан, материалы Министерства труда Российской Федерации, положения и инструкции по проведению аттестации, утвержденные некоторыми Федеральными органами, научная и методическая литература,  нормативные  и  правовые  акты  органов  самоуправления. 

          Предметом   изучения   выпускной   квалификационной  работы   служат      организационные    основы,   сущность,   модели,  методы,  инструменты  процесса  подготовки  и  проведения  аттестации,  включая  законодательные   и  иные  нормативные правовые  акты.        

       Логика   изложения,   перечень  объектов  исследования,  цели  и  задачи      работы   способствовали   выбору  методов   исследования,  которые  заключаются   в  систематизации   теоретических   знаний   и   изложении   их   пропуская    сквозь  призму   реалий  современных   достижений   самоуправления    на   местах.   Практическая  часть  изложена  с  учетом   фактически    имеющихся   правовых,  финансово -  экономических   основ  местного   самоуправления   и   практического   навыка  аттестации   служащих   конкретного  муниципалитета.  

Глава 1.Теоретические и нормативные основы института аттестации кадров в системе муниципальной службы

1.1  Понятие аттестации в законодательстве  Российской Федерации и Республики  Башкортостан

Аттестация  как система оценки творческой ценности служащего известна еще с советских  времен. Принципы аттестации были заложены постановлением Совета Министров СССР «О введении аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи» от 26.07.1973 № 531. Указанный правовой акт и сейчас не потерял значимости своего содержания. Но сегодня, с учетом динамичных процессов реформирования всех сфер жизни общества, в том числе в местном самоуправлении, можно говорить о совершенно новом этапе развития такой формы работы с кадрами, как аттестация.

Формирование  государственной гражданской службы и муниципальной службы в России, которые смогли бы соответствовать мировым стандартам, требует решения задачи по созданию качественной системы аттестации служащих, основанной на принципах, принятых в мировой практике. Поэтому аттестация призвана не только решать вполне конкретные задачи (совершенствование управления персоналом аппарата и расстановки кадров, формирование резерва на выдвижение, определение потребности в повышении квалификации и управлении карьерой служащих, совершенствование форм и методов работы самих руководителей), но и осуществлять подготовку и апробацию новых мотивационных моделей. Без этого аттестация на практике превращается в формальную процедуру.

На сегодняшний  день четкого и общепринятого  в науке определения понятия аттестации не существует. В юридических энциклопедиях понятие «аттестация» (от лат. аttеstаtiо – «свидетельство») означает определение квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах¹. В определениях также упоминается о служебной роли аттестации как правового явления – определение уровня профессиональной подготовки работника. Исходя из такого подхода, любое определение квалификации или других качеств работника применительно к конкретной деятельности может быть названо аттестацией. В данном смысле к аттестации относятся, например, удостоверение права на профессиональную деятельность, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, сдача государственных квалификационных экзаменов, присвоение разряда, чина, звания и т. п. Такое определение квалификации, уровня знаний работника, соответствие его деловых качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности является аттестационным в широком смысле этого термина.

В узком  смысле аттестация – это периодическая  проверка деловых качеств определенных категорий работников (руководителей, специалистов), соответствующих занимаемой должности, в целях роста их квалификации. В то же время совершенствование законодательства о муниципальной службе предполагает необходимость разработки терминологического аппарата, который должен отразить специфику правового регулирования функционирования муниципальной службы. Аттестация муниципальных служащих является одним из таких терминов.

К сожалению, Федеральный закон «О муниципальной  службе в Российской Федерации», указывая на процедуру аттестации в период прохождения муниципальной службы, не содержит определения понятия  «аттестация муниципальных служащих». Выделяя проблему изучения специфики аттестации, рассмотрим, прежде всего, как она проявляется в специальной правовой основе: в целях, субъектах, объектах, сроках, правовых последствиях и т. д.

Говоря  о месте аттестации в системе  права, можно отметить ее межотраслевой  характер. С учетом единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы² аттестацию гражданских и муниципальных служащих следует рассматривать как правовой институт, т. е. совокупность норм, регулирующих служебные отношения, возникающие с аттестацией³. Действительно, правовой институт аттестации очень тесно связан с другими правовыми институтами – дисциплинарной и административной ответственности, оплаты труда, трудовым договором (проблемы перевода, изменения существенных условий труда, увольнения), с профессиональной переподготовкой и повышением квалификации.

Но пока институт аттестации не включен ни в одну из традиционных отраслей права, хотя его отдельные нормы уже нашли свое отражение в нескольких отраслях, в том числе – в трудовом праве. В предыдущем КЗоТ РФ не было не только специальной главы или статьи, но даже упоминания термина «аттестация». Введенный в действие с 1 февр. 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации уже использует понятие «аттестация»⁴. И все же пока нет единого понимания аттестации и целей ее проведения не только в научной, учебной и популярной юридической литературе, но и в действующих нормативно-правовых актах, использующих термин «аттестация». Отсутствует даже единообразие понятия «аттестация», когда речь идет об аттестации персонала, либо об аттестации кадров, о служебной аттестации, о должностной аттестации, об аттестации работников, об аттестации сотрудников, аттестации служащих и т. д. Отсюда повсеместно наблюдается неоднозначное решение вопросов формирования аттестационных комиссий, подготовки и проведения аттестации, оценки аттестуемого и правовых последствий аттестации⁵. Но в основном термин «аттестация» используется федеральным законодательством о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Причем аттестация служащих субъектов Российской Федерации регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим вопрос о назначении аттестации на муниципальной службе как правового явления. При этом профессиональный признак аттестации имеет особое значение.

Действительно, во-первых, аттестацию муниципального служащего можно рассматривать как правовую гарантию органа местного самоуправления для обеспечения исполнения его полномочий по решению вопросов местного значения. Ведь Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)⁶, а сами должности муниципальной службы образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность⁷. Поэтому аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы.

Во-вторых, аттестация для муниципального служащего может быть рассмотрена  как юридическая обязанность  – пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его  уровня профессиональной подготовки и  соответствия занимаемой муниципальной  должности муниципальной службы. Вышеназванный аспект аттестации, например, вытекает из основной обязанности муниципального служащего – «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение»⁸. В случае неисполнения данной обязанности муниципальный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

В-третьих, аттестация для муниципального служащего является дополнительной гарантией. Исходя из смысла ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации (п.п. «б» п. 3 ст. 81), муниципального служащего, как и другого работника, нельзя просто так уволить по желанию руководителя органа местного самоуправления (из-за несоответствия работника, по мнению руководителя, занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации) без проведения аттестации и соответствующего решения аттестационной комиссии. Ранее общая норма КЗОТ РФ (п. 2 ст. 33) не содержала такой гарантии.

К общим  особенностям служебной роли аттестации относится то, что она представляет собой основание для трудовой правоспособности (способности иметь  определенные служебные права и  исполнять обязанности), т. е. выполнение служащим своих обязанностей согласно заключенному трудовому договору⁹.

Ведь, во-первых, аттестация проводится только в отношении служащих, заключивших с органом местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования трудовой договор и замещающих должности, установленные уставом муниципального образования. Иными словами, она проводится только для служащих, которые зачислены в штат органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Во-вторых, объектами аттестации являются муниципальные служащие, замещающие должности определенной группы (это, как правило, муниципальные служащие, замещающие в органах местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования младшие, старшие, ведущие, главные муниципальные должности муниципальной службы). Это означает, что руководитель органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования не вправе по своему усмотрению сузить или расширить перечень категорий работников, подлежащих аттестации на таких же условиях, как и муниципальные служащие.

В-третьих, аттестация проводится периодически. Периодичность проведения аттестации определяется Федеральным законом¹⁰.

В-четвертых, аттестация муниципальных  служащих осуществляется в специальной  организационно-правовой форме. Руководитель органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования обязан соблюдать ту процедуру аттестации, которая предусмотрена законодательством. В противном случае при возникновении служебных споров по результатам аттестации суд может отменить решение аттестационной комиссии и распоряжение (приказ) руководителя на основании, которого он был издан.

В-пятых, результаты аттестации всегда имеют под собой определенные правовые последствия для аттестуемого служащего¹¹.

В-шестых, аттестация является одним  из средств подбора и расстановки кадров муниципальной службы.

Необходимо отметить, что при  проведении аттестации возникает правоотношение между аттестационной комиссией  и аттестуемым муниципальным служащим. Поэтому, рассматривая сущность правового регулирования аттестации как служебного явления на муниципальной службе, следует подчеркнуть, что одним из главных ее назначений является создание благоприятных условий для правильного решения следующих вопросов: (1) сохранение содержания служебных отношений в прежнем виде; (2) изменение содержания служебных отношений вследствие предстоящей корректировки служебных функции муниципального служащего; (3) прекращение служебных отношений¹².

Аттестацию можно рассматривать  в виде определенной деятельности в рамках определенной системы, состоящей из различных элементов: 1) субъекта; 2) объекта; 3) процедуры. Таким образом, под аттестацией муниципальных служащих можно понимать деятельность, в результате которой аттестационная комиссия (субъект) в рамках установленной законом научно обоснованной процедуры (оценки деловых, личных и нравственных качеств служащего, его служебной деятельности) выявляет соответствие муниципального служащего (объект) занимаемой должности муниципальной службы. Итогом этой деятельности становятся не только рекомендации аттестационной комиссии по улучшению служебной деятельности аттестуемого муниципального служащего, но и перспективные планы кадровой работы в аппарате органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Аттестация - одно из правовых средств изменения условий трудового договора (контракта) между муниципальным служащим и муниципальным органом. Подчиняться правилам проведения аттестации и выполнять рекомендации аттестационной комиссии — юридическая обязанность муниципального служащего, которая предполагает безусловную подчиненность служащего существующим порядку и правилам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также не противоречащими им документами внутреннего характера.

Аттестация  является обязательным правовым условием работы для муниципальных служащих.

Аттестация  как институт муниципальной  службы включает:

а)  совокупность правовых норм, регулирующих складывающиеся в процессе ее организации отношения

б) оценку выполнения муниципальными  служащими  возложенных на них задач и  обязанностей по обеспечению и реализации полномочий действующих органов местного самоуправления.

В Федеральном  Законе от 02.03.2007№25-ФЗ " О муниципальной  службе в Российской Федерации" выделена основная цель: аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы¹³.

Цели  и задачи аттестации

Аттестация, проводимая на муниципальной  службе, призвана выявлять степень готовности и уровень способности аппарата органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования выполнять функциональные обязанности по решению вопросов местного значения. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что «аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы» (ст. 18).

В теории выделяются три основные группы целей  аттестации¹⁴. Это, во-первых, административные решения – а) соответствие занимаемой должности; б) изменение заработной платы; в) изменение системы поощрения, наказания и т. п. В основном это решения, связанные с изменением компенсационного пакета, имеющие конкретные материальные последствия для работников или приводящие к понижению (повышению) в должности, к увольнению.

Вторая группа целей заключается в раскрытии потенциала (развития) всей организации через – а) получение обратной связи от сотрудников аппарата; б) выявление потенциала сотрудников; в) информирование сотрудников о том, чего ждет от них руководство; г) развитие карьеры (личное развитие); д) установление стандартов служебной деятельности. Здесь принимаются решения, связанные с развитием организации (приведение в соответствие человеческих ресурсов с планами организации).

И, наконец, третья группа оценки деятельности – а) прошлая деятельность за определенный период; б) достижение результатов за прошедший период; в) потребность в обучении (профессиональной переподготовке, повышении квалификации, стажировки); г) улучшение текущей деятельности. Это решения, связанные с оценкой результативности и выявлением рабочих проблем организации.

Традиционная  и хорошо знакомая цель аттестации в органах местного самоуправления направлена именно на решение административных вопросов. Здесь наибольшее значение имеют формальные процедуры: заполнение аттестационных форм и корректное доведение до сведения каждого служащего мнения руководителя о его работе. Это происходит в силу того, что иных целей муниципальные руководители пока еще перед собой не ставят. Но если целью аттестации становятся не прямые административные меры, но попытка выявить потенциал и оценить деятельность не конкретного сотрудника, а органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования в целом, то задачей аттестационной комиссии уже является вызвать муниципальных служащих на откровенный разговор о проблемах эффективности муниципального управления, и здесь необходима коррекция содержания целей аттестации.

Исходя из целей, основными  задачами аттестации являются следующие:

– установление соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы;

– выявление перспективы  применения потенциальных способностей и возможностей муниципального служащего;

– стимулирование профессионального  роста и квалификации муниципальных служащих;

– определение необходимости  повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципальных  служащих;

– улучшение работы по подбору  и расстановке кадров.

Аттестация  муниципальных служащих и практическое применение внутренних документов, которые  готовятся в процессе аттестации, могут также содействовать решению следующих задач:

– формирование резерва на выдвижение по должностям муниципальной службы в аппарате органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

– апробирование  новых форм участия муниципальных  служащих в подготовке и принятии управленческих решений, направленных на развитие местного хозяйства муниципального образования;

– проверка эффективности форм и методик  повышения квалификации муниципальных служащих, проводимых учебными учреждениями;

– оптимизация  затрат на оплату содержания аппарата органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

– совершенствование  социальных гарантий муниципальным  служащим.

       В основе аттестации муниципальных служащих лежат принципы, которыми руководствуются кадровые службы, руководители и члены аттестационных комиссий в процессе определения профессиональной пригодности муниципальных служащих и их служебных качеств. Среди них: законность; объективность; доступность всех граждан к занятию должностей муниципальной службы в соответствии с образованием и профессиональными качествами; гласность; всеобщность (всеохватность кадров): беспристрастность; коллегиальность.

Оценка  показателей качеств муниципального служащего должна обязательно дополняться  анализом результатов его труда  с учетом профессиональной специфики и сложности той работы, которая возложена на него. Результатом аттестации является установление степени соответствия показателей качеств муниципального служащего и достигнутых им результатов в работе квалификационным требованиям, установленным для данной, занимаемой им должности¹⁵.

Таким образом, аттестация призвана обеспечить наиболее рациональное использование муниципальных служащих, усилить их влияние на результативность деятельности органов местного самоуправления и, в конечном счете, на динамичное развитие всего муниципального образования. Однако цели аттестации не следует рассматривать как какие-то заданные в определенном формате задачи. В современных условиях хозяйствования, усиления демократических начал в решении проблем местного самоуправления цели аттестации муниципальных служащих могут расширяться и изменяться.

    Аттестация муниципальных служащих – это не просто односторонние действия руководителя органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, а система правоотношений. При рассмотрении аттестации в этом аспекте необходимо выделить, прежде всего, объект аттестации.

Федеральным законом  «О муниципальной службе в Российской Федерации» не определен круг муниципальных служащих, подлежащих аттестации, поскольку законодатель установил, что регулирование проведения аттестации должно вестись в соответствии с Типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации¹⁶. Например, в Республике Башкортостан в соответствии со ст. 5 закона Республики Башкортостан «О порядке проведения аттестации, квалификационного экзамена и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим в Республике Башкортостан» аттестации подлежат муниципальные служащие, замещающие в органах местного самоуправления младшие, старшие, ведущие, главные должности муниципальной службы.

Определяя состав должностных лиц, подлежащих аттестации, необходимо обратить внимание на ограничения при проведении аттестации. Исходя из указанной нормы закона, аттестации не подлежат муниципальные служащие, замещающие должности высшей группы должностей муниципальной службы. К этой категории в соответствии с законом Республики Башкортостан «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» принадлежат муниципальные служащие, замещающие должности глав местных администраций по контракту, первых заместителей глав администраций муниципальных районов и городских округов (в городских округах город Уфа и город Стерлитамак, к ним дополнительно относятся заместители глав, управляющие делами администраций городских округов и главы администраций районов городского округа город Уфа). Что касается глав администраций муниципальных районов и городских округов, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся механизмы проверки соответствия замещаемой муниципальной должности (система конкурса, срочный контракт, расторжение контракта, отрешение от должности и др.)¹⁷. Но весьма спорным в условиях местного самоуправления является выведение заместителей глав и управляющих делами администраций муниципальных районов и городских округов за пределы категорий муниципальных служащих, подлежащих аттестации.

Кроме того, согласно Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» не подлежат аттестации только те муниципальные служащие, которые прямо указаны в Федеральном законе¹⁸: