Оглавление

     Введение. 2

     1. Общая характеристика  административных  реформ Петра I. 4

     1.1. Концептуальные основания   административных  преобразований в  эпоху Петра I. 4

     1.2. Истоки и исторические  предпосылки петровских  преобразований в  сфере административного  управления. 11

     2. Преобразования центрального  аппарата управления. 15

     2.1. Сенат и коллегии. 15

     2.2. Создания новой  системы государственной  службы. Табель о  рангах. 21

     3. Территориально-административные  реформы в петровскую  эпоху. 25

     3.1. Первый этап областной  реформы. 25

     3.2. Второй этап губернской  реформы. 29

     Заключение 34

     Список  использованной литературы 35 

     Введение.

     История развития российских государственных  институтов - одно из наиболее активно  разрабатываемых научных направлений  в современной отечественной  историографии. Повышенный интерес  к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере  управления отдельными территориями - субъектами Российской Федерации, и  функционирования органов местной  администрации.

     В этой связи изучение административно - территориальных реформ Петра I представляет значительный научный интерес, так  как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы  административно - территориального деления  и управления, которая, видоизменяясь  по форме, не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования  территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.

     Степень изученности темы. Для изучения поставленной проблемы нами была изучена следующая  учебная и научная литература. Это, прежде всего работы отечественных  дореволюционных историков: Карамзина  Н.М.¹, Ключевского В.О.², Соловьева С.М.³. В них представлен глубокий анализ реформ Петра 1, в том числе, и административно-управленческих. Большой вклад в анализ правовой основы и системы органов государственной власти в эпоху Петра I внесли русские ученые Градовский и Ерошкин Н.П.⁴.

     В советское время было опубликовано большое количество работ по интересующей нас теме. Среди них следует  выделить работы Павленко Н.И. Анисимова  Е.В. Буганова В.И. Эти труды насыщены богатым историческим материалом. Однако в современном звучании они подвержены некоторым идеологическим штампам. На наш взгляд, в них не уделяется  достаточного внимания управленческим аспектам.

     Период  перестройки характеризовался появлением работ, импульсом для которых  служили изменения в политической системе государства. Появились  работы, большинство из которых характеризовалось  обращением к историческому прошлому, более глубокому осмыслению реформ Петра 1, в том числе и в области  государственного и муниципального строительства.

     Наибольшую  значимость для изучения данной проблемы представляет для нас учебная  литература по истории государственного управления России, истории государства  и права России, а так же монографические  работы по данной проблематике. Здесь  следует отметить таких авторов, как Игнатов В.Г.⁵, Омельченко Н.А.⁶, Пихои Р.Г.⁷ и др.

     Достоинством  данных работ является цельная систематизация административных реформ Петра I, современный  научный язык, полнота представленного  материала по данной проблеме, дискуссионная  постановка вопросов.

     В работе использованы также труды крупнейших представителей отечественной истории государства и права, таких как Буганов В.И., , Заичкин И.А., Исаев И.А., Мавродин В.И. и других.

     Исторический  характер исследования основывается на принципах историзма и объективности, а также всестороннем анализе  фактов, которые позволили еще  раз обратиться к анализу системы  государственного управления в эпоху  Петра I. Указанные принципы обусловили использование совокупности общенаучных (сравнительно- исторический, историко- системный, проблемно-хронологический, институционально-управленческих) методов исследования.

     1. Общая  характеристика административных  реформ Петра I.

     1.1. Концептуальные основания административных преобразований в эпоху Петра I. 

     Петр I (1689—1725) был, безусловно, самым ярким  и самым противоречивым правителем на российском престоле. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспощадным  тираном. Несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность  переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории  России. Своими реформами Петр I превратил  Россию из полуазиатского государства  в передовую европейскую державу. Проведенные им преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни  общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в  дальнейшем. Одним из важнейших результатов  петровских реформ стало образование  целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной системой управления.

     Пётр  подверг коренной перестройке всё  здание государственного управления, администрации. Преобразования, проведенные  на грани двух столетий, носили характер первичный, предварительный. Потом, в  обстановке нарвской неудачи и последовавшей за ней лихорадочной работы, было не до реформ по внутреннему управлению.

     Нарастание  забот по «гражданскому правлению» показывает «Полное собрание законов  Российской империи», изданное в 1830 г. За первое десятилетие 18 века в него вошло 500 законодательных актов, за второе – 1238, за последнее пятилетие (1720-1725) – почти столько же.

     Конечно были и непоследовательность, и отдельные  импровизации в его законодательной  деятельности. Порой его пером  водили чувства гнева и державной вседозволенности. Недаром Пушкин скажет столетие спустя, что некоторые указы Петра написаны кнутом.

     Бессистемность  и спешка часто приводили к  путанице: установления, приказы сменялись  одно другим, часто прямо противоположным, или сводились на нет бесконечными переменами в государственных учреждениях, иногда учреждения дублировали друг друга по своим функциям. Многие должности, военные и гражданские, поменяли лишь старорусские названия на европейские, по сути своей оставшись  прежними.

     Уже в первые годы царствования Петра  изменились стиль и методы управления: вместо Боярской думы (которую Петр обрек просто на физическое вымирание, своим указом прекратив пополнение думы новыми членами) решения стала  принимать своеобразная «команда», составленная из ближайших сподвижников царя. На первых этапах главным советником Петра был князь Федор Ромодановский, по словам современника, «злой тиран, пьяный по вся дни».

     Создание  в России современной системы  государственного управления Петр I связывал с европеизацией России — сознательным заимствованием европейских ценностей  и адаптацией их к российским условиям. Однако европейские ценности использовались властью по преимуществу утилитарно. Государство нуждалось в сильной  армии и развитой системе управления, поэтому заимствования производились  в основном в тех областях, которые  сегодня принято называть военно-промышленным комплексом и государственной бюрократией, и использовались прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократизации государственного аппарата. Гордясь ролью «европейца» по отношению к азиатским окраинам, Российская империя не восприняла многих европейских ценностей, таких, как права человека, ограничение власти законом, неприкосновенность частной собственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

     В ходе петровских преобразований государственная  власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат. По сути, устанавливался новый государственный  строй, который, в отличие от прежнего московского самодержавия, означавшего  суверенитет верховной власти, ее независимость от боярства и церкви, утверждал новый принцип самовластия, основанный на неограниченности и полной бесконтрольности власти монарха. Если самодержавие московских государей  строилось на «византийских» представлениях о богоустановленности верховной  власти, то петровский абсолютизм исходил  из совершенно иного, рационалистического  обоснования властных отношений  в обществе.

     При Петре I была предпринята первая серьезная  попытка создания правовой базы российской государственности, впервые верховная  власть монарха получила юридическое  закрепление в светских законах, основу которого составляли западно-европейская  государственно-правовая традиция и  понятия естественного права.

     Характерно, что в составленном в 1716 г. при  личном участии царя 20-м артикуле Воинского устава, законодательно оформившем принцип абсолютной власти монарха, новое определение верховной  власти было целиком заимствовано Петром I из западных законодательных источников (шведского права): «Его Величество есть самовластный Монарх, который  никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский Государь, по своей воле и благонамерению управлять»⁸ . 11 октября 1721 г. Петр I принял новый титул императора и стал именоваться Великим. В подготовленном незадолго до этого идеологом петровской реформации Феофаном Прокоповичем Духовном регламенте подчеркивалось: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».

     Осуществляя модернизацию «вдогонку», власть была вынуждена делать ставку на активное использование мощи и рычагов  государства, являвшегося в условиях России основным орудием всех проводимых преобразований. При Петре I был создан настоящий культ государственных  учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивавшихся в частную  и личную жизнь. К самим государственным  учреждениям Петр I относился как  к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства. Законам он также придавал значение воинских уставов, нарушение  которых должно было караться самым  суровым образом. Придав Воинскому  уставу 1716г. характер общегосударственного законодательного акта, определявшего  деятельность всех без исключения государственных  учреждений, Петр I ввел порядок, при  котором все чиновники, как и  военные, должны были принимать присягу  при занятии государственной  должности. Тем самым государство  приобретало военно-бюрократический  и полицейско-патерналистский характер.

     При Петре I усиливается личное начало в  управлении. Как никто из его предшественников, царь стремился вникать во все  мелочи административной работы, вмешивался во все дела лично. Он хотел управлять  государством через систему личных поручений, используя для этого  созданный в 1704 г. специальный Кабинет  — личную канцелярию царя, являвшуюся на протяжении всего его царствования своеобразным штабом по оперативному управлению государственными делами. В значительной мере этой же цели было подчинено создание Петром I лично подчиненного ему Сената — высшего государственного учреждения во главе с генерал-прокурором. Таким образом, стремясь рационализировать систему государственного управления, перенеся с этой целью западную модель государственного устройства на русскую почву, Петр I, в сущности, ничего не изменил в характере и принципах управления, которые продолжали оставаться патримониальными в своей основе . Отличительной чертой петровской модели управления являлось то, что она изначально строилась на преобладании неформальных отношений в структурах власти. В такой системе приказания правителя всегда имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться.

     Хотя  проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью, при внимательном их рассмотрении нетрудно заметить две задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и  неоспоримыми, а именно⁹: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

     Петр I был захвачен идеей создания в  России государства совершенной  регулярности, в котором каждый человек  имел бы точно обозначенное место  и строго подчинялся регламенту. Его  модель идеального (регулярного, правомерного) государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе установленных  сверху законов и правил и только с помощью правильно устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под жесткий контроль верховной власти и свободной  от произвола чиновников.

     С точки зрения практической реализации модель регулярного государства  нашла свое воплощение в законодательном  регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве  в общественные отношения, государственном  протекционизме (активной государственной  поддержке приоритетных отраслей народного  хозяйства) вплоть до введения государственной  монополии в ряде отраслей тогда  еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему  борьбы против коррупции и приказной  волокиты.

     Основным  принципом государственной политики Петра I был принцип пользы, государственной  выгоды. В утверждаемой им новой  системе ценностей государственные, державные интересы преобладали  над идеологическими постулатами  и догмами. Государство, ставшее  в эпоху Петра I предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная  сущность и, в конечном счете, как  новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству. Такой  государственный максимализм неизбежно  должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного  суверенитета личности. Как последовательный прагматик, Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христианства. Можно сказать, что именно с Петра I политика в России лишается всякого  морального содержания.

     Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка  государственного аппарата, так как  сформировавшиеся в московский период традиционно организованная власть и управление не могли обеспечить мобилизацию всех ресурсов — экономических, военных, технологических в условиях начавшейся модернизации общества. Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них обычно выделяют¹⁰:

     1) институционализацию управления, нашедшую  свое выражение в создании  новой системы учреждений;

     2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации  аппарата управления и его  милитаризации; 

     3) изменение принципов комплектования  аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).

     Одной из особенностей петровской государственной  реформы стало внедрение в  практику государственного управления принципов западноевропейского  камерализма — нового для России явления. Получившая широкое распространение  в Европе в XVI—XVII вв. камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение  административного управления в  самостоятельную сферу, отделение  ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного  управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, наиболее важными из которых являются¹¹:

     1) функциональность в управлении  учреждений;

     2) специализация учреждений государственной  администрации и канцелярского  труда в каждой из сфер государственного  управления;

     3) регламентация обязанностей чиновников;

     4) унификация штатов и жалованья  чиновников.

     1.2. Истоки и исторические предпосылки петровских преобразований в сфере административного управления.

     На  исходе XVII века отчетливо определились те черты исторического развития России, с которыми связаны последующие  прогрессивные явления в экономическом, культурном и международном положении  страны.

     Россия  в XVII столетии значительно окрепла  не только в экономическом, но и в  военном отношении. Ей удалось глубоко  в степи отодвинуть свою южную  границу, пресекая агрессивные поползновения  Крымского ханства и Турции. Большое  историческое значение имело воссоединение  Украины с Россией, возвращение  в состав государства старинных  городов Киева и Смоленска. Несколько  повысилась роль России в международных  отношениях.

     Россия  располагала громадными природными ресурсами, ее народ был трудолюбивым, талантливым и мужественным. И, тем  не менее, из-за господства феодалов-крепостников и вследствие неблагоприятно сложившихся  внешних обстоятельств (отсутствие выходов к Балтийскому и Черному  морям) она отставала от ряда европейских  стран в экономическом и культурном развитии.

     Как известно, в конце XVI века произошла  буржуазная революция в Нидерландах, в середине XVII века буржуазная революция  победила в Англии. Позиции феодализма на международной арене заметно  пошатнулись. Используя преимущества более передовых для той эпохи  капиталистических отношений, Нидерланды и Англия успешно развивали крупную  мануфактурную промышленность, развернули морскую торговлю мирового масштаба, в разных районах земного шара захватывали колонии, жестоко притесняя  и эксплуатируя их население. Эти  страны намного обогнали другие европейские  государства в своем экономическом  развитии. Но даже те государства Европы, где феодализм еще господствовал (Франция, Германия, Швеция и др.), оказались  в более выгодном, чем Россия, положении. Торговый и культурный обмен  с другими странами для них  облегчался наличием удобных выходов к морям. Ни торгового, ни военного флота Россия до конца XVII века не имела. Важнейшей исторической задачей для России являлось завоевание выходов к Черному и Балтийскому морям. В России это понимали и до Петра I, но все попытки пробиться к морским побережьям были неудачными.

     Сказывалась слабость вооруженных сил России той поры. Основу войска по-прежнему составляло дворянское конное ополчение, мало организованное, плохо обученное. Поэтому вопрос о регулярной армии  оставался первостепенным.

     Все это крайне затрудняло решение жизненно необходимых для развития страны экономических и внешнеполитических задач. Надо было не только отстоять независимость  своей страны от внешних врагов, но и вернуть утраченные земли, выйти  к морским берегам.

     Нуждался  в перестройке и государственный  аппарат: он был плохо слаженным, громоздким. Достаточно сказать, что, за исключением внешних сношений, которыми ведал Посольский приказ, все остальные  важнейшие сферы жизни государства (войско, финансы и др.) не имели  единого органа управления. Не существовало четкого разграничения обязанностей приказов. Некоторые из них занимались всеми делами той или иной территории, другие ведали отдельными категориями  населения и т.д.

     Высший  совещательный орган при царе — Боярская дума — тоже порядком устарел. Прекратив созыв Земских  соборов, царское правительство  в своем стремлении к безраздельной  власти постепенно ограничивало и деятельность Боярской думы. К этому же побуждало  усилившееся дворянство, которое  видело в укреплении самодержавия надежную опору своих классовых интересов. Следовательно, внутреннее и международное  положение России в конце XVII века настоятельно требовало проведения энергичных мер в области экономики, военного дела, государственного управления, внешней политики и культуры.

     Таким образом, Россия, несмотря на некоторые  положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой  серьёзную опасность для национальной независимости русского народа. «Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей и бессильной».

     На  рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели  внутренние предпосылки для решительных  перемен. Такие перемены принесли реформы  Петра I, которые были подготовлены общественным развитием России в  предшествовавший период.

     Говоря  о преобразованиях Петра I, необходимо помнить, что их корни находились в уходящем XVII веке. Во второй половине XVII в., особенно на грани XVII—XVIII вв., в  системе центральных государственных  учреждений происходили частичные  изменения. Часть центральных приказов, общее число которых приближалось к 70, сливалась в более крупные  образования, часть же создавалась  заново. Изменения эти касались, прежде всего, группы приказов военно-оборонительного  профиля и территориально-региональных приказов. Так, слились с Посольским приказом Приказ Великой России, Малороссийский приказ, Приказ Великого княжества  Смоленского и так называемые четверти. С Приказом Большого дворца слились Конюшенный приказ, Дворцовый  судный приказ и Приказ каменных дел.

     Первый  опыт реформы местных органов  власти относится к 1699 г., когда была учреждена Ратуша в Москве и земские  избы на местах. Эта реформа отражала намерение опереться на выборные органы власти. Такое намерение подтвердил и указ от 10 марта 1702 г. о введении выборных воеводских товарищей из провинциальных дворян. Единоличная власть назначаемого правительством воеводы должна была сочетаться с управлением «добрых и знатных людей», избранных местным дворянским обществом. Через три года выборы были отменены, и воевода сам назначал себе товарищей. Восторжествовало, таким образом, бюрократическое начало.

     Создание  Бурмистрской палаты (с 1 сентября 1699 г. она стала называться Ратушей) и  придание ей функций центрального финансового  учреждения привело к окончательной  ликвидации областных финансовых органов (четвертей) и изъятию финансовых операций из сферы действия нового объединенного Посольского приказа, а также Разрядного приказа, приказов Большого дворца и Казанского дворца. Вместе с тем финансовые функции  все еще оставались у Приказа  Большой казны и др. К 1708 г. Ратуша собирала около половины всех доходов  казны.

     Надо  отметить, что изменения в центральных  органах до 1712—1715 гг. носили спонтанный характер и далеко не всегда давали необходимый результат. Это объясняется  тем, что все силы и внимание самодержца занимала тяжелейшая война. Так, созданный  для управления потешными полками  Преображенский приказ лишь постепенно, под влиянием событий, превратился  в главный орган политического  сыска. Так или иначе, в связи  с войной появились Адмиралтейский и Военный приказы, Приказ рудокопных дел, Приказ артиллерии и т.д.

     В области государственного управления в конце XVII в. важнейшей и первоочередной мерой стала реформа суда и  налогообложения городского населения. Это была попытка введения своеобразного  городского самоуправления. Петр I решил  изъять города из-под воеводского  и приказного управления в собственное, царское, подчинение, рассчитывая при  этом получить от налогов в бюджет больше денег, чем раньше. И это  была главная задача. 30 января 1699 г. Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Избранники образовывали собой бурмистрские палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением  в городах. Главная Бурмистрская палата (Ратуша) в Москве ведала всеми  выборными людьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего, о денежных поступлениях входили  прямо к государю.