Административные реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления. 2

Административные  реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления¹

Условно современными административными реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены  в системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI вв. Но вряд ли  только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ.

Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в.,  и на протяжении всего века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком  ее здоровья»².

Системы государственного управления в зарубежных странах постоянно  адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.³.

Каждая зарубежная  страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ.  Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это  и позволяет выделить цели реформ,  основные направления и виды современных  административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации.

Цели административной реформы  во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно было  создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления.  В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

В научной литературе называют различные цели административных реформ: повышение эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции; децентрализация и деконцентрация в организации государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др.⁴. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ неизменно оставался менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может быть сведен к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

В литературе предлагаются несколько  классификаций административных реформ. Так, Р. Драго различает реформы  по способам их проведения. Он выделяет реформы при помощи комиссий; реформы, проводимые на базе эксперимента; реформы, проводимые с помощью частных организаций⁵. В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы⁶. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее, функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам.

Министерская система в различных странах довольно часто подвергалась реформированию. Менялись численность, наименования и функции министерств (ведомств). Можно назвать несколько причин, обусловивших эту тенденцию.

1. Министерство (ведомство) разделялось, поскольку оно разрасталось и становилось слишком большим, чтобы им могло руководить одно лицо.

2. Появлялись задачи, которые на короткий срок или  относительно длительную перспективу  приобретали особую важность.

3. В коалиционных кабинетах министерства (ведомства) нередко создавались в политических целях для того, чтобы уравновесить представительство партий.

4. Министерства (ведомства)  создавались по соображениям  субъективного характера, когда  необходимо учесть склонности, способности или удовлетворить честолюбие лица, которого  хотели ввести в состав кабинета, или напротив,  когда стремились отстранить то или иное лицо от активной деятельности и поручали ему в порядке компенсации, пост, имевший только видимость важности.

5. Для удовлетворения  стремлений той или иной группы  давления, полагающей, что ее интересы  будут лучше представлены, если  в составе правительства появится  соответствующее министерство (ведомство).

Системе министерств  и ведомств имманентно присущи некоторые особенности, которые порождают необходимость ее постоянной корректировки. Эти особенности состоят в следующем.

Между министерствами (ведомствами) не могут не возникать трения и  конфликты в тех случаях, когда  несколько или даже большинство  министерств решают один и тот же вопрос. Примерами такого «общего» вопроса может быть разработка проекта бюджета или участие в реализации целевых программ. Следовательно, возникает необходимость в создании механизмов или структур, которые бы позволяли согласовывать позиции отдельных министерств (ведомств) и решать возникшие конфликты.

Такие структуры могут  быть созданы только при самом  правительстве - это их аппараты или  канцелярии, межведомственные комиссии и комитеты. Таким образом, данная особенность системы министерств и ведомств обусловила усиление влияния сугубо аппаратных структур - аппаратов правительств и правительственных комитетов, - которые со временем стали дублировать или даже подменять сами министерства (ведомства). Кроме того, создание таких структур влечет усложнение и увеличение численности государственного аппарата.

Вторая особенность  системы министерств (ведомств) состоит  в сложности координации собственно административных задач. Так, министерства (ведомства)  выполняют ряд функций, которые в западноевропейской административной науке принято называть «горизонтальными». Это функции общие для всех министерств  и ведомств  - управление персоналом, управление имуществом и т.д. Подобную функцию может выполнять служба, единая для всех министерств (ведомств),  или каждое министерство (ведомство)  самостоятельно. Выполнение подобных функций единой службой обеспечивает единообразие практики, позволяет повысить эффективность управленческого труда, приводит к экономии средств. Вместе с тем концентрация функций приводит к созданию дополнительного звена, а, следовательно, к удлинению сроков в процедуре принятия решений. К тому же централизованные службы подвержены риску бюрократизации. Таким образом, вторая причина постоянных преобразований министерской (ведомственной) системы состоит в поиске модели выполнения горизонтальных функций.

Третья особенность министерской (ведомственной) системы заключается в сложности достижения баланса централизации и децентрализации в выполнении управленческих задач на местах. Государство может осуществлять функции управления через систему центральных органов и их служб на местах, и тогда оно будет полностью централизованным. При децентрализации определенные функции по управлению возлагаются на муниципальные органы или местные коллективы.

В процессе административных реформы существенным образом меняется облик министерской системы, функции  и процедуры деятельности отдельных  министерств.

Функциональные  административные реформы. Основное содержание этого вида реформ - оптимизация задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций.

В первую очередь, функциональные реформы  затронули централизованную администрацию, поскольку в европейских странах  ограниченность возможностей министерской системы в руководстве экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в конце XIX века.

Можно выделить несколько основных направлений изменений министерских систем в зарубежных странах, которые  условно можно отнести к  функциональным реформам. К их числу относятся:

1. Передача ряда функций децентрализованным учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям.

Децентрализованные учреждения впервые они были образованы на рубеже ХIХ в. и ХХ в. в  странах прецедентного права. Создание децентрализованных учреждений связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать необходимость избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Имеются в виду некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями. Децентрализованные учреждения получали широкие управленческие полномочия и поэтому становились субъектами публичного права. Вместе с тем в  их задачи входила и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права.

Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо министерства или иного государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

2. Перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств).

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип  управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений.

Вместе с тем при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления, т.е. с возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям.  Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX века.

  С этой целью,  как уже отмечалось, создаются  специальные службы. В качестве  примеров таких служб можно  привести межведомственные органы, контролирующие реализацию политики и осуществляющие помощь министерствам и ведомствам США в сфере гражданской службы - Совет по защите системы заслуг, Служба управления персоналом. Кроме того, сами министерства нередко получают полномочия по межотраслевой координации, т.е. перестают быть органами сугубо отраслевого управления.

Под воздействием этих перемен  меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции, с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

На протяжении всего XX в. прослеживалась тенденции к росту числа министерств. В процессе административных реформ проявляется иная тенденция - создание так называемых суперминистерств. Суперминистерства образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда  и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого  суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране.

Другой пример - Министерство внутренней безопасности США. Это министерство было создано в 2003 г. Оно объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

В конце 2006 г. в Азербайджане образовано Министерство по чрезвычайным ситуациям, которое также нередко  называют суперминистерством. Так, для  охраны объектов особой важности при  вероятности возникновения техногенных катастроф и стихийных бедствий,  а также угрозы терактов в системе министерства создана особая военизированная охранная структура. Министерству переданы корабли и пристани ОАО «Каспийская специализированная аварийно-спасательная служба», службы гражданской обороны, пожарной охраны, спасения на водах и система государственного резерва. Кроме того, министерству предоставляется право на ведение оперативно-розыскной деятельности и создание спасательной службы министерства.

3. Перераспределение  функций между органами  централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.

К ведению органов  местного самоуправления относятся  вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое делегирование бывает разовым, на определенный срок или бессрочным. Государство может передавать свои полномочия в сфере жилищного хозяйства, здравоохранения, образования, охраны памятников истории и культуры, охраны животного мира, санитарного контроля, пожарной охраны и т.д.

Если местное самоуправление жестко встроено в государственную  управленческую систему, то оно теряет свою автономность, а, следовательно, перестает существовать как уровень публичной власти, который обеспечивает самостоятельное решение населением под свою ответственность вопросов местного значения. На местном уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности управления целесообразнее решать на местах.

В процессе административных реформ большое значение придается перераспределению функций между централизованной администрацией и местным самоуправлением. Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень. Многие эксперты констатирует, что в результате децентрализации улучшается уровень оказания государственных услуг. Однако этот вывод справедлив только при условии, что круг вопросов местного значения и полномочий, переданных государствам адекватен материальным и финансовым возможностям местных органов по их решению. Если полномочия местных органов не обеспечены соответствующими ресурсами, то у граждан появляется недоверие к местным органам. Тем самым дискредитируется одна из идей административной реформы, и сводятся на нет ее результаты.

Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняется порядок принятия управленческих решений и, соответственно, место и роль государственных служащих в этом механизме. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг⁷.

Административные процедуры характеризуют  динамику публичного управления. Они органично связаны с материальными нормами, закрепляющими статус и компетенцию соответствующих звеньев публичной администрации.

Можно выделить следующие  виды процедур: распорядительные; организационные; контрольные; координационные; юрисдикционные. Разнообразие административных процедур очень велико, поэтому в литературе называют и многие иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

Процедурные реформы, как и функциональные, затрагивают деятельность министерств, но уже не с точки зрения министерской структуры и выполняемых каждым министерством функций, а точки зрения процедуры рассмотрения вопросов и порядка принятия решений.

В процессе процедурных  реформ:

1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур.

Приблизительно до  1950-х годов  специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала  такой закон появляется в США (1946 г.). В 1960-х годах один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.

Законы об административных процедурах регламентируют взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре США содержит положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условиях их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры.

Важное направление административных  реформ - упрощение административных процедур. В процессе реформы проводится анализ существующих процедур с целью устранения ненужных согласований, отказа от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм. В результате ненужными, экономится время госслужащих и посетителей при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей.

3. Усиливается прозрачность административных процедур.

Прозрачность административных процедур, как и их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола.  Прозрачность административных процедур частично достигается  через их нормативное регулирование. Кроме того, в этой сфере большое значение имеет участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию «информационного государства», которое должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро обмениваться информацией, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, - как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и пр.). На сайтах государственных органов размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение и иная официальная информация.

Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении - Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения.  Правительство Великобритании приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит в том, чтобы проекты «электронного правительства» включали не только предоставление информации гражданам, но способствовали повышению эффективности и оперативности  работы государственного аппарата. В Великобритании удалось наладить использование цифровых подписей, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков.

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим «онлайн». С той или иной степенью успешности программа «электронное правительство» реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные «универсамы».

В процессе процедурных  реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран  преобразования на государственной  службе могут рассматриваться как  самостоятельная реформа. Вместе с  тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы - проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же представляется необходимым отметить, только некоторые направления преобразований в данной сфере.

 Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования,  неодинаковы. Так, в англосаксонских странах существенным недостатком государственной службы признается запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы, в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.  Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - США, 1983-1985 гг. - Франция, 1997 г. - Германия, 2003 г. - Канада, 2005 г. - КНР и др.). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическими отношениями.

В ходе административной реформы:

1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса с целью повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты, по их просьбе, для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение.

Проводится работа по приближению услуг к потребителям. Для этого открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению.

2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.

Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляются в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы для разрешения ситуаций, когда личный интерес государственного служащего входит в противоречие с интересами общества. Такая ситуация получила название «конфликт интересов». В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов.

Создаются механизмы  для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью  служащего и беспристрастным  выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правого регулирования - свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.

Так, в  канадском Кодексе  ценностей и этики государственной  службы мерам по преодолению конфликта  интересов посвящена целая глава. Основная мера по предотвращению конфликта  интересов - обязательное заполнение государственными служащими конфиденциального отчета, форма которого разработана Казначейством Канады. Для государственных служащих провинций приняты свои формы декларирования конфликта интересов. В конфиденциальный отчет государственного служащего включаются сведения о его доходах и имуществе, получении подарков и услуг, местах работы государственного служащего, а также любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов. Обычно государственный служащий обязан лишь внести необходимые сведения в Конфиденциальный отчет. Если же существует явное противоречие между частными интересами и служебными обязанностями, то государственного служащего могут обязать воздержаться от определенной деятельности, которая способствует возникновению конфликта интересов, продать или передать в доверительное управление имущество, владение которым создает такой конфликт⁸.