Административные реформы
в России
Административные реформы
в России — изменения системы
государственного управления по трём
аспектам: перестройка системы политических
институтов и государственных учреждений;
реорганизация государственной
службы; изменение характера отношений
государственной системы управления
к обществу и различным социальным
группам, входящим в него.
Содержание :
1 Содержание и основные
модели административной реформы
2 Этапы осуществления
административной реформы
2.1 Первый этап административной
реформы
2.2 Второй этап административной
реформы
2.3 Третий этап административной
реформы
2.4 Четвёртый этап административной
реформы
3 Информационное обеспечение
административной реформы и перспективы
российской государственности
Содержание и
основные модели административной
реформы
Административная реформа
является общей и объективной
потребностью всех субъектов политической
жизни России. Она направлена на
коренное социальное преобразование всех
сфер, а ее основной вектор — создание
гражданского общества и правового
государства.
Выделяются три основных
модели административной реформы, которые
сложились в последнее двадцатилетие.
Это модель ускоренного, догоняющего
развития. Модель конституционной демократии.
Активистская модель, ориентированная
на сознательное участие в процессе
преобразования властных структур интеллигенции
и просвещенной бюрократии. Модель
ускоренного, догоняющего развития
была предложена правительством Егора
Гайдара и ориентирована на западную
либеральную систему государственного
управления, в которой максимально
минимизирована роль государства в
экономике и социальной политике.
Эта модель, не успев реализоваться,
потерпела крах, а такие понятия
как демократия, либерализм и рынок
были существенно девальвированы в
массовом сознании. Модель конституционной
демократии была использована в конце
1990-х годов после принятия Конституции
РФ (1993 года) для достижения таких
целей как формирование правового
государства и гражданского общества.
Кризис власти 1999 года потребовал перехода
к новой модели, ориентированной
на укрепление вертикали власти и
формирование диалога между бизнесом
и правительством, между политическими
партиями и общественно-политическими
движениями.
Этапы осуществления административной
реформы
Административная реформа
России проходила несколько этапов,
каждый из которых отличался качественным
своеобразием, как по целям реформирования,
так и по способам и формам информационной
поддержки реформ, пропагандистского
воздействия на сознание и поведение
людей.
Изначально административная
реформа определялась как процесс
разграничения полномочий между
центром и регионами, между государством
и бизнесом, между органами государственного
управления и различными общественными
группами гражданского общества. Успешное
развитие реформ предусматривало принципиальные
изменения в отношениях между государством
и обществом, между органами государственного
управления и гражданами, а также разведение
государственного управления и политического
руководства.
Осуществляемая в России
административная реформа насчитывает
около двадцати лет, если отсчёт времени
вести с 1985 года. Эпоха перестройки
заложила фундамент будущих радикально-либеральных
преобразований. Её идеология базировалась
на идее совершенствования социализма
и необходимости его ускорения
с последующим переходом к
либерально-демократическим ценностям
и оформлению практики политического
плюрализма. В 1990 г. была отменена шестая
статья Конституции СССР (1977 г.), закреплявшая
монопольное положение КПСС в
обществе, что открыло возможность
для легализации многопартийности
в стране. СМИ, оппозиционно настроенные
к правящей верхушке, стали активно
проводить линию слома советской
административной системы. Благодаря
политической коммуникации общественное
мнение было подведено к необходимости
трансформации политической системы
страны. Началом становления новой
государственности можно считать
провозглашение «Декларации о независимости
России» в мае 1990 г. С этой даты
целесообразно выстраивать временные
рамки основных этапов реформирования
государства и анализировать
специфику информационного обмена
на каждом из них.
Разделяют четыре основных этапа
административной реформы в современной
России: 1990—1993 годы; 1993—1999 годы; 1999—2004
годы; 2004—2010 годы.
Первый этап административной
реформы
Первый этап административной
реформы характеризовался конфликтом
между системой государственного управления,
основанной на единстве власти в централизованном
унитарном государстве, и принципом
разделения властей, федеративном устройстве
государства на основе договора между
всеми субъектами Российской Федерации.
На этом этапе административные изменения
осуществлялись бессистемно, шла острая
борьба между различными социально-политическими
силами за суверенитет России под
флагом новых идеологических ценностей
и выдвижением проекта экономической
реформы страны на рыночной основе.
По мнению Л. В. Сморгунова, этот этап осуществлялся
под флагом «трех Д» — департизация, деидеологизация,
десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала
переход от системы государственного
управления, построенного на принципе
руководящей роли одной партии к формированию
беспартийной и идеологически нейтральной
государственной службы. Департизация
и деидеологизация государственного управления
потребовали значительных кадровых перемен.
Этот процесс заключался в переходе от
номенклатурного принципа рекрутирования
государственных служащих к «рациональной
бюрократии», деятельность которой основывалась
на знаниях, высокой квалификации и профессионализме,
что привело к резкому увеличению числа
госслужащих в стране. Существенным моментом
на пути формирования новых принципов
государственного управления явился запрет
в 1990 г. на совмещение должности руководителя
государственного органа власти или управления
с любой другой должностью, в том числе
в политических или общественных организациях.
Таким образом, закреплялось разделение
партийных и государственных должностей,
и закладывалась политически нейтральная
система государственной службы.
20 июля 1991 года был подписан
указ Президента, объявивший прекращение
деятельности организационных структур
политических партий и массовых
общественных движений в государственных
органах, учреждениях и организациях
РСФСР, что означало утверждение
принципа аполитичности государственных
структур.
Основная работа по десоветизации
проводилась правительством Е.Гайдара
и была направлена на внедрение концепции
универсального рынка как условия резкого
и быстрого изменения политической культуры
и государственной идеологии. Информационный
обмен между младореформаторским правительством
и населением носил односторонний характер
и был направлен на слом советских традиций,
ментальных характеристик и ценностей
социальной справедливости. Стране навязывался
в соответствии с либеральной моделью
реформирования тип развития, ориентированный
на достижение чрезвычайных целей (разгосударствление
собственности, формирование класса богатых
людей и рыночных отношений) с использованием
чрезвычайных средств, чтобы обеспечить
модернизацию страны по модели американской
демократии.
Отсутствие четко продуманной
системы государственного реформирования,
осуществление множества отдельных
«тактических» преобразований некоторых
административных звеньев, создание новых
аппаратных структур привели к появлению
«лоскутной» и внутренне противоречивой
системы государственного управления,
которая лишь усугубила хаос и
дезориентацию общественной жизни
в целом.
Окончание первого этапа
реформы связано с глубоким политическим
кризисом, выразившимся в противостоянии
законодательной и исполнительной
ветвей власти и необходимости принятия
новой конституции.
Второй этап (1993—1999 годы)
можно определить как конституционную
стадию административной реформы и
процесс формирования правовой базы
для демократического государственного
управления. Для ведения дальнейших
административных преобразований нужны
были новые основания. Поиск оснований
последующих административных преобразований
содержится в обращении Б. Н. Ельцина
к Федеральному Собранию «Об укреплении
Российского государства» (1994 г.). Принимается
два базовых для административно-политического
реформирования государства закона
— ФЗ «Об основах государственной
службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в РФ» (1995 г.) — определивших
условия формирования местного самоуправления
на территории страны. Однако на этом этапе
административная реформа не дала существенного
повышения эффективности государственного
управления.
В 1997 году делается акцент на
административной реформе как программе
переустройства системы государственного
управления на демократических принципах,
сформулированных в Конституции. Создается
специальная комиссия по разработке
концепции административной реформы.
Концептуально обосновываются
конституционные изменения системы
государственного управления, связанные
с закреплением принципа разделения
властей, но с предоставлением значительных
полномочий исполнительной власти. Президент
фактически выводится из системы
разделения властей и получает неограниченные
полномочия не только как гарант всех
прав и свобод граждан и гарант
безопасности страны, но и как законодатель,
имеющий право распускать парламент
в случае неповиновения. Президент
получает право устанавливать систему
федеральных органов исполнительной
власти, выдвигать кандидатуру председателя
Правительства и определять перечень
министерств, агентств и служб.
Информационное обеспечение
административной реформы на этом этапе
было направлено на создание разветвленной
информационной инфраструктуры, включающей
в себя информационные ресурсы, информационные
каналы, средства связи и специализированные
информационно-организационные службы.
В 1996 г. создается Управление Президента
РФ по связям с общественностью, которое
организует процесс предоставления
информации и служит рупором Администрации.
Управление по связям с общественностью
строит работу в режиме диалога, налаживает
со СМИ обратную связь. На этом этапе
политическая коммуникация становится
важнейшим элементом процесса формулирования
политических идей и политической деятельности.
Она становится основным инструментом
передачи управленческой информации и
фокусируется вокруг текущих событий,
преобразовательных программ и проектов,
консультационной и экспертной деятельности,
методов исследования и формирования
общественного мнения.
В 1999 г. страну поражает кризис
системного характера, выразившийся:
в сфере экономики
— гиперинфляция и промышленный
застой;
в сфере политики
— резкий разрыв между правыми
и левыми социально-политическими
силами, стремление олигархов «приватизировать»
власть, развал армии и неэффективность
силовых служб, снижение обороноспособности
страны;
в социальной сфере
— нарастание поляризации населения
и увеличение числа граждан,
находящихся на границе бедности
и нищеты; обострение межэтнических,
межрелигиозных и социальных
конфликтов;
во внешнеполитической
сфере — отказ от приоритета
национальных интересов, стремление
любой ценой превратить Россию
в часть цивилизованного западного
мира, утрата геополитического влияния
на страны ближнего зарубежья.
В ходе социологических исследований
было зафиксировано недовольство деятельностью
органов государственной власти
в условиях рыночной экономики и
несоответствием результатов реформ
«социальным ожиданиям». В течение
всего периода 1990-х гг. уровень
поддержки всех ветвей власти населением
оставался весьма невысоким: в целом
только 1-10 % выразили свое полное одобрение
новым российским властям, 25-40 % —
частичное одобрение, 35-50 % действия
властей не одобрили, 10-20 % затруднились
ответить2. Системный кризис привел к потере
доверия ко всем институтам власти. Политическая
и бизнес-элиты стали искать пути достижения
социального консенсуса, чтобы перейти
от стихии рынка и многовластия к стабильному
и устойчивому развитию. Президент Б. Н.
Ельцин был вынужден добровольно уйти
в отставку и назначить преемником В. В.
Путина. Смена лидера, определение основных
направлений нового политического курса,
переход к стратегии ответственности
способствовали частичной консолидации
общества.
Третий этап административной
реформы
Третий этап административной
реформы начинается с официального
избрания в 2000 году Владимира Путина.
В сентябре 2000 года была создана
рабочая группа Госсовета РФ по подготовке
предложений о системе реформирования
органов государственной власти
и управления. В конце января 2001
года президенту был представлен
доклад «Путь к эффективному государству.
План преобразования системы государственной
власти и управления в РФ», где
были сформулированы задачи и подходы
к реконструкции и оптимизации
системы власти, прежде всего исполнительной.
При этом институт президентства
рассматривался как центр принятия
решений по стратегическому развитию
страны, координации и согласованию
всех ветвей власти. За администрацией
Президента закреплялось обеспечение
кадровой политики (подбор служащих для
государственных должностей категории
А), а также информационное обслуживание
реформирования и разработка технологий
антикризисного управления3. Таким
образом, новый политический курс был
направлен на укрепление вертикали
власти в государстве, на создание новых
механизмов связи центральных органов
власти и других уровней власти и
управления. Были сформированы семь федеральных
округов с соответствующими системами
управления во главе с полномочными
представителями Президента. Серьезные
шаги были предприняты для совершенствования
федеративных отношений и органов
государственной власти субъектов
РФ. В июле 2003 г. был радикально переделан
Федеральный Закон 1999 г. «Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в
части перераспределения компетенции
между органами Федерации и субъектов.
23 июля 2003 года подписан
Указ «О проведении административной
реформы», в котором выделялось
три ключевых направления:
разграничить полномочия
между уровнями и ветвями власти;
определить функциональные обязанности
каждого элемента государственной
бюрократии, чем и как заниматься;
сократить численность
государственного аппарата, повысить
зарплату государственным служащим
и обеспечить их профессиональную
компетентность;
реорганизовать правительство,
обеспечить его структурную перестройку,
гармонизировать соотношение функций
политического руководства и
правительственного контроля, упорядочить
бюджетные расходы. Новый курс
должен был создать «новые
правила игры» для чиновников,
чтобы они были просто обречены
приносить пользу государству и его гражданам.
Самым важным решением этого
этапа административной реформы
стала реорганизация федерального
управленческого аппарата, осуществляемая
в соответствии с Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 года «О системе и
структуре федеральных органов
исполнительной власти». Реорганизация
федеральных органов исполнительной
власти выразилась в установлении трехуровневой
системы управления: федеральное
министерство, федеральная служба,
федеральное агентство. Было резко
сокращено количество министерств.
Министерство призвано осуществлять
координацию деятельности находящихся
в его ведении федеральных
служб и федеральных агентств
и определять общую стратегию
развития отраслей. За федеральной
службой закреплены специальные
функции в области обороны, государственной
безопасности, защиты и охраны государственной
границы Российской Федерации, борьбы
с преступностью, общественной безопасности.
За федеральным агентством остаются
функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным
имуществом, а также правоприменительные
функции, за исключением функций
по контролю и надзору.
Хотя конструкция федеральных
органов государственной власти
стала менее громоздкой и не такой
многоступенчатой как раньше, но непродуманность
их функциональных взаимосвязей и разрыв
между агентствами, службами и министерствами
привел к многочисленным конфликтам и
разбирательствам между федеральными
чиновниками, что делает всю систему федерального
управления неэффективной.
Наряду с реорганизацией
федеральных органов власти было
начато преобразование системы местного
самоуправления на новых основаниях.
Местное самоуправление должно дойти
до большинства поселений и охватить
миллионы граждан. Дальнейшие реформы
в этой области должны идти в русле
создания адекватной финансовой базы
для решения важнейших для
людей жизненных вопросов на том
уровне, где они чаще всего возникают,
— в районах и отдельных
поселениях.
ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации», который
вступит в силу с 1 января 2006 г., предполагает
возможность создания профессионального
менеджмента в местном самоуправлении
(на контрактной основе). В законе
отмечается, что уровень управленческой
активности населения еще очень
низкий, местное управление оторвано
от региональной исполнительной власти,
необходима координация, своевременная
планомерная информационно-разъяснительная
работа.
За первый президентский
срок В. В. Путину удалось преодолеть
раскол политических сил и нейтрализовать
как левых, так и правых; восстановить
управляемость страны и остановить
ее дезинтеграцию. Но ему не удалось
восстановить и укрепить необходимый
уровень авторитета власти, более
того, установившийся политический режим
получил характеристику «либерального
застоя».
Четвёртый этап административной
реформы
Четвертый этап административной
реформы связан с переизбранием
В.Путина на второй президентский срок.
Трагические события в
Беслане вынудили Президента резко
изменить систему власти в стране.
13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное
заседание кабинета министров, заявил
о том, что система власти в
стране должна быть адаптирована к
работе в кризисных ситуациях
и перестроена с целью укрепления
страны и недопущения кризисов.
Предложения Президента по дальнейшему
реформированию системы государственного
управления сводились к следующим
позициям:
введение пропорциональной
системы выборов депутатов Государственной
Думы;
избирание высших должностных
лиц (губернаторы, мэры) в субъектах
Федерации региональными парламентами
по представлению Президента;
взаимодействие руководителей
регионов с руководителями муниципальных
образований должно быть направлено
на помощь по формированию
органов местного самоуправления;
создание Общественной
палаты, призванной оценивать деятельность
государственных структур;
повышение активности
государственной бюрократии с
точки зрения ее открытости, отзывчивости
и восприимчивости к нуждам, потребностям
и интересам народа.
Предложенные преобразования
в системе государственного управления
предусматривали участие граждан
и их объединений в государственном
управлении, как на уровне обсуждения
уже принятых решений, так и в
повседневной управленческой деятельности.
Это сотрудничество предполагает совместный
поиск взаимоприемлемых решений, взаимные
уступки и не исключает конфронтации
сторон. Декларировалась необходимость
обеспечить надлежащий уровень открытости
и прозрачности для граждан, общественный
контроль за деятельностью государственной
службы. Общественная палата должна стать
местом проведения общественной экспертизы
законопроектов, имеющих общенациональное
значение, и помочь осуществлять связь
между государством и населением, поддерживать
постоянный диалог между гражданским
обществом и властью. Принят и вступил
в силу Закон «Об общественной палате».
Утвержден состав палаты в количестве
126 человек.
Инициативы правительства
по реформированию системы государственной
власти были связаны и с использованием
информационных технологий и реализацией
федеральных программ «Реформирование
государственной службы Российской
Федерации (2003—2005 гг.)» и «Электронная
Россия (2002—2010 гг.)». Задачи вышеназванных
программ определялись в рамках диалога
и были направлены на обеспечение
открытости органов государственной
власти, общедоступности информационных
ресурсов, содействие развитию независимых
средств массовой информации.
В соответствии с федеральными
программами реорганизация государственного
аппарата шла в условиях информатизации
и компьютеризации российского
общества и с ориентацией на создание
электронного правительства.
Основополагающими принципами
электронного правительства являются:
информированность или
повышенная осведомленность граждан
о деятельности правительственных
структур всех уровней;
доступность управленческой
информации для граждан как основных
пользователей;
обеспеченность участия
граждан в деятельности правительства
и государственной администрации
посредством он-лайновых дискуссий;
кристаллизация общественного
мнения с целью поддержки демократических
процессов и усиления обратной
связи в системе власть —
гражданское общество.
Программа охватывает все
сферы информации, одна из них —
это организация «электронного
правительства». Проект «электронное
правительство» предусматривает создание
в нашей стране межведомственной
системы защищенного электронного
документооборота, официальных сайтов
Президента РФ, Федерального Собрания
РФ, Государственной Думы РФ, Правительства
РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных
министерств и региональных органов
федеральной власти РФ. В соответствии
с идеей полномасштабного применения
информационно-коммуникационных технологий
в обществе, бизнесе и государственных
органах решено увеличить ассигнования
на федеральную целевую программу
«Электронная Россия». Теперь на нее
будет тратиться в пять раз
больше бюджетных денег, чем в 2002
г., — 2,2 млрд рублей. Министерство экономического
развития и торговли (МЭРТ) в ближайшие
два года отвечает за методическую, технологическую
и законодательную базы для реформ в области
информационно-коммуникативных технологий.
МЭРТ выступает за прозрачность деятельности
правительства для общества. Все ведомства
должны предоставлять гражданам доступ
к юридически значимой информации в электронном
виде.
Информационное обеспечение
административной реформы и перспективы
российской государственности
Постановлением Правительства
РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
Правительства РФ и федеральных
органов исполнительной власти»
утвержден перечень сведений о деятельности
Правительства РФ и федеральных
органов исполнительной власти, обязательных
для размещения в информационных
системах общего пользования. В частности,
в указанный перечень включены нормативные
правовые и иные акты Правительства
РФ и федеральных органов исполнительной
власти. Именно информирование граждан
страны об изменениях в законодательстве
следует признать приоритетной задачей
при устройстве сайта федерального
органа исполнительной власти. Аппарату
Правительства РФ и федеральным
органам исполнительной власти предписано
своевременно и регулярно размещать
перечисленные информационные ресурсы
в информационных системах общего пользования,
в том числе в сети Интернет.
Несмотря на технико-технологическое
решение проблем информационного
обеспечения административной реформы
(использование компьютерных технологий,
создание сайтов, деятельность специализированных
информационных служб (пресс-службы информационно-аналитические
центры)и др.), донесение информации населению
о содержании реформ оставляет желать
лучшего. Большинство населения имеет
смутные представления об административной
реформе и сомневается в ее успехе. Так,
лишь 15,9 % считают, что реформа изменит
жизнь к лучшему; 49,3 % полагают, что реально
ничего не изменится, а 10,8 %, что жизнь станет
хуже. Исследования, проведенные Фондом
«Общественное мнение», показывают: для
большинства россиян чиновники — это
группа со своими корпоративными и противоречащими
народным интересами, своим стилем жизни,
подразумевающим безделье на работе, с
множеством льгот, роскошными праздниками
за государственный счет и другими атрибутами
«красивой жизни». Сравнивая современных
госслужащих и тех, кто занимал их посты
в советское время, почти половина респондентов
(46 %) говорит об ухудшении работы бюрократии.
Каждый пятый (19 %) считает, что качество
деятельности высшего чиновничества не
изменилось, и только 14 % говорят об изменениях
к лучшему, но даже среди последних две
трети убеждены, что власти берут взятки
больше и чаще, чем пятнадцать-двадцать
лет тому назад. Как следствие недоверия
— 27 % россиян испытывают ностальгию по-прежнему
строю и хотят жить в Советском Союзе.
Один из важных факторов недоверия и неэффективности
аппарата в представлении населения —
отсутствие у граждан возможности влиять
на решение властей.
Дальнейшие перспективы
информационного обеспечения административной
реформы связаны с проектом федеральной
целевой программы «Административная
реформа 2005—2010 гг.». Планируется построение
системы, которая была бы динамичной,
эффективной и прозрачной при
принятии управленческих решений, и
способной привлечь к их реализации
широкие слои населения. Программа
предполагает внедрение принципов и методов
проектного управления не только на федеральном
уровне, но и на уровне субъектов Федерации
и муниципалитетов. Система проектного
управления заключается в том, что каждое
мероприятие планируется в соответствии
с жестким графиком реализации и количественно
измеряемыми показателями, что позволит
оценить выполнение решений на всех уровнях.
Предполагается осуществлять процесс
сбора информации в режиме он-лайн, что
позволит корректировать выполнение программы.
Уже в 2005 г. должны быть осуществлены пилотные
проекты по внедрению стандартов качества
государственных услуг.
Контроль за реализацией
пилотных проектов в федеральных органах
исполнительной власти возложен на менеджеров-чиновников,
персонально ответственных за проведение
программы и находящихся в двойном подчинении
— ведомству и комиссии по административной
реформе. Стимулирование деятельности
чиновников связано с работой по срочным
контрактам и высоким вознаграждением
в сочетании с жесткой оценкой их деятельности
по достигнутому результату.
Мероприятия ФЦП «Административная
реформа (2005—2010 гг.)» сгруппированы
в несколько блоков. Первый блок
— «Управление по результатам» —
включает в себя мероприятия по внедрению
механизмов управления по результатам
и проектного управления в федеральных
органах исполнительной власти, результативных
принципов управления подведомственными
организациями, а также реализацию
принципов управления по результатам
в субъектах РФ.
Второй — «Стандартизация
и регламентация» — предполагает
внедрение стандартов государственных
услуг, ориентация деятельности федеральных
органов исполнительной власти на интересы
пользователей, разработку и внедрение
административных регламентов, создание
механизмов досудебного обжалования
и административного судопроизводства
(административной юстиции).
Третий — «Оптимизация
функций органов исполнительной
власти и противодействие коррупции»
— предусматривает реформу контрольно-надзорных
органов, развитие системы аутсорсинга
административно-управленческих процессов,
реформирование территориальных органов
федеральных органов исполнительной
власти, разработку и реализацию механизмов
противодействия коррупции.
