Аймақтарды басқарудың шетелдік тәжірибесі

Смағұлова Г.С.

э.ғ.к., доцент, Алматы, әл-Фараби атындағы ҚазҰУ

Аймақтарды басқарудың шетелдік тәжірибесі

Дамыған шет мемлекеттердің аймақтық саясатты жүзеге асыру барысындағы  тәжірибелерін ескеру қажет екендігі айқын. Өйткені, экономиканы басқарудағы жинақталған әлемдік тәжірибені оқып-үйренбей, оларды жан-жақтылы зерттемей экономиканы мемлекеттік басқарудың жаңа сатысына  өту мүмкін емес. Ел экономикасын басқарудың орталықсыздандырылған жаңа жүйесіне өту барысында әлемдік тәжірибеде бар модельдерді, тұжырымдарды ескере отырып, елдің саяси, әлеуметтік-экономикалық дамуына, ұлттық ерекшеліктеріне қарай аймақ экономикасын басқарудың өз мемлекетімізге тән үлгісін қалыптастыруға тиіспіз. Осы орайда бірқатар шет мемлекетттердің аймақтық саясатты қалыптастыру, оны жүзеге асыру бағытындағы оңды тәжірибелерін ұсынуды жөн санаймыз.  

Мемлекеттің құрылымы аймақтық саясат саласындағы  өкілеттіліктерді орталықсыздандыру  немесе бөлу деңгейін анықтайды. Егер «интеграцияланған» мемлекеттер тәжірибесіне сүйенсек, онда Ирландия, Португалия, Греция сияқты мемлекеттерде аймақтық саясат мәселелеріне қатысты орталықтандырылған әдіс қолданылады. Бұл мемлекеттерде шағын жобаларға қатысты жауапкершілікті аумақтық деңгейге жүктеуге әрекет жасалынғанымен, жергілікті жерлерде қажетті тәжірибенің болмауы салдарынан одан әрі жалғасын таппады.

Италия мен Германия мемлекеттерінің  басқару құрлымы «интеграцияланған» мемлекеттердің басқару құрлымынан түбегейлі түрде ерекшеленеді. Бұл, әрине, аймақтық саясаттың жасақталу, жүзеге асу барысын айқындайды. Мысалы, Германияда аймақтық саясатты жүргізу жауапкершілігі «Жерлерге» жүктелген, ал итальяндық жүйенің көпшілік элементтері орталықтандырылған сипатқа ие. Германияда аймақтық саясат саласындағы  федералды үкіметтің негізгі функциясы - GA (Біріккен оперативті топ) шеңберінде Жерлермен серіктестік қатынастар құру. Жоспарлау жөніндегі Комитет GA құрамын анықтап, жыл сайынғы бас жоспар жобасын және аймақтық даму басымдықтарын қалыптастырады. Бас жоспар жобасы аймақтарға қажетті көмек көрсету шаралары мен шарттарынан тұрады. Аймақтық саясатты жүзеге асыру екі жақтан (Федералды үкіметпен және Жерлермен) бірдей үлеспен қаржыландыру негізінде жүргізіледі. Жерлер әкімшілігі аймақтық саясаттың іске асуына жауапты болады.

         Финляндияда  аймақтық саясаттың құрылуына, яғни, аймақтық саясатты үйлестіруге, заңдарды жасақтауға, проблемалы аймақтарды анықтауға т.б. Ішкі істер Министрлігі жауап береді. Аймақтық саясатты жүргізу жауапкершілігі әр түрлі орталық министрліктерге жүктелген. Финляндияның аймақтары жекелеген шешімдерді (шағын жобаларды) қабылдайды, ал негізгі шешімдер орталықтан қабылданады.

         Ал Швецияда  қалыптасқан жүйе бойынша аймақтық  әкімшіліктер жалпыұлттық директиваларды  іске асырады. Бұл жүйеде өнеркәсіп  және сауда министрлігі басты орынға ие. Министрліктің жанынан артта қалған аудандарға қатысты аймақтық саясатты жасақтау, оны бақылау және Еуропалық комиссиямен байланысты жүзеге асыру істерін атқаратын бөлімдер құрылған. Аймақтарды дамыту стратегиясын жасақтаумен графствалардың әкімшілік кеңесі (CAB) айналысады. Өздерінің саясатын іске асыру үшін олар бюджеттен қаржыландырылады.

          Солтүстік  Еуропа мемлекеттері аймақтық  саясатты жүргізудегі бай тәжірибелерімен  ерекшеленеді:

• Франциядағы орталықтандырылған әдіс;
• Нидерланды мен Ұлыбританияда орталықсыздандырудың жоғары деңгейі.
• Австрия мен Бельгиядағы федералдық жүйе.

         Францияда  министр CIALA-дан (қолдау көрсету  жөніндегі ведомствоаралық комитет)  алынған ұсыныстарға негізделген  аймақтық саясатқа жауап береді  және оның құзыретіне аймақтық дамытуды ынталандыруға қатысты шешімдер қабылдау кіреді. DATAR - Франциядағы аймақтарды дамыту жөніндегі басты ұйым. 1995 жылы қабылданған негізгі  Заңға сәйкес аймақтық даму саясаты ұлттық деңгейде анықталып, жергілікті әкімшіліктермен жүргізіледі.

          Нидерландыда  экономика министрлігі мен провинциялар  әкімшілігі аймақтық саясат мәселелерімен  айналысатын негізгі ведомоствалар  болып табылады. Экономика министрлігі  аймақтарға көмек көрсетуде 10 млн.флориннан асатын инвестициялар  көлеміндегі жобаларға жауап береді, ал одан төмен көлемдегі басқа жобалар орталықсыздандыру түрінде іске асырылады.

Ұлыбританияда аймақтық саясат мәселелерімен  сауда және өнеркәсіп министрі және Шотландия мен Уэльс істері жөніндегі  Министр айналысады. Англияда аймақтық саясатты қалыптастыру мәселесі сауда және өнеркәсіп министрлігі мен аймақтық үкіметтік ведомстволарға жүктелген. Аталмыш министірлік Англиядағы үкіметтік ведомстволардың құзырет шегінен тыс көптеген жобаларды және Ұлыбританияға өз салдарларын тигізетін жобаларды бағалайды, сонымен қатар, ұлттық деңгейдегі директиваларды жасақтап, олардың орындалуына бақылау жүргізеді. Үкіметтік ведомствалар құзыретіне аймақтарға көмек көрсетуге қатысты шешім қабылдау кіреді.

         Австрия  Конститутциясы аймақтық саясатты жүргізу өкілеттілігін шектемейді. Федералды деңгей, жерлер әкімшілігі және жергілікті билік арасында өкілеттілік аялары бейресми бөлінеді. Аймақтарға көмек көрсету федералды үкіметпен және сол аймақтың жер әкімшілігімен қаржыландырылатын және жүзеге асырылатын біріккен жобаларға сәйкес жүзеге асырылады.

         Белгияда  аймақтық саясат мәселелері аймақтық  деңгейлерде қарастырылады. Ірі  жобаларға көмек көрсету шешімі  аумақтық әкімшілікпен қабылданады,  ал қалған шешімдер аймақтық  экономика министрімен қабылданады.

Аймақтық саясатты жүзеге асырудың әр мемлекеттер үшін маңызы әр түрлі  көптеген құралдары бар. Тарихи даму тұрғысынан мұндай құралдардың бес  үлкен тобын көрсетуге болады:

• халық тығыз қоныстанған аймақтарда жаңа кәсіпорындарды орналыстыруды қолдауға кететін қаражат;
• экономикалық даму саласында мемлекеттің қызметін кеңістіктік бөлу;
• қаржылық қолдау жолымен компания қызметін ынталандыру; 
• инфрақұрылымды қалыптастыру;
• дамуды ынталандыру жөніндегі «жұмсақ» шаралар.

         Қазіргі  уақытта алғашқы екі құралдың рөлі айтарлықтай төмендеп кетті. «қолдау» құралдары Франция, Ұлыбританияда қолданылғанымен, бұл құралдардың қолданылу ауқымы уақыт өткен сайын азаюда.

          Қазіргі  уақытта Еуроодақтың (ЕО) көпшілік  мемлекеттері аймақтық саясат  құралы ретінде соңғы үш топты қолданады. Қаржылық ынталандыруларға жұмыс орнын құрумен байланысты жәрдемақылар, субсидиялар, несиелер және т.б. жатады. Бұл әдістер фирмаларды проблемалы аудандарды инвестициялауға ынталандыру үшін жасалған. Осы аталған құралдар Еуроодақтың барлық мемлекеттерінде кеңінен қолданылуда. Инфрақұрылымның «жұмсақ» элементтеріне ақпараттық желілерді қолдау, консалтингтік қызмет, ғылыми зерттеулер жатады.

           Интеграцияланған  мемлекеттерде саясат құралдарының  құрамы айтарлықтай көлемді болып келеді. Оның себебі аймақтық проблемалардың «тереңдігімен» байланысты. Аймақтық саясатты дамытуды ынталандыру үшін құрылымдық және интеграциялық қорлар құрылған. Бұл қорлар тек өндірісті инвестициялауды ғана емес, сонымен қатар инфрақұрылымды дамытуға қолдау көрсетуді және бизнестің дамуына жағдай жасауды да көздейді. Интеграциялық қор көлік және қоршаған ортамен тікелей байланыста болатын инфрақұрылымның дамуына қатысты үлкен жобалармен айналысады.

          Скандинавия  елдеріне қатысты аймақтық саясаттың «тар» және «кең» астарлары бар. Тар мағынасында мұндай саясат бизнес пен экономиканы дамыту іс-шараларын қамтиды. Аймақтық саясаттың кен астары халық аз қоныстанған аймақтардағы өмір сүру деңгейін қолдау мақсатында үкімет тарапынан байланыс, көлік , білім және денсаулық сақтау саласындағы әрекеттер кешенін көздейді. Скандинавия елдерінің негізгі ерекшелігі ЕО-тың басқа мемлекеттерімен салыстырғанда аймақтық саясаттың тар астарының өзінде де мазмұны кең болып табылады. Мысалы, проблемалы аудандардың өздеріне тән ерекшелігін, олардың қатаң климаттық жағдайларын ескере отырып, ЕО-ның басқа мемлекеттерінде қолданылмайтын ұзақ мерзімді қолдаулар бар.

          Солтүстік  Еуропа Мемлекеттері аймақтық  саясаттың әрекет ету аясын  кеңейту туралы шешімдер қабылдауда. Атап айтқанда, Францияда аймақтық саясат ауқымы кеңейе түсуде, онда «аумақты басқару» түсінігі аймақты дамытудың саяси шараларының кең жүйесін құрайды. Аймақты дамыту туралы заңдардың бірі аймақта сараланған салық салу, инфрақұрылымды дамыту, аймақтарды дамытуды ынталандыру туралы шешімдер қабылдау және т.б. қамтиды. Сонымен қатар кедей аймақтарға көмек көрсететін аймақтардың дамуын жоспарлау жөніндегі келісімдердің мемлекеттік жүйесі бар. Нидерланды мен Австрияда аймақтық саясаттың маңыздылығы әлдеқайда төменірек, бірақ бұл мемлекеттер фирмаларға қаржылық көмек көрсету шегінен шығатын аймақтық саясатты жүргізуге талпынуда. Нидерландыда аймақтық саясаттың негізі тар мағынада капитал салуға келіп саяды, ал кең мағынасында - қолайлы бизнес ортаны құру және инфрақұрылымды дамыту жөніндегі іс-шаралар кешені. Австрияда аймақтық саясатты дамытуда саяси шаралар қабылдануда, яғни аймақтардың экономикалық даму саясаты бизнес ортаның дамуына қолдау көрсету, сондай-ақ көлік, білім беру және өмір сүру  деңгейін жоғарылату сияқты жергілікті факторларды қамтуы тиіс.

           Данияда  аймақтық саясат «шекті шаралар»  аясында құрылған. Оған фирмалар  қолдана алатын, бірақ ақшалай  қаражат беруді немесе қандай-да  бір фирмаға көмек көрсетуді  көздемейтін қызметтер кіреді. Техникалық және коммерциялық қызметтер жиынтығына еркін қол жеткізуге болатын мұндай шаралар бүкіл мемлекетте жүргізіледі. Дания 1991 жылдан бері жеке аймақтарды дамытуды ынталандыруға қатысты бағдарламаны жүргізбеген ЕО-тағы жалғыз мемлекет. Данияда  әлеуметтік қамтамасыздандырудың біртұтас мемлекеттік жүйесі бар, сондай-ақ қаржылық механизмдерінің жұмыс істеуі табыс деңгейі мен әлеуметтік мүмкіндіктерде айырмашылық тудыруы мүмкін жекелеген аймақтардың экономикалық дамуындағы теңсіздікке жол бермеуге бағытталған.

          Бельгия,  Ұлыбритания сияқты мемлекеттердің аймақтық саясаты ынталандыру саясаты болып табылады. Қолайлы бизнес - ортаны құруға бағытталған шараларды аймақтық саясаттың емес, жалпыұлттық саясаттың бір бөлігі ретінде қарастыруға болады. Ұлыбританиядағы аймақтарды дамыту шараларын екі түрге бөлуге болады:

           - ынталандыру  саясаты деп атауға болатын  аймақтық индустриялдық саясат;

           - ауылдық  және қалалық аудандарын дамытуға  арналған бағдарламалардың тұтас  жүйесін құрайтын «қайта өрлеу»  саясаты.

Бұл екі бағыт бұрын бір-бірінен бөлек орындалатын, қазіргі уақытта бірге орындалуда. «Қайта өрлеу» саясатының ерекше белгісі жекелеген аймақтарды дамыту және олардың бәсекелестігін арттыру болып табылады. Соңғы кездері «қайта өрлеу» саясатын жүргізудің тиімділігі артып келеді. Қазір аумақтық индустриялдық саясаттың бюджеті «қайта өрлеу»         саясатының бюджетіне қарағанда он есе аз, бұрын бұл бағыттарға бөлінетін қаржы көлемі бірдей болатын.

          Еуроодаққа  мүше мемлекеттердің аймақтарды  дамытуға қатысты саясатын талдай отырып, олардағы (Данияны қоспағанда) аймақтық саясаттың өзегі аймақтық дамуды ынталандыру екендігіне көз жеткіздік. Енді аймақтық саясатты жүзеге асырудың бірқатар механизмдеріне тоқталып өтейік.

          Батыс Еуропадағы бағдарламалық әдіс және жоспарлау механизмдері. Берілген әдіс механизмдерін үш тұрғыда қарастырған жөн:

1. ЕО ішінде экономикалық және әлеуметтік интеграцияның дамуына ықпалын тигізетін Құрылымдық қордың бағдарламалық әдісі;
2. аймақтық экономикалық құрылымдарды жетілдіру үшін құрылған GA( Gemeinschaftsaufgabe) міндеттерді бірлесіп шешудің германиялық жүйесі. Бұл жүйе федералды үкімет пен Жерлердің келісу нәтижесі болып табылады.
3. Мемлекет пен аймақтар арасындағы француздық жоспарлық келісімдер (CPERs) (кесте 2)

              Жоғарыда көрсетілген барлық ұйымдардың түрлі мақсаттары мен механизмдері бар, олардың жалпы негізгі ерекшелігі: аймақтарды дамытуға басқарудың әр түрлі элементтерін қатыстыруды ұйымдастыра отырып, олардың күштерін біріктіреді.

Қарастырылған еуропалық тәжірибе республикалық та, аймақтық та деңгейлерді қамтитын аймақтарды әлеуметтік-экономикалық дамыту жүйесін енгізудің айқын артықшылықтарын дәлелдеп отыр. Жалпымемлекеттік деңгей аймақтардың проблемаларын шешуге мүмкіндік беретін жалпы қағидаларды белгілесе, аймақтық деңгей өзінің әлеуеті мен проблемаларын бөлшектеп қарастыруды көздейді. Аймақтардың экономикалық даму аясындағы жинақталған тәжірибелері аумақтарды дамытуға қатысты мақсаттары ұқсас болғандықтан, әр аймақтың өз ерекшеліктеріне сай бірнен біріне тарала алады.

Осындай жүйелерді құрудың еуропалық  тәжірибесі айқындағандай, олардың  табысты болуы үшін  белгілі  шарттар мен факторлар қажет  екен. Соларға кеңірек тоқталып өтуді  жөн санаймыз. Ең алдымен, нашар және күшті дамыған аймақтар арасында “ынтымақтастық туралы пакт” қажет. Нашар дамыған аймақтарды дамытуға қаражаттарды бағыттауға мүмкіндік беретін кез-келген қайта бөлу механизмдерін енгізудің шарты -жақсырақ және нашар қамтамасыз етілген аудандар арасындағы «ынтымақтастық пакттың» болуы.

«Ынтымақтастық пактісін» жалпы мақсатқа сай құрылатын кез-келген жүйені қалыптастыруда алуға болады. Мұндай жүйе екі  әдіспен енгізілуі мүмкін: тікелей және жанама. Тікелей әдіс елдің барлық аумағында аймақтық дамуға ықпалын тигізгені үшін қандай нысанда болсын ынталандыруларды көздейді, дегенмен, нашар дамыған аумақтар үшін ынталандыру артығырақ болады.

Жанама әдіс те тиімді болып табылады. Оған экономикалық кеңістікте дамыған  аймақтардың «қолайсыз» аймақтардың  дамуынан алатын экономикалық және әлеуметтік жанама артықшылықтары жатады.

Тұрақты экономикалық жағдай. Жоғарыда сипатталған әрбір жүйе аймақтағы кәсіпорындар мен ұйымдардың бағдарламаларға қаржы бөлуге және оларды орындауға мүмкіндік беретін тұрақты экономикасының болуын көздейді. Бұл әрине, саяси жағдайы тұрақты, макроэкономикалық дамуда тұрақтылыққа ие мемлекеттерде мүмкін болады.

Кесте 1 - Батыс Еуропадағы бағдарламалық әдіс және жоспарлау механизмдері

Оперативті  таңдау және жүзеге асыру кезеңі

Саясаттың тиімділігін  қамтамасыз ету үшін жауапкершіліктерді бөлу. Егер аймақтық даму жүйесіне көптеген ұйымдар қатысатын болса, онда жүйенің тиімділігін қамтамасыз ету мақсатында жауапкершіліктерді нақты бөлу қажеттілігі туындайды.

Міндеттерді бірігіп шешудің германиялық  жүйесі міндеттерді бөлу тұрғысынан алғанда нақты жүйе болып табылады: жоспарлау кезеңін нақты құрылымы, ақша қаражаттарын аудару және шешім қабылдау жүйесі бар Жоспарлау жөніндегі комитет жүзеге асырады; қабылданған Rahmenplan-ды жүзеге асыру түгелімен Жерлерге жүктеледі.

Құрылымдық қорлар міндеттерді  бөлудің айқын еместігімен, олардың қайталануымен сипатталады. Бұл жүйеде қандай-да бір нақты саясатты жүзеге асыруда қатысушылардың көп болуынан өзгерістерге жол беріліп, бұл өз кезегінде жүргізіліп жатқан шараларды бақылауды қиындатады. Мұндай жағдайда мідеттерді дұрыс бөлу мақсатында барлық қатысушылармен белсенді байланыс қажет. Сонымен қатар әрбір ұйым немесе ұйым топтарының жауапкершіліктерін шектеудің тағы бір механизмі – бұл  жоспарларды жасақтау және жүзеге асыру кезеңдерінде биліктің жоғары деңгейінде шығарылған нені, қалай істеу керек екендігі көрсетілген нұсқаулар. Құрылымдық қордың 2000-2006 жылдарға арналған  реформаларында жауапкершіліктерді шектеу жөнінде шаралар қабылданған.

Экономикалық  ықпал ету басымдығы. Экономикалық дамудың қағидалары нәтижелі болу үшін олардың басымдығы болуы қажет. Мысал ретінде тиімділігі төмен компанияларға жұмыс орындарын жасанды түрде сақтау үшін жәрдемақылар беруді атауға болады. Бұл экономикалық ықпал етудің төменгі басымдықтарының бірі.

Бүгінгі күні Еуропаның дамығын елдері мен АҚШ-та аймақтық саясаттың негізгі тенденциясы болып табылатындар:

1. билік пен экономиканы орталықсыздандыру, аймақтарға өзіндік дербестік беру;
2. елдің және аймақтың экономикалық даму стратегиясын өзінің жеке табиғи ресурстық әлеуетін пайдалану мүмкіндігін ескере отырып, бірігіп әзірлеу;
3. аймақтардың экономикалық даму деңгейлерін теңестіру.

Сондай-ақ әлемдік тәжірибеде аумақтарды дамытудың үш мүмкін нұсқасы белгілі, олардың мәні:

• алдыңғы қатарлы, бай аудандарды дамыту және қолдау керек, ал қалғандары бай аудандар есебінен дамиды (АҚШ тәжірибесі);
•    салық салу, жұмыспен қамту, өмір сүру деңгейін реттей отырып, барлық аудандарда өмір сүрудің шамамен тең жағдайларын қамтамасыз ету (Германия тәжірибесі);
• кедей аудандарды ғана қолдау қажет, ал бай аудандар өздігінен дами

   алады (Скандинавия елдерінің  тәжірибесі).

Осы тәжірибелерге сүйене отырып, біздің республикамыздың қазіргі даму жағдайында Германия мемлекетінің тәжірибесін  қолдану белгілі бір нәтижеге жеткізеді деп тұжырымдауға болады.

Сонымен шет мемлекеттердің аймақтық саясатты жүзеге асыру барысын, оны іске асырудағы басқару органдарының қызметін сараптау нәтижесі елдің аймақтық саясатын жүргізуде бірқатар тәжірибелерді ескере отырып, оларды өз ерекшеліктерімізге сай бейімдеуді және пайдалануды талап етеді.