Анализ и оценка тенденций в сфере трудовой миграции Кыргызской Республики

Содержание

Введение

Сложившуюся социально - экономическую картину республики уже невозможно представить без такого явления, как миграция населения. На сегодня миграционные процессы в Кыргызской Республике продолжают характеризоваться своей динамичностью и масштабностью, при этом в данном аспекте остается актуальной миграция с целью осуществления трудовой деятельности. Происходящие в последние годы, в республике миграционные процессы, как перемещения внутри республики, так и внешняя трудовая миграция, выступая в качестве динамически развивающегося явления, продолжают оказывать значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в республике.

Как показал анализ состояния сферы внешней миграции, в настоящее время документы, отражающие государственную миграционную политику, не в полной мере отвечают требованиям современных реалий, складывающихся в области трудовой миграции. Основными механизмами регулирования миграционных процессов, наряду с действующими нормативными правовыми актами, являлись Концепция миграционной политики КР до 2010 года, принятая в 2004 году, и Государственная программа по регулированию миграционных процессов в КР на 2006-2012 годы, которые на сегодня исчерпали свои возможности.

Тем самым, конкретными предпосылками и условиями для разработки данного документа стали:

• Отсутствие сегодня у страны целостной стратегии для системного регулирования миграционных процессов, поскольку Программа государственных мер по регулированию миграционных процессов в КР до 2010 утратила силу после её завершения.
• Политический курс, взятый в настоящее время на реформу системы государственного управления, стал отчётливым «сигналом» для реформирования системы государственного регулирования миграционных процессов.
• Инициативы Кыргызстана по вхождению в Таможенный союз и Единое экономическое пространство (ЕЭП) формирование новой миграционной политики неизбежно, поскольку актуальными становятся задачи повышения потенциала трудовых ресурсов для работы за пределами страны, обеспечение равноценных условий труда и социальных гарантий для трудовых мигрантов из нашей страны в рамках ЕЭП.
• Воздействие современных вызовов и рисков на миграционные процессы, включая финансовый кризис в ряде стран Еврозоны, уязвимость в целом мировой финансовой системы, нарастание уровня безработицы и усиление конкуренции на международных рынках труда.

Принимая во внимание актуальность политики государственного регулирования миграционных процессов в современных условиях развития Кыргызской Республики, включая и активизацию интеграционных процессов между странами СНГ, появилась большая потребность в определении новой долгосрочной государственной политики регулирования миграционных процессов и выработки принципиально новых механизмов управления трудовой миграции, а именно, разработки осмысленной стратегии с конкретным планом мероприятий по его реализации.

Настоящий документ был разработан специалистами Департамента внешней миграции при Министерстве иностранных дел КР при тесных консультациях с международными экспертами, на основе лучших международных моделей, используемых в других странах, с учетом долгосрочного прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики.

I. Анализ и оценка тенденций в сфере трудовой миграции Кыргызской Республики

С обретением независимости Кыргызстан активно приступил к проведению системных и кардинальных социально-экономических, политических реформ и преобразований во всех сферах жизнедеятельности, связанных с переходом на рыночные отношения. Это неизбежно повлекло за собой нарушение и утрату динамики и масштабов развития реального сектора и сегментов экономики, усугубление ситуации и чрезвычайное напряжение национального рынка труда. Неадекватность и неустойчивость этих ключевых факторов, являющихся основополагающими факторами и причинами, а также одновременно механизмами и средствами регулирования миграционных процессов, объективно вызвала беспрецедентную активизацию миграционных процессовв Кыргызской Республике и обретение ими стихийного характера.

Утратившая сферу приложения труда и источник дохода значительная часть экономически активного населения и члены их семей, были вынуждены прибегнуть к наиболее доступному на тот период средству выхода из сложившейся социально-экономической ситуации посредством массового участия в различных формах и видах миграционной подвижности. Чрезвычайное обострение современной миграционной ситуации стало служить дестабилизирующим фактором в политическом, экономическом и социальном развитии республики.

Весьма сложная ситуация сложилась и обостряется в процессах внутренней миграции населения, на которую приходится порядка 60% всех территориальных перемещений. В них наблюдается доминирование массовых нерегулируемых и взаимонаправленных миграционных потоков. Они осуществляются преимущественно из горной сельской и стратегически важной приграничной периферии в экономически и инфраструктурно развитые, но ограниченные по своему потенциалу (земельному, жилищному, коммуникационному, рынку труда и иному) урбанизированные регионы. Значительная часть внутренних мигрантов представлена жителями, в прошлом монофункциональных, средних, малых городов и посёлков городского типа, градообразующую базу которых составляли горнорудные или электротехнические предприятия, пришедшие в упадок.

Тем самым, чрезмерно многочисленный объём внутри республиканских мигрантов, обуславливает как усиление напряжения в перенаселённом урбанизированном центре – столице и её агломерации, так иусугубляет перспективы развития сельской местности и богатой природными ресурсами периферии. Негативныетенденцииданного вида стихийной миграции уже проявились в гиперурбанизации (перенаселении)Бишкекской агломерации и дезурбанизации (снижении доли городского населения во всём населении) в целом республики.

Именно усиление и углубление напряжения в реальном секторе экономики республики и её национальном рынке труда явилось основополагающей причиной повсеместной интенсификации и беспрецедентного роста масштабов внешней миграции. Данная устойчивая закономерность и барометр миграционной ситуации в целом проявляются и реализуются в виде и по принципу «сообщающихся сосудов», развивающихся по последовательным стадиям. Первоначально экономические мигранты заполняют ниши в пределах республики, а в последующем ввиду исчерпания таковых предпринимают попытки поиска жизненного пространства за пределами своей страны. И чем значительней межстрановое различие в основном признаке развитости рынка труда – вознаграждении, тем масштабней вовлечение населения в данный процесс.

Тем самым, беспрецедентных масштабов достигла внешняя трудовая миграция. Основными странами выезда граждан Кыргызской Республики с целью трудоустройства продолжают оставаться такие страны как Российская Федерация и Республика Казахстан. По экспертно-аналитическим оценкам, базирующимся на анализе баланса трудовых ресурсов, за пределами республики в разные сезоны трудовую и предпринимательскую деятельность осуществляет от 350 до 500 тысяч граждан Кыргызской Республики. При этом, наибольшее число трудящихся-мигрантов из Кыргызстана пребывает в Российской Федерации это порядка 350 тыс. и Республике Казахстан - 80 тыс. По разным данным, в развитых странах дальнего зарубежья пребывает до 30 тысяч кыргызстанцев. Есть все основания полагать, что внешняя трудовая миграция затронула практически каждую семью кыргызстанца. Другими словами численность кыргызстанцев, осуществляющих временную трудовую деятельность, варьируется в разное время года от 5 до 10% от экономически активной части населения республики.

Анализ ситуации в области трудовой миграции показывает, что причины сохраняющейся высокой динамики и масштабов трудовой миграции прямым образом соотносятся с ситуацией на национальном рынке труда и с демографическими изменения в структуре населения республики. Так, за последние годы значительными темпами продолжает увеличиваться численность населения в трудоспособном возрасте за счет значительного естественного прироста трудоспособного населения, обусловленного пополнением этой возрастной группы молодыми людьми 80-х, начало 90-х годов рождения в результате чего на рынке труда наблюдается диспропорция в спросе и предложении рабочей силы. Ежегодно в Кыргызской Республике в трудоспособный возраст вступают от 80 до 100 тысяч молодых людей. Проведенный анализ внутреннего рынка труда показывает, что за последние годы рост численности населения в трудоспособном возрасте в более чем 2 раза превысил рост занятости.

Следовательно, внутренний рынок труда, в силу своей «не ёмкости» не в состоянии абсорбировать в себя новые трудовые ресурсы. Данное обстоятельство, а также происходящие тенденции в демографии приводит к такой ситуации, когда не менее половины молодежи ищущих работу, заведомо обречены на пребывание вне сфер приложения труда, и результатом такого явления как правило, является трудовая миграция. В данном случае, в поисках финансовой стабильности, а в некоторых случаях по причине экономической уязвимости, люди приходят к выводу о том, что миграция является наилучшим, а иногда единственным выбором, который у них есть.

Положительный эффект трудовой эмиграции определяется снижением напряженности на национальном рынке труда, связанного с сохраняющимся в республике высоким уровнем безработицы. Уровень общей безработицы в Кыргызстане относительно невысок и по результатам Обследования рабочей силы 2006 года, согласно методике Международной организации труда (МОТ), составляет 8,2% от экономически активного населения страны. Это обусловлено главным образом, влиянием трудовой миграции на состояние рынка труда. Трудовая миграция позволяет почти в 2 раза снизить уровень безработицы в стране. Кроме того, трудовая миграция характеризуется также значительными финансовыми поступлениями в республику за счет денежных переводов трудящихся-мигрантов. На сегодня, именно внешние трудовые мигранты служат основным источником обеспечения прожиточного минимума и бюджета семей - оценочно свыше половины всего населения республики. Также, следует отметить, что основным фактором снижения бедности стал рост частного потребления, которое в период с 2003 по 2008 год росло средними темпами в 11% в год. Рост этого показателя объясняется, в основном, за счет внешнего по отношению к экономике страны фактора – роста трансфертов частных мигрантов, которые за этот период выросли в несколько раз. Если в 2003 году объем текущих трансфертов составил только 6,9 % к ВВП или 154 млн. долл. США, то в 2011 году он составил около 29 % ВВП или 1300,7 млн. долл. США. При этом, примечательно, что рост ВВП стал только вторым по влиянию источником снижения бедности, который рос на 5,1% в год в среднем в этот период.

Несомненно, с одной стороны масштабы перемещения населения имеют ряд негативных проявлений (ухудшение состояния демографических показателей, фактор потери специалистов и квалифицированных рабочих кадров, обострение проблем института семьи и т.п.). Но тем не менее, сегодня проблематично в республике создание новых рабочих мест оплачиваемых не ниже, чем в регионах России (например, в Красноярске, среднемесячная заработная плата составляет от 850 до 1000 $ США, а в центральных регионах России, она еще выше). К тому же, Кыргызстан не имеет на сегодняшний день, реальных государственных программ, которые предусматривали бы широкую занятость трудовых ресурсов, с достойной оплатой труда и социальными гарантиями. Расчеты показывают, что как минимум, для сохранения уровня занятости населения и вовлечения ежегодного прироста трудоспособного населения в сферу занятости, необходимо создать такие экономические условия, чтобы обеспечивался ежегодный прирост занятых не менее чем на 7% за счет создания каждый год 150 тыс. эффективных рабочих мест. На данный момент среднегодовой темп роста занятых составляет всего 1,0%. Объективно экономика страны пока не может обеспечить необходимый прирост количества рабочих мест. Поэтому, на современном этапе занятость за рубежом остается важной составляющей политики занятости населения Кыргызской Республики. При этом, также следует отметить, что уровень заработной платы в республике является одним из самых низких среди стран СНГ (145 долл. США в 2009 году).

Следует сказать о следующих наблюдающихся тенденциях, складывающихся в Кыргызской Республике в аспекте трудовой миграции:

1. Политика в области развития страны признала значение трудовой миграции как одной из стратегий обеспечения средств к существованию и приняла во внимание наличие такой объективной силы, как мобильность населения;
2. Внимание общественности постепенно переключается с негативных последствий миграции на ее потенциал как фактор устойчивого развития и борьбы с бедностью;
3. Трудовая миграция снижает безработицу, позволяя сотням тысяч граждан обеспечить свои семьи необходимыми средствами к существованию, что снимает напряжение на национальном рынке труда и обеспечивает социальную стабильность в обществе;
4. Неорганизованное и неконтролируемое со стороны государственных органов самостоятельное трудоустройство граждан за рубежом, в большинстве случаев приводит к серьезным негативным последствиям и нарушениям прав трудового мигранта.

Анализ ситуации и прогноз перспектив демографической и трудоресурсной ситуации показывает, что рост внешней трудовой миграции из Кыргызстана в зарубежные страны сохранится, по крайней мере, и в ближайшие 5 лет.

Растущая потребность в рабочей силе на рынках труда России и Казахстана, а также возможность получения несравненно высоких заработков, ещё в большей мере повысит их привлекательность и преимущества для иностранных работников стран, в том числе и граждан Кырызстана.

В Кыргызстане экспорт рабочей силы в развитые страны не получил широкого развития, что связано со сложностью цивилизованного и легализованного вхождения в мировой рынок труда. Тем более эти страны проводят строго селективную и избирательную иммиграционную политику, отбирая исключительно интеллектуальную и профессиональную элиту. А заполнение вакансий на неквалифицированный и не престижный труд традиционно и устойчиво продолжается из стран, уже длительное время экспортирующих свой потенциал труда. Определённым препятствием для освоения рынка труда передовых стран является пока ещё сохраняющийся языковой барьер. Поэтому, основное направление потока трудящихся - мигрантов приходится на основные исторически сложившиеся страны –Россию и Казахстан.

Ввиду глобализации социально-экономических отношений, вхождения республики в мировой экономический рынок и миграционное пространство (за исключением международного рынка труда), либерализации пропускного и визового режима и отсутствия надлежащего миграционного контроля интенсивно расширяется и распространяется нелегальная миграция в республике. Серьезную угрозу представляют негативные проявления незаконной миграции – нелегальный транзит, принудительный труд, работорговля, трафик детей и женщин. Особую озабоченность вызывает тот факт, что организация незаконной миграции наряду с торговлей наркотиками и оружием превратилась для преступного мира в прибыльный бизнес.

Кыргызская Республика не составила исключения в распространении и увеличении категорий мигрантов повышенного риска - нелегальном вывозе, торговле людьми и трафике женщин в целях коммерческого секса за границей. В абсолютном большинстве своем вовлечение в эти виды и акты криминальной миграции стало возможным ввиду максимального использования переправщиками и торговцами живым товаром низкой информированности населения об истинных намерениях работодателей и неискушенности их в подобных явлениях. Основным источником  и  формой незаконного выезда за границу этих контингентов, как показывает практика, являются туристические поездки и соответствующая визовая поддержка.

II. Общее видение и принципы стратегии регулирования внешней трудовой миграции

Стратегия является важнейшим документом, определяющим основу государственной политики в области внешней трудовой миграции КР до 2020 года.

В основу данной Стратегии регулирования трудовой миграции заложены конкретные действия по реализации реформы в области регулирования трудовой миграции. Стратегия определяет приоритеты и общие направления государственной политики, которые ориентированы на освоение новых рынков трудоустройства, социально-экономическую и правовую защиту трудящихся мигрантов, содействие в формировании качественной домиграционной и профессиональной подготовки трудящихся мигрантов. Данный документ также предусматривает внедрение более совершенных механизмов развития, создание институциональных условий, качественного диалога с неправительственными, международными организациями и другими институтами гражданского общества, а также совершенствование материально-технической базы и организационного потенциала органов управления трудовой миграцией.

Стратегия направлена также на обеспечение оперативной и эффективной координации деятельности министерств и ведомств по многосторонним аспектам миграции, формирование действенных механизмов и мер создания правовых, экономических и организационных условий, способствующих стабилизации внешней трудовой миграции и действенному решению возникающих чрезвычайных проблем, обеспечение соблюдения правовой защиты многочисленных наших граждан, работающих за пределами республики, цивилизованного вхождения республики в международный рынок труда.

В данном документе миграция рассматривается не только как процесс перемещения граждан, но и как существенный фактор для развития Кыргызской Республики. Образ будущего Кыргызстана неразрывно связан с моделью сбалансированного устойчивого развития, которая, прежде всего, ориентирована на повышение качества жизни граждан через создание экономических условий для достойного труда.1

Разработка данной стратегии производилась с учетом складывающейсятенденций и возрастания числа правительств (государств), признавших тот факт, что международная миграция является неотъемлемой частью процесса развития и функционирования современных экономик. Ситуация в области миграции населения убедительно доказывает, что в современном мире международная миграция населения, особенно ее экономически обусловленные виды и формы, выступает важным ресурсом развития как для принимающих мигрантов стран, так и для стран происхождения.

При этом в условиях увеличения масштабов миграции и ее глобализации возникает такое явление, как «миграционная взаимозависимость» между государствами. И, как правило, миграционная взаимозависимость стимулирует активный поиск механизмов, которые позволили бы придать миграционным потокам более упорядоченный характер и тем самым обеспечить эффективное использование потенциала миграции для стран приема, стран выезда, а также для самих мигрантов.

В данном ракурсе, вопросы занятости, трудовой миграции рассматриваются в перспективе развития человеческих ресурсов.

Происходящие качественные изменения в структуре и направлениях процессов внешней трудовой миграции требует признания все более возрастающего значения данного явления.

Увеличение численности граждан Кыргызской Республики участвующих в трудовой миграции и трудности, с которыми они сталкиваются в период трудоустройства, диктуют необходимость выработки новых подходов и механизмов для управления зарубежной занятостью. В этой связи, признавая положительный вклад в развитие страны граждан Кыргызской Республики, работающих за рубежом, основными задачами на сегодняшний день для Кыргызской Республики является обеспечение для них достойных условий труда и защита их прав и интересов на международном рынке труда.

В этой связи обозначилась явная необходимость в пересмотре политики занятости и трудовой миграции с учетом постоянно меняющейся мировой экономической конъюнктуры, основанная на практических мерах и действиях, отвечающих на риски и угрозы, и одновременно, учитывающая новые возможности на внутреннем рынке труда.

В условиях когда коэффициент социальной эффективности инвестиций остается низким и не приводит к значимому росту занятости населения, наряду с тем, что создание рабочих мест на местном рынке труда является приоритетом для Кыргызской Республики, зарубежная занятость также должна рассматриваться, как часть национальной стратегии развития. Данный подход позволит воспользоваться выгодами глобальной занятости и участия в международном обмене, тем самым расширяя возможности трудоустройства граждан Кыргызстана с учетом возможностей внутреннего и международного рынка труда.

Важнейшими условиями повышения результативности программ на внешнем рынке труда являются:

• ориентация на конкретные, достаточно узкие целевые группы населения;
• учет специфики региональных (местных) рынков труда при отборе программ, а также возможностей внешнего рынка для поглощения избытка трудовых ресурсов республики.

Учитывая спрос на кыргызские трудовые ресурсы, и используя конъюнктуру мирового рынка (в частности – спрос на рабочую силу в рамках СНГ и дальнего зарубежья), перед республикойстоит задача четко определить свои потребности, возможности и, самое главное, сформировать обоснованную регулируемую политику в области внешней трудовой миграции. При этом развитие сферы занятости в самом Кыргызстане, создание новых продуктивных рабочих мест является приоритетом экономической политики страны, и трудовая миграция рассматривается как временная возможность снижения напряженности на внутреннем рынке труда, т.е. процесс трудовой миграции рассматривается, как альтернатива занятости для граждан Кыргызской Республики, не сумевших трудоустроиться внутри страны.

Кыргызская Республика как страна - экспортѐр трудовых ресурсов должна добиваться благосостояния и соблюдения прав своих трудовых мигрантов, как это предусматривается в международных декларациях, конвенциях, пактах, а также межгосударственных отраслевых соглашениях, ратифицированных странами приѐма трудовых мигрантов. В этом деле необходимо консолидация усилий государства, гражданского общества и частного сектора, осуществляющих деятельность в этом направлении.

Разработка и реализация мероприятий, по регулированию миграционных процессов в среднесрочной перспективе будет направлена на оптимизацию миграционных процессов в качестве основных приоритетов экономического развития. Новые подходы к регулированию миграционных процессов должны обеспечить усиление положительных эффектов и снижение негативных последствий миграции путем создания регионального рынка труда и реализации мероприятий, направленных на противодействие незаконной миграции. Миграция должна стать созидательной экономической и социальной силой способствующей развитию экономики и общества. В данном документе предлагается рассматривать трудовую миграцию как Программу по трудоустройству граждан за рубежом и реализовать ее совместно с Программой занятости внутри страны. Таким образом, процесс трудовой миграции в Кыргызстане рассматривается, как альтернатива занятости для граждан Кыргызской Республики не сумевших трудоустроиться внутри страны. Подобный подход позволяет расширить возможности трудоустройства граждан Кыргызстана с учетом возможностей не только внутреннего ранка труда, но и учитывая возможности международных рынков труда.

Задачи, поставленные данной Стратегией, направлены на сокращение масштабов нелегальной трудовой миграции через расширение каналов организованного трудоустройства за рубежом с соблюдением стандартизированных процедур, направленных в первую очередь на защиту прав и интересов трудовых мигрантов.

Миграционная политика по вопросам трудоустройства за рубежом будет направлена на поддержку упорядоченной и контролируемой миграции. Сегодня, мы в Кыргызстане должны работать над созданием более гибких условий для временной трудовой миграции. Такой подход должен обеспечить преодоление стихийности и обеспечение легального и цивилизованного трудоустройства граждан Кыргызской Республики. При этом одним из главных факторов в реализации поставленных задач выступают существующие партнерские отношения между Кыргызской Республикой и странами трудоустройства СНГ. Необходимо совместно сформировать региональный рынок труда и организовать действенную систему с возможностями практического содействия в направлении и трудоустройстве специалистов. К этой работе должно быть привлечено большое число негосударственных агентств занятости, осуществляющих свою деятельность в строгом соответствии с законодательством и под контролем государственных органов.

Вместе с тем, в перспективе необходимо предпринять усилия по решению очень многих вопросов, направленных на обеспечение социальной и правовой защиты трудящихся мигрантов. Это в первую очередь, решение вопросов пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования трудовых мигрантов.

Необходимо разрабатывать и реализовывать политику, направленную на мобилизацию интеллектуальных и финансовых ресурсов диаспор.

Требуется совершенствование системы профессионального образования в соответствии с требованиями рынка труда. В условиях избытка неквалифицированной рабочей силы в принимающих странах и растущей конкуренцией на международных рынках труда, предпочтение среди стран доноров - экспортеров рабочей силы будет отдаваться гражданам государств, имеющих более высокую квалификацию и степень профессиональной подготовки. В подобной ситуации в Кыргызстане должны быть созданы адекватные условия для цивилизованного вхождения в международный рынок труда, за счет повышения уровня профессиональной подготовки трудовых ресурсов трудоустраиваемых, как внутри республики, так и за её пределами

Человек намеренный работать за рубежом должен заранее знать, куда и на какую работу он выезжает. Только в этом случае трудовой мигрант будет защищен с правовой и социальной точки зрения. При этом можно рассчитывать на то, что он внесет наиболее продуктивный вклад в любой отрасли, будет ли это производство, сельское хозяйство, сфера услуг или высокоинтеллектуальный труд.

Государственная политика в области трудовой миграции будет основываться на следующих принципах:

- Предотвращение роста нерегулируемой миграции на основе формирования правовых механизмов регулирования, создание совместно с принимающими странами системы легального обслуживания трудовых мигрантов;

- всесторонняя реализация положений Всеобщей Декларации прав человека, содействие социальному и медицинскому страхованию трудовых мигрантов, борьбу с нелегальными посредниками;

- значительное  расширение (диверсификации) стран  приема кыргызских мигрантов  через развитие международных  связей с различными странами;

- при разработке сбалансированной политики будет учтено, что рабочая сила и труд мигрантов это не товар, это достояние страны, и меры по организации трудовой миграции должны сопровождаться мерами по легализации положения мигрантов, создания достойных условий труда, а также формирование положительного имиджа кыргызских трудовых мигрантов;

- политика внешней трудовой миграции будет формироваться с учетом приоритетности потребностей внутреннего рынка труда с сохранением достаточного потенциала квалифицированных трудовых ресурсов в самом Кыргызстане, с обязательной возвратностью мигрантов на родину, содействия в реинтеграции и сохранения связей;

- переход от ситуативного реагирования на проблемы соотечественников за рубежом к планомерной и постоянной работе государственных структур с гражданами Кыргызской Республики, осуществляющих трудовую деятельность за рубежом.

III. Цели и приоритетные направления стратегии регулирования внешней трудовой миграции

В рамках упорядочения миграционных процессов, и защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей на международных рынки труда основной целью в сфере внешней трудовой миграции будет являться совершенствование и создание договорно-правовой и институциональной основы для защиты прав и интересов кыргызских граждан на внешнем рынке и обеспечение для них достойных условий труда на международном рынке труда путем построения концептуальной модели управления зарубежной занятостью.

Государство должно создать условия, чтобы граждане, которые не смогли трудоустроиться на внутреннем рынке, также могли заниматься достойным трудом и за рубежом.

В рамках данной Стратегии в основу политики регулирования внешней трудовой миграции выделеныследующие ключевые приоритетные направления:

1. Обеспечение полноценной системы по защите прав и интересов граждан Кыргызской Республики, осуществляющих трудовую деятельность за рубежом.