Анализ и совершенствование деятельности органов государственного и муниципального управления по охране окружающей среды

Содержание

1. Теоретические основы государственного управления в области охраны окружающей среды.
1. Понятие, метод и принципы государственного управления в области охраны окружающей среды.
2. Функции государственного управления в области охраны окружающей среды.
3. Формы и методы государственного управления в области охраны окружающей среды.
4. Правовые основы государственного регулирования  в области охраны окружающей среды.
2. Управление экологическими рисками.
1. Страхование от экологических рисков.
2. Управление экологическими рисками: взаимодействие бизнеса и государства.
3. Рекомендации по совершенствованию системы управления экологическими рисками.
4. Анализ системы государственного и муниципального управления государственного управления в области охраны окружающей среды в Республике Северная Осетия – Алания.

3.1. Деятельность органов государственного  и муниципального управления  государственного управления в  области охраны окружающей среды  в Республике Северная Осетия  – Алания.

3.2. Проблемы государственного и  муниципального управления государственного управления в области охраны окружающей среды в Республике Северная Осетия – Алания и пути их решения.

Введение

Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды представляет собой важнейший элемент организационно-правового воздействия на рациональное природопользование и охрану окружающей среды, обладающий необходимым механизмом такого воздействия, включающим цели управления, формы, методы, принципы управления.

Если формы управления природопользованием и охраной окружающей среды остаются в основном неизменными, то на различных этапах развития общества менялся приоритет того или иного метода управления.

Например, сейчас все меньше применяется метод санкционирования и все больше - метод разрешения; изменяется соотношение применения административного и экономического методов, устанавливаются новые положения о возможности обжалования в судебном порядке указаний, решений нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений.

При этом обращается внимание не только на методы воздействия государственных органов, органов местного самоуправления на отношения по природопользованию и охране окружающей среды, но и методы воздействия граждан, общественных объединений на государственные органы с целью заставить их проводить необходимую для народа экологическую политику.

Управление в сфере экологии и природопользования - это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права.

Актуальность темы дипломного проекта заключается в том, что потребности человека в соприкосновении с природой растут, а ресурсы, которые необходимы ему уменьшаются в разы быстрее, чем пополняются. Из-за этого необходимо урегулировать вмешательство человека в природу, внести в образование граждан большее количество информации о способах сохранения окружающей среды, призвать людей к охране и оберегании природы.

Тенденции развития сферы управления природопользованием в России являются результатом действия сложной системы факторов, которую условно можно разделить на три группы.

Одна - связана с влиянием внутрироссийских политических, экономических, социальных, технологических процессов, весьма динамично меняющихся в конце XX - начале XXI веков.

Вторая - определяется взаимодействиями с другими странами, в первую очередь - с наиболее развитыми и влиятельными в мировом сообществе в целом. Сущность и формы этих взаимодействий динамичны, проявляются как сотрудничество, компромиссы, лидерство, подчинение, копирование стереотипов, заимствование опыта, противостояние, противоборство в экономической, политической, иных сферах.

Третья - общие закономерности и тенденции развития человечества, проявляющиеся во всех странах, но в разных формах, в зависимости от этнических, цивилизационных, общественно-формационных, социальных, хозяйственных, иных особенностей. Эта группа факторов определяет общие, объективно обусловленные направления изменений взаимодействий общества и природы, общую динамику развития природопользования и управления им.

Под воздействием названных факторов система управления природопользования в России изменялась по разным направлениям, но, несомненно, взаимосвязанным.

Одной из сфер управления государства является экология и природопользование, которое нам необходимо рассмотреть в данной работе.

Объектом работы является охрана окружающей среды.

Предметом - система государственного управления в области охраны окружающей среды.

Целью дипломного проекта является исследование экологической политики и охраны окружающей среды и выявление проблем в сфере управления в области охраны окружающей среды.

В соответствии с данной целью были поставлены следующие задачи:

. Рассмотреть особенности реализации  государственной политики в сфере  охраны окружающей природной  среды;

. Проанализировать нормативно-правовую базу в области природопользования и охраны окружающей среды

. Раскрыть сущность управления  природопользованием и охраной  окружающей среды, как на федеральном, так и на региональном уровне;

. Предложить меры по совершенствованию  законодательства и государственного управления в сфере охраны окружающей среды.

5. Определить основные направления  решения проблем в сфере охраны  окружающей среды Новгородской  области

Теоретическую основу данного исследования составили нормативно-правовые акты, регулирующие природоохранные правоотношения, литература в области охраны окружающей среды и природопользования, материалы периодической печати, материалы интернет-источников.

При подготовке дипломного проекта использовались методы: аналитический, логический, сравнительный и сравнительно-правовой.

Работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы.

Актуальность темы исследования. Сложность природно-хозяйственных процессов, противоречивый характер взаимодействия природы и общества, снижение качества природной среды обусловили необходимость перехода человечества на принципы устойчивого развития. Одним из таких принципов является оценка экологической ситуации.

Экологическая ситуация определяется состоянием эколого-экономических систем, представляющих территориальные комплексы различного ранга, где осуществляется взаимодействие между природной средой и хозяйственной деятельностью населения. Организация этого взаимодействия в рамках устойчивого развития требует создания соответствующей системы управления охраной окружающей среды и природопользованием.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования является видом экологического управления, органично встроенным в общую систему организации деятельности по охране окружающей среды и природопользования. Содержание государственного экологического управления обусловлено ролью органов государственного управления, которая отведена им Конституцией Российской Федерации. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды и природопользования государственных органов, а также их ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами охраны окружающей среды и природопользования.

Охрана окружающей среды и природопользования как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. В последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. При этом вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, также подвергались изменениям.

Природоохранные полномочия государственных органов - это их право и обязанность решать вопросы в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда.

Современные подходы к государственному управлению в области охраны окружающей среды и природопользования требуют создания модели, которая аккумулирует комплексные данные об эколого-экономических системах и позволяет в реальном времени отражать динамику процессов охраны окружающей среды и природопользования, что особенно важно для принятия адекватных управленческих решений и выработки природоохранных мероприятий.

Несмотря на значительное число теоретических и прикладных исследований по данной проблематике, государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования не обосновано и не встроено в общее управление страной, что и послужило исходной посылкой для выбора темы данной дипломной работы.

Цель и задачи дипломной работы. Цель работы состоит в предложении по совершенствованию государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в г. Москве.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические  аспекты государственного управления  в области охраны окружающей  среды и природопользования.

2. Охарактеризовать  современное состояние и тенденции  развития охраны окружающей среды  и природопользования.

3. Описать структуру органов государственного управления.

4. Проанализировать  деятельность органов государственного  управления.

5. Предложить мероприятия  по решению проблем охраны  окружающей среды.

6. Рассмотреть возможности  развития системы управления  природопользованием.

7. Оценить эффективность  предложенных мероприятий.

Объектом исследования выступает область охраны окружающей среды и природопользования г. Москвы.

Предметом исследования является система государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования г. Москвы.

Информационную базу составили нормативно-правовые материалы (законы, нормативные акты, постановления, инструкции и методические рекомендации) по вопросам государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, статистические и картографические материалы Федеральной службы государственной статистики по г. Москва.

Структура и основное содержание работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.

  
Глава 1.Теоретические основы государственного управления в области охраны окружающей среды.

1.1 Понятие метод и принципы государственного управления в области охраны окружающей среды.

Природопользование - один из самых сложных объектов управления, оно находится на стыке взаимодействия естественных и общественных процессов. В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Отсюда - чрезвычайно важная роль научного обоснования управленческих решений на всех уровнях управления природопользованием.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Управление природопользованием - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

·административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

·экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

·социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

·организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
• учет природных объектов и ведение природных кадастров;
• осуществление мониторинга окружающей среды;
• экологический контроль, экспертиза и аудит;
• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

• законности управления;
• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
• сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;
• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

В настоящее время в России многие организации и предприятия заинтересованы в том, чтобы добиться экологической эффективности, контролируют воздействие своей деятельности, продукции и услуг на окружающую среду (ОС). Всё это делается в условиях всё большего ужесточения законодательства, направленных на охрану окружающей среды, а так же в условиях общего роста озабоченности заинтересованных сторон вопросами охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Задача состоит в том, чтобы такую работу по охране окружающей среды проводили не отдельные предприятия и организации, а решались эти вопросы на государственном уровне и были задействованы все организации и предприятия, оказывающие влияние на окружающую среду. Такая работа по нашему мнению должна проводиться в рамках структурированной системы административного управления на всех уровнях (государственном, отраслевом, субъектов РФ).

Система государственного управления охраной окружающей среды направлена на:

• реализацию и совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды;
• создание безопасной производственной среды в организациях;
• защиту законных интересов работников, пострадавших от загрязненной окружающей среды и профессиональных заболеваний;
• обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества субъектов социально-трудовых отношений в решении вопросов охраны окружающей среды: работодателей, объединений работодателей, государственных органов, органов местного самоуправления, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов.

Учитывая, что в действующем законодательстве отсутствует разграничение функций в области охраны окружающей среды и в связи с этим не уточнена компетенция федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами охраны окружающей среды, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в системе государственного управления охраной окружающей среды (далее – СГУООС) была поставлена цель конкретно определить эти функции.

Предметом рассмотрения системы государственного управления охраной окружающей среды является система государственного управления охраной окружающей среды в Российской Федерации, включающая в себя три уровня:

• федеральный. Государственное управление охраной окружающей среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны окружающей среды – Минприроды Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.

Рассмотрение вопросов и подготовку предложений в области охраны окружающей среды, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляет Межведомственная комиссия по охране окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей, а также организациями Российской Федерации. Отдельные функции управления охраной окружающей среды выполняют органы прокуратуры и Фонда социального страхования Российской Федерации;

• отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих российских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества — единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление пpиpoдопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и краны окружающей среды — составная часть государственного правления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).