Аренда земельных участков. 8

АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНЫХ  УЧАСТКОВ. Правовые Аспекты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Аренда является одним  из способов решения хозяйственных  задач и в это смысле она естественным образом дополняет другие средства и способы социального, экономического и производственного развития. Уникальность аренды в том, что она фактически сопровождает и восполняет систему отношений собственности, в известной степени гармонизирует экономические отношения там и тогда, где и когда жесткая конструкция собственности (права собственности) не позволяет успешно и оперативно распорядиться финансовыми и производительными ресурсами.

Формирование в Российской Федерации частной собственности  на землю вовсе не решает всех проблем в области землепользования; у значительного круга физических лиц и организаций, публичных образований всегда существует потребность во временном обладании земельными участками либо в сдаче их в аренду для извлечения дохода (компенсации расходов на содержание). Именно поэтому аренда земельных участков была и остается популярной формой организации производственно-экономического процесса; в частности, Правительство Российской Федерации, осознавая необходимость в развитии арендных отношений, предусматривает меры по формированию рынка аренды земли как неотъемлемого сегмента общего рынка товаров, работ и услуг, осуществляет комплекс мероприятий «по расширению возможностей аренды земли».

И хотя земля всегда обладала особой экономической ценностью, отечественная цивилистическая наука длительное время по известным причинам не изучала отношения, складывающиеся по поводу земли. При формировании же нового гражданского и земельного права не удалось избежать противоречий в регулировании одних и тех же отношений, Нормы этих отраслей (в части регламентации арендных отношений и не только их) не скоординированы друг с другом, не создана пока и развернутая система нормативных актов для регулирования всего комплекса отношений в рассматриваемой сфере, не накоплена практика применения имеющихся норм и т.п.

В юридическом аспекте  арендные отношения опосредованы прежде всего нормами правового института договора аренды. Если отдельные вопросы аренды в целом изучены достаточно полно, то этого нельзя сказать относительно аренды земельных участков. Основная причина – существенное своеобразие объекта отношений и необходимость одновременного применения норм земельного законодательства.

Целью настоящей работы является исследование комплекса проблем, связанных с арендой земельных участков, оценка современного состояния правового регулирования соответствующих отношений, внесение на этой основе законодательных предложений, уточнение толкования норм гражданского и земельного законодательства.

 

Объектом исследования являются земельные арендные отношения и  их правовое обеспечение в структуре российского земельного права. Предметом исследования является договор аренды земельных участков.

 

ГЛАВА 1. Правовое регулирование  аренды земельных участков

1.1. Договор аренды земельных участков

 

   В дореволюционный  период в России не сложилось  единых правил об аренде

   земли, равно как  не было и стройной системы  вовлечения земель в оборот  в

   целом. В начальный период развития государства (т.е. до XIII в.)

   преобладал метод  закрепления всех земель за  соответствующими князьями,

   исходя из так  называемой лествичной системы наследования, прочие лица

   обладали землями  исключительно в силу служения  князю либо иной

   административной  зависимости (система «кормления»). Известно, что

   отдельные участки  земли, а также сады, покосы  и иные угодья могли

   сдаваться во временное пользование (с натуральной системой оплаты долей

   урожая — «исполу»  и пр.), но это были не частые  случаи, ограниченные

   административным  характером предшествующего землепользования. Тем более

   нельзя отнести  к аренде оброк и барщину,  основанные вовсе не на

   гражданско-правовых (диспозитивных) началах.

 

   Вплоть до революции  1917 года отсутствовал ясный перечень  прав на землю;

   одновременно с  обычной собственностью существовали  и другие вещные права:

   различного рода  сервитуты, так называемые «права  угодий в чужих имениях»,

   право пожизненного  владения с совершенно различными по природе основаниями

   (в силу выслуги,  потомственное и пр.) и др. При этом продолжали

   применяться и  правила, характерные только для  определенных регионов либо

   для определенных  сословий, национальностей, местные  обычаи, которые не

   совпадали в общими установками.

 

   Особо следует  сказать о чиншевом праве; под  ним понималось вещное право

   владения и пользования  чужой землей за определенное  вознаграждение с

   возможностью наследования. Чиншевое право появилось исторически  на землях

   в западных губерниях  России как квази-собственность в целях определения

   статуса фактических  владельцев земли, признаваемой  государственной. Именно

   это обстоятельство, по авторитетному утверждению  В.И. Синайского,

   позволяло считать  допустимым не только пользование  как самостоятельное

   права на чужие  вещи, но и владение ими; вряд  ли надо специально

   доказывать, что подобное  приводило к смешению вещных  и арендных прав. Не

   случайно К.П. Победоносцев  был вынужден поставить вопрос  об их

   разграничении: «Особенные условия общественной экономии в России породили

   множество случаев,  в которых от лица правительства  сдаются частным лицам

   казенные земли  во владение и пользование,  и в разнообразии всех этих

   случаев нередко  возникает недоумение: что следует  отнести в системе

   вотчинных прав  и что к системе договоров».

 

   Общая формула  аренды (платность, срочность, непотребляемость объекта)

   охватывала самые  различные случаи арендных отношений.  Единство аренды было

   несколько поколеблено  попыткой разделить найм и аренду при подготовке

   проекта Гражданского  уложения; «Редакционной комиссией,  подготовившей

   проект Гражданского  Уложения Российской империи,  отмечалось, что в

   современном законодательстве  делается различие между наймом  в собственном

   смысле и арендой. Различие усматривалось в том, что при найме

   предоставляется  нанимателю пользоваться нанятым  имуществом для своих нужд,

   аренда же дает  пользование всеми производительными  качествами нанятого

   имущества с присвоением  нанимателю полученных плодов  и доходов». Однако

   эта идея не  получила развития ни в теории  цивилистики, ни на практике.

 

   В советский период  одной из особенностей правового  регулирования аренды

   стало сравнительное  обилие норм имущественного найма,  предусмотренных не

   только нормами  гражданского кодекса, но и  различными положениями,

   правилами и типовыми  договорами. Однако в отношении  земли единого типового

   (примерного) договора  так и не было разработано.

 

   Уже первый советский  Земельный кодекс ввел существенные  ограничения для

   аренды земли; допускалась  только так называемая «трудовая  аренда», сдача

   земли в наем  производилась после регистрации  в волостном или местном

   сельском Совете и лишь при наличии исключительных условий (например, когда

   семья арендатора  пострадала от стихийного бедствия  и т.п.), обработка

   земли могла осуществляться  только лично, сдача в наем  запрещалась, если

   арендодатель прекращал  ведение собственного хозяйства,  были введены

   существенные ограничения  по срокам аренды и т.д.

 

   Более того, если  в ГК РСФСР 1922 г. земельные  участки упоминались в числе

   возможных объектов  аренды, то в ГК РСФСР 1964 г.  указание на них

   отсутствовало. Здесь  нет ничего удивительного, ибо  договоры аренды

   земельных участков  были ограничены изначально рядом  актов, а

   постановлением ЦИК и СНК СССР от 04.07.1937 г. были и вовсе строжайше (под

   угрозой уголовного  преследования) запрещены. Дело  в том, что общая

   концепция появления  каких-либо земельных прав в  тот период была такова:

   если гражданин  или социалистическая организация  нуждаются в известном

   участке земли, то удовлетворение их потребности решалось путем акта

   наделения этой  землей в рамках соответствующего  административного решения;

   те редкие случаи, когда земля предоставлялась  первичным землепользователем

   другому лицу, либо  не оформлялись вообще, либо оформлялись  опять же по

   акту органа местной  власти. Проще говоря - земля просто  была изъята из

   оборота.

 

   Со временем (после  Великой Отечественной войны)  ограниченная возможность

   временного пользования  землей была все-таки предусмотрена,  но в результате

   не соглашения  сторон, а административного распорядительного  акта. Что же

   касается аренды  вообще, то ясно стал прослеживался ее вещно-правовой

   характер (титульное  владение): «Передаваемое в наем  имущество обременяется

   правом нанимателя, которое приобретает значение  права следования. Без

   всяких оговорок  действует правило, согласно которому  при переходе права

   собственности на  имущество от наймодателя к другому лицу, договор

   сохраняет силу  для нового собственника».

 

   Известно также,  что в советский период возникла  идея использовать институт

   аренды в качестве  способа хозяйствования не только  в экономическом, но и в

   юридическом смысле. Имеются в виду усилия власти в конце 80-х годов

   создать дополнительные  стимулы в работе производственных  коллективов путем

   перевода их в  особый статус «организаций арендаторов», а в последующем - в

   «арендное предприятие», и придания аренде по существу  значения

   организационно-правовой  формы. С цивилистической точки зрения

   использование договора  аренды для изменения правового  статуса не мыслимо и

   в дальнейшем эти  меры по «реанимации» экономики  и соответствующие акты

   утратили всякое  правовое значение.

 

   §2. Источники правового  регулирования аренды земельных   участков: система,

                               структура и анализ

 

   В Российской Федерации  виды обязательственных прав  на земельные участки, а

   также особенности  приобретения, реализации и прекращения  этих прав

   установлены следующими основными федеральными нормативными правовыми

   актами:

 

     * Конституцией  РФ;

 

     * Земельным  кодексом РФ;

 

     * Федеральным  законом «О введении в действие  Земельного кодекса

       Российской  Федерации»  от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ;

 

     * Гражданским  кодексом РФ, частями первой, второй  и третьей;

 

     * Федеральным  законом «О разграничении государственной  собственности на

       землю»   от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «Об обороте земель  сельскохозяйственного

       назначения»   от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «О садоводческих, огороднических и дачных

       некоммерческих  объединениях граждан»  от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ ;

 

     * Лесным кодексом  РФ;

 

     * Федеральным  законом «О приватизации государственного и муниципального

       имущества»  от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «Об ипотеке (залоге  недвижимости)»  от 16.07.1998

       г. №  102-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «Об иностранных инвестициях  в Российской

       Федерации»  от 9.07.1999 г. № 160-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «О государственной регистрации  прав на недвижимое

       имущество  и сделок с ним»  от 21.07.1997 г.  № 122-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «О государственном земельном  кадастре»  от

       2.01.2000 г.  № 28-ФЗ ;

 

     * Федеральным  законом «О землеустройстве»  от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ ;

 

     * Постановлением  Правительства РФ «О порядке  распоряжения земельными

       участками,  находящимися в государственной  собственности, до

       разграничения  государственной собственности  на землю»  от 7.08.02 №

       576 ;

 

     * Постановлением  Правительства РФ «Об организации  и проведении торгов по

       продаже  находящихся в государственной или муниципальной собственности

       земельных  участков или права на заключение  договоров аренды таких

       земельных  участков»  от 11.11.2002 г. № 808 и т д.

 

   Включение земли  в сферу гражданского оборота  и введение частной

   собственности на  землю вызвало необходимость  использования

   гражданско-правовых  элементов при регулировании  земельных отношений. В

   законодательном плане это привело к появлению гл. 17 ГК РФ («Право

   собственности и  другие вещные права на землю»), допускающей оборот земель

   в различных формах, аналогичных норм ЗК РФ (общие принципы оборота земель

   изложены в гл. 14), Федерального закона «Об обороте земель

   сельскохозяйственного  назначения», а также правил  других законов и иных

   нормативных актов,  предусматривающих юридически защищенную  возможность

   произвести отчуждение  земельного участка, сдать его  в аренду и т.п.

 

   В этой связи  в науке возник спор относительно  соотношения норм земельного

   и гражданского  права, самостоятельности земельного  права как отрасли и о

   пределах вмешательства норм гражданского права в земельные правоотношения.

   Спектр мнений  по поводу соотношения гражданского  и земельного права в

   регулировании отношений,  где объектом выступает земля,  достаточно широк.

   Некоторые авторы  отрицают существование земельного  права как отрасли и

   полагают, что с  включением земли в гражданский  оборот  «земельные

   отношения распались  на регулируемые гражданским и административным

   правом». Представители  данной точки зрения считают,  что земельное право

   как самостоятельная  отрасль утратила свое значение, земля, являясь

   объектом экономического  оборота, попала в сферу действия  гражданского

   права. Схожее мнение  высказал М.И. Брагинский, полагающий, что «самые

   разнообразные тенденции  в развитии современной экономики  и права

   подтверждают стремление  к слиянию земельного права  с правом гражданским и

   воссозданию единого  частного гражданского права»  .

 

   С резкой критикой  подобного умаления роли земельного  права в регулировании

   земельных отношений  выступают В.В. Петров, Н.Н. Осокин, Г.В. Чубуков и ряд

   других авторов.  Они доказывают самостоятельность  земельного права и его

   невозможность стать  частью гражданского права, отстаивают  идею, что все

   отношения, связанные  с землей, должны регулироваться  только нормами

   земельного права.

 

   Ряд авторов, признавая  наличие проблемы соотношения  норм гражданского и

   земельного права,  отдают приоритет нормам земельного  права. Так, Ю.Г.

   Жариков отмечает, что «соотношение норм гражданского и земельного права

   проявляется как  отношение общего к частному, где общей является норма

   гражданского права,  а специальной — норма земельного права», и заявляет о

   «приоритете норм  земельного законодательства, когда   речь идет о

   регулировании земельных  отношений, родственных с гражданскими

   правоотношениями».  Установление приоритета земельного  законодательств

   перед гражданским Н.И. Краснов связывает с необходимостью государственного

   регулирования в  области использования и охраны  земель, а также с тем, что

   цели и задачи  земельного и гражданского права  здесь находятся в

   определенном противоречии.

 

   Пытаясь выработать  компромиссное решение, многие  исследователи видят

   необходимым точно разграничить сферы ведения этих двух отраслей. Так, Е.А.

   Суханов к институтам  гражданского (частного) права отнес  право

   собственности и  другие вещные права на землю,  сделки с земельными

   участками и наследование  земельных участков, а к земельным - ограничение

   размеров земельных  участков, находящихся в частной  собственности,

   обеспечение целевого  назначения и рационального использования  земельных

   участков, определение  категорий земель и их учет.

 

   И.А. Иконицкая, определяя ниши для земельного и гражданского

   законодательства  в регулировании земельных отношений,  проводит в этих

   целях специальный анализ статей ГК РФ. Ссылаясь на нормы ст.ст. 129 и 209

   ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, она делает вывод о том, что  «нормы гражданского

   законодательства  применительно к регулированию  земельных отношений носят

   общий характер ... в земельном законодательстве  должна найти свое

   отражение специфика  правового регулирования земельных  отношений».

 

   Таким образом,  в оценке соотношения норм  земельного и гражданского права

   важно признать, что  «гражданское право и земельное  право в регулировании

   земельных отношений  имеют свой предмет ведения.  Каждый из них регулирует

   эти отношения  в пределах своей компетенции». Полагаем, именно такой взгляд

   на сложившуюся  ситуацию в сфере регулирования  земельных отношений в

   наибольшей степени  отвечает потребностям правовой  регламентации социальных

   связей, корректен и юридически сбалансирован.

 

   Тем не менее,  остается проблема взаимоувязки действия норм различных

   отраслей (прежде  всего — гражданского и земельного) применительно к

   конкретным случаям  и конкретным правоотношениям.

 

   Для целей настоящего  исследования следует оценить  взаимодействие этих норм

   относительно следующих  аспектов. С принятием нового  ЗК РФ вопрос о

   соотношении норм данных отраслей законодательства остался открытым прежде

   всего с точки  зрения приоритета одного закона  над другим. Некоторые нормы

   ЗК РФ противоречат  нормам ГК РФ и, если в  отношении некоторых сделок с

   землей, например аренды, приоритет специальных законов (в данном случае -

   ЗК РФ), закреплен в ГК РФ (ст. 607), то в отношении других сделок или

   отдельных моментов  взаимодействия сторон в ГК  РФ такого указания нет.

   Кроме того, с введением  в действие ЗК РФ вступили  в действие и статьи гл.

   17 ГК РФ «Право  собственности и другие вещные  права на землю», некоторые

   из которых, в частности, закрепляющие нормы о распоряжении земельным

   участком, противоречат  ЗК РФ. Земельный кодекс устанавливает  отличные от

   ГК РФ правила  о переходе прав на земельный  участок при отчуждении объектов

   недвижимости, расположенных на нем.

 

   Представляется, что  при коллизии ЗК РФ и ГК  РФ применению приоритетно

   подлежат нормы  ЗК РФ. В пользу этого говорит  и норма части третьей ст. 3

   ЗК РФ, устанавливающая,  что имущественные отношения  по владению,

   пользованию и  распоряжению земельными участками,  а также по совершению

   сделок с ними  регулируются гражданским законодательством,  если иное не

   предусмотрено земельным,  лесным, водным законодательством,

   законодательством  о недрах, об охране окружающей  среды, специальными

   федеральными законами. В сущности, перед нами хорошо  известный в

   современной цивилистике  законодательный прием: изначально  применяются

   специальные нормы,  а в части, ими не урегулированной,  действуют общие

   правила.

 

   При регулировании  земельных отношений встает вопрос  не только о

   соотношении норм  в отраслевом аспекте, но и  о соотношении норм в

   вертикальном аспекте,  т.е. дифференциация и взаимодействие  федерального

   законодательства  с нормативными правовыми актами  субъектов федерации.

   Данный вопрос  непосредственно связан с проблемой  разграничения полномочий

   РФ и субъектов  РФ в сфере регулирования земельных  отношений. Приоритет

   федерального законодательства  предполагает, во-первых, соответствие

   законодательства  субъекта РФ федеральному законодательству, во-вторых,

   действие федерального  закона в случае противоречия  между законом субъекта

   и федеральным.

 

   Таким образом,  следует дифференцировать сами  фактические отношения: те из

   них, которые складываются  по поводу планирования, организации  земельных

   ресурсов, контролю за ними и т.п. - это сфера действия норм земельного

   права. Отношения  же имущественные, эквивалентно-возмездные, в том числе

   возникающие при обороте земельных участков, являются гражданско-правовыми.

   И если в первом  случае нормы ГК РФ применению  не подлежат, то во втором

   случае они применяются субсидиарно.

 

   Статья 2 ЗК РФ определяет, что земельное законодательство  состоит из

   Земельного кодекса,  федеральных законов и принимаемых  в соответствии с

   ними законов субъектов  РФ. Нормы земельного права, содержащиеся  в других

   законах должны соответствовать Земельному кодексу. Проблема соотношения

   норм федерального  земельного законодательства и  земельного

   законодательства  субъектов РФ сейчас особенно  актуальна, т.к. федеральное

   земельное законодательство  изобилует пробелами и в силу  этого многие

   субъекты РФ приняли  свои собственные законы о  земле; однако региональное

   земельное законодательство  часто повторяет федеральное, не отразив

   специфику земли  региона, либо противоречит ему.

 

   Представляется, что  многочисленные нормативные правовые  акты субъектов РФ,

   принятые в период  «неполноценного» федерального  правового регулирования

   земельных отношений,  в значительной степени выходили  за рамки

   предоставленных  им полномочий; в этой связи  сохраняется проблема

   приведения содержания  этих актов в соответствие  с федеральным земельным

   законодательством.  Действующий ЗК РФ (ст. 9-11), в отличие от