Аудит Польщі

Створення служб внутрішнього аудиту в Польщі було зумовлено необхідністю підвищення якості та ефективності управління державними фінансами через існування  фінансово-бюджетної кризи в країні. Крім того, забезпечення діяльності внутрішнього аудиту в державному та комунальному (муніципальному) секторах економіки є обов’язковою вимогою для всіх країн – членів Європейського Союзу. У Законі Республіки Польща від 27 серпня 2009 року "Про державні фінанси" викладені загальні засади щодо функціонування в державній адміністрації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Під терміном "державна адміністрація" розуміється поняття державного та комунального  секторів економіки.

До структур, що здійснюють у польській державній адміністрації  інспекції, ревізії та аудити належать:

• на найвищому рівні (зовнішній контроль) – Вища Контрольна Палата, Казначейство та Регіональні Рахункові Палати (муніципальний контроль). Повноваження зазначених органів визначені законом "Про державні фінанси". Всі ці структури діють незалежно одна від одної. Проте, Вища Контрольна палата може проводити контрольні заході в Казначействі та Регіональних Рахункових Палатах, а Казначейство в Регіональних Рахункових Палатах;
• інспекції (зовнішній контроль), що спеціалізуються у відповідній сфері (наприклад: освіта, наука, охорона здоров’я, соціальний захист, охорона праці тощо) та здійснюють контрольні заходи за визначеною спеціалізацією у всіх суб’єктах державної адміністрації;
• усередині організацій – підрозділи відомчого контролю та внутрішнього аудиту.

Вища Контрольна Палата (далі – ВКП) є найвищим органом  у системі державного контролю Польщі. Діяльність ВКП розповсюджується на всі сфери діяльності державної  адміністрації. Вона має право здійснювати  контрольні заходи в усіх підприємствах, установах та організаціях державної адміністрації незалежно від їх підпорядкування, в тому числі тих, що отримують бюджетні кошти.

ВКП є незалежною від  виконавчої влади і підпорядкована та підзвітна Сейму (нижня палата Національної Асамблеї Республіки Польща). Її діяльність регламентована Конституцією та власним законом. Реалізуючи свої повноваження ВКП має право вимагати та отримувати будь-яку необхідну для неї інформацію, отримувати пояснення, заслуховувати відповідальних осіб, призначати та проводити інспекції. Крім того, ВКП має право замовляти проведення контрольних заходів іншими контролюючими органами. Методологія щодо діяльності ВКП розробляється нею самою та затверджується Колегією Вищої Контрольної Палати, яка також визначає пріоритетні напрямки діяльності ВКП раз на три роки. ВКП є аналогом української Рахункової палати. Проте, на відміну від неї ВКП проводить інспекції, а не зовнішній аудит.

Регіональні Рахункові  Палати (далі – РРП) – органи, що здійснюють контроль за фінансово-господарською  діяльністю органів місцевого самоврядування (16 воєводств (обласний рівень), 379 повітів (районний рівень) та 2478 гмінів (сільський рівень).

Фінансування РРП здійснюється з державного бюджету. Кожна РРП  є незалежною від органів місцевого  самоврядування та підзвітною Загальнодержавній Раді Регіональних Рахункових Палат. Всі РРП мають власну структурну вертикаль на регіональному рівні.

Сфера контролю РРП розповсюджується на процеси прийняття місцевих бюджетів усіх рівнів, внесення змін до них, виконання  бюджетів, закупівлі, виділення та використання дотацій, адміністрування місцевих податків тощо. Слід зауважити, що відповідно до польського законодавства РРП повинні раз на чотири роки перевірити всі органи місцевого самоврядування.

На відміну від Державного казначейства України Казначейство Польщі по своїй суті являє своєрідний (в українському поняті) симбіоз ревізійного та податкового органів і здійснює лише послідуючий контроль за використанням державних фінансів та державного майна в усіх суб’єктах державної адміністрації, цільовим використанням коштів, наданих Європейським Союзом, а також повнотою сплати суб’єктами контролю державних податків. 

Крім того, казначейському контролю підлягають організації будь-якої форми власності, що одержують державні кошти та використовують державне майно, а також підрозділи відомчого контролю. Казначейські інспектори діють на підставі річних планів, затверджених Генеральним інспектором, а також проводять позапланові контрольні заходи за дорученням Уряду, Міністра фінансів, правоохоронних органів, замовленням Вищої Контрольної Палати, а також за розглядом звернень, що надходять до Казначейства.

Під час реалізації своїх  повноважень інспектори казначейського контролю застосовують різні форми  контролю, а саме інспекції, перевірки, дослідження, розслідування, опитування тощо.

Методологічні засади діяльності казначейських інспекторів затверджені  Міністром фінансів Польщі.

Діяльність та структура  Казначейства Польщі подібна до діяльності та структури державної контрольно-ревізійної служби в Україні (далі – ДКРС). Проте, структура ДКРС є більш розгалуженою (наявність підрозділів на міському та районному рівнях), що дає змогу забезпечити більш ефективний контроль у сфері управління державними фінансами. Крім того, відмінністю є ще і те, що ДКРС використовує інструмент поточного контролю – "операційний аудит", на відміну від польського Казначейства, який здійснює лише послідуючий контроль.

Схема організації казначейського контролю в Республіці Польща

"Інспекційні" підрозділи  відомчого контролю – підрозділи, що діють в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, воєводських управліннях. Підрозділи відомчого контролю є самостійними та підпорядковані безпосередньо першому керівнику організації. Слід також зазначити, що діяльність підрозділів відомчого контролю є об’єктом для внутрішнього аудиту та казначейського контролю. Методологія "інспектування" розробляється та затверджується кожним міністерством самостійно.

Служби внутрішнього аудиту

Служби внутрішнього аудиту працюють в усіх організаціях та підприємствах державної адміністрації, вони є самостійними та підпорядковані вищому керівництву. Для набуття права працювати внутрішнім аудитором в державній адміністрації працівникові необхідно пройти навчання, здати іспити в польському відділенні IIA Global та отримати один із сертифікатів: Certified Internal Auditor (CIA); Certified Government Auditing Professional (CGAP); Certified Information Systems Auditor (CISA); Association of Chartered Certified Accountants (ACCA); Certified Fraud Examiner (CFE); Certification in Control Self Assessment (CCSA); Certified Financial Services Auditor (CFSA) або Chartered Financial Analyst (CFA). Зазначене навчання є платним (вартість навчання та складання іспитів близько 2 тис. доларів США). При цьому майбутні внутрішні аудитори, навіть для державного та муніципального сектору, навчаються та отримують сертифікати за власний кошт. Отже, держава не забезпечує власну потребу у внутрішніх аудиторах.

Слід наголосити, що із перелічених  нижче структур лише служби внутрішнього аудиту здійснюють попередній та поточний контроль, а всі інші – послідуючий. Для прикладу, аудитори ТОВ "Варшавські трамваї" здійснюють аудиторські процедури на стадіях тендерів, складання контрактів, здійснення платежів, відображення операцій в бухгалтерському обліку тощо.

Загальні основи та правила внутрішнього аудиту, викладені в затверджених Міністерством фінансів стандартах, затверджених міністром фінансів, що є звичайним офіційним перекладом стандартів внутрішнього аудиту Інституту Внутрішніх Аудиторів (IIA Global). Разом з тим, слід наголосити, що загального документу, який би детально описував процедури внутрішнього аудиту (наприклад – підручника, посібника, настанов) в Польщі не існує. Подібний документ кожна організація розробляє та затверджує самостійно.

Аналогічна ситуація і з внутрішнім контролем. Система внутрішнього контролю в польській державній адміністрації  побудована на основі п’яти компонентної моделі COSO. Проте, затверджених централізовано (Кабінетом, Міністрів, Сеймом або Міністерством фінансів) стандартів з внутрішнього контролю не має.

Отже, розгалуженість контролюючих органів (Вища Контрольна Палата, Регіональні  Рахункові Палати, Казначейство, підрозділи відомчого контролю, внутрішній аудит), відсутність загальнодержавної координації їх діяльності, відсутність єдиних нормативно-методологічних засад щодо проведення інспекцій, ревізій, аудитів тощо може бути причиною виникнення ризиків для Уряду щодо ефективного, економного та законного використання державних фінансів та майна в державній адміністрації Польщі.

Координація та оцінка діяльності підрозділів внутрішнього аудиту в організаціях державної адміністрації.

Координацію та оцінку діяльності служб внутрішнього аудиту в державній  адміністрації Республіки Польща здійснює Міністерство фінансів. Також, відповідно до Закону "Про Державні фінанси" оцінювання діяльності підрозділів внутрішнього аудиту є одним з пріоритетних завдань Міністра фінансів.

Для реалізації цього  завдання підрозділ, що здійснює оцінку, може вимагати від керівника організації  надання будь-яких матеріалів та документів, що стосуються діяльності підрозділу внутрішнього аудиту. Оцінювання здійснюється чотирма працівниками Міністерства Фінансів на підставі письмового доручення Міністра Фінансів.

Оцінювання проводиться  за такими напрямами діяльності підрозділів:

1) організація та управління (організаційно-правові засади діяльності; хартія внутрішнього аудиту; навчання та підвищення кваліфікації; методика проведення внутрішнього аудиту; програма забезпечення якості);

2) планування (аналіз  ризиків; підготовка та виконання  плану аудиту);

3) звітність про діяльність  служб внутрішнього аудиту;

4) реалізація завдання  з надання гарантій керівникові  організації в тому, що підрозділ  внутрішнього аудиту виконує  свої функції ефективно, результативно  та в межах законодавства.

Оцінювання здійснюється за критеріями, розробленими з урахуванням Міжнародних Стандартів Професійної Практики Внутрішнього Аудиту, Хартії внутрішнього аудиту та Кодексу етики, які затверджені Міністром фінансів. Оцінювання процедур, що застосовуються внутрішніми аудиторами має бальну систему: від "++" – дуже добре, до "–" – незадовільно.

За результатами оцінювання готується звіт, що містить інформацію про стан внутрішнього аудиту в дослідженій  організації. Звіт подається Міністру фінансів та розміщується на офіційному сайті Міністерства фінансів. Наприкінці звітного періоду складається зведений звіт (квартал, півріччя, рік) з інформацією в розрізі кожної дослідженої організації, який направляється до Кабінету Міністрів. 

Моніторинг виконання  пропозицій, наданих керівнику дослідженої організації, здійснюється протягом 6 – 9 місяців після  закінчення дослідження.

Аудит реалізації проектів ЄС для підприємців.

Польське агентство  розвитку підприємництва (далі – ПАРП) є урядовим агентством, що підпорядковується  Міністерству економіки. Головними завданнями ПАРП є розвиток підприємництва та інноваційної діяльності, впровадження нових технологій, розвиток експортної політики, сприяння створенню нових місць праці, боротьба з безробіттям.

На даний час ПАРП реалізує та супроводжує три операційні програми, що виконуються в рамках Національних стратегічних проектів, бюджет яких на 2007-2012 роки становить 85,6 млрд євро (5% ВВП Республіки Польща).

Аудит фондів ЄС здійснюють:

• зі сторони ЄС - Європейське управління боротьби з шахрайством, Європейський суд аудиторів, операційні підрозділи інституцій, що виконують проекти, зовнішні аудитори;
• з польської сторони – внутрішні аудитори ПАРП, Вища контрольна палата, підрозділи інституцій державної адміністрації, що виконують проекти, зовнішні аудитори комерційних структур (на замовлення Міністерства фінансів або Міністерства регіонального розвитку).

Під час дослідження  виконання проектів аудитори застосовують такі види аудитів, як аудит відповідності, аудит системи та аудит трансакцій.

Аудит відповідності передбачає проведення оцінки проектів щодо відповідності нормативно-правовим актам Європейського Союзу.

Аудит системи спрямований  на розкриття питання ефективності системи управління і контролю кожної операційної програми.

Аудит трансакцій досліджує виконання умов виплати гранту бенефіціарові, законність та правильність виконання платіжних операцій.

У разі якщо аудит відповідності  виявляє, що система не працює, дослідження  припиняється і готуються пропозиції щодо вжиття необхідних заходів.

У іншому випадку, коли аудит  відповідності підтверджує дієвість системи контролю, аудиторами проводиться  тестування контрольних заходів (аудит  системи) та при необхідності аудит  трансакцій.

Внутрішній аудит в  ПАРП проводиться відповідно до стандартів ІІА та Хартії внутрішнього аудиту, яка визначає роль аудиту, відповідальність, забезпечення незалежності,  методи дослідження та звітування, управління функцією аудиту.

Завдання такого аудиту має на меті забезпечення Президента ПАРП інформацією щодо адекватності систем управління проектами в Агентстві та його регіональних інституціях, координації із установами зовнішнього контролю та зовнішнього аудиту.

За результатами внутрішнього аудиту в ПАРП готується звіт, подається  Президенту ПАРП, наглядовій раді ПАРП, Міністерству фінансів, Міністерству економіки та Міністерству регіонального розвитку.

Висновки

1. Розгалуженість контролюючих  органів, відсутність загальнодержавної  координації їх діяльності, відсутність  єдиних нормативно-методологічних  засад щодо проведення інспекцій, ревізій, розслідувань, аудитів тощо може бути причиною виникнення ризиків щодо ефективного, економного та законного використання державних фінансів та майна. Тобто, запровадження внутрішнього аудиту надає змогу підвищити якість та ефективність управління державними фінансами лише за умови централізованої організації, координації та нормативно-правового забезпечення їх діяльності.

2. Підпорядкування польського  контролюючого органу (Казначейства) Міністерству фінансів створює  ризик щодо здійснення ним незалежного та об'єктивного контролю у сфері управління державними ресурсами, оскільки питання якості планування бюджетних показників можуть залишатися поза увагою внаслідок існування конфлікту інтересів об’єктом та суб’єктом контролю (Міністерством фінансів та Казначейством).

3. Цікавим є досвід  діяльності Регіональних Рахункових  Палат з точки зору консолідації  інформації про фінансово-бюджетної  дисципліни на регіональному  рівні в Загальнодержавній Раді  Регіональних Рахункових Палат,  що дозволяє контролювати стан виконання місцевих бюджетів на вищому державному рівні та приймати відповідні управлінські рішення. 

4. Позитивним прикладом  для України стало поєднання  в Польщі різних видів аудитів  (аудит відповідності, системний  аудит та аудит трансакцій). Це підтверджено схвальною оцінкою Єврокомісії, оскільки таке поєднання є ефективним інструментом при здійсненні Польщею внутрішнього аудиту щодо виконання проектів, які фінансуються Європейським Союзом.

5. Навчання та сертифікація  внутрішніх аудиторів в Польщі на сьогодні є неприйнятною для України, зважаючи на те, що запровадження оплати за навчання та сертифікацію майбутнім внутрішнім аудиторам за його власні кошти ставить під загрозу набір фахівців до служб внутрішнього аудиту.

Пропозиції

1. Відповідно до Плану заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю розробити проект постанови Уряду України про запровадження в центральних органах виконавчої влади державного внутрішнього фінансового контролю, створення служб внутрішнього аудиту.

2. Затвердити, Стратегію підготовки  кадрів для запровадження системи  внутрішнього контролю та створення  служб внутрішнього аудиту в  органах державного і комунального  сектору України на період 2011–2013 роки; Стандарти внутрішнього контролю; Стандарти внутрішнього аудиту та Інструкції з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

3. Звернутися до Міністерства  фінансів України стосовно можливості  передбачити у кошторисі ГоловКРУ  на 2012 рік цільових видатків на  підготовку щонайменше 100 внутрішніх аудиторів.

4. Для надання допомоги міністерствам  на період реформування створити  тимчасову робочу групу, до  складу яких включити представників  центрального підрозділу гармонізації (ГоловКРУ).

5. Продовжувати співпрацю у сфері внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації з міжнародними інституціями, зокрема: SIGMA, Гендиректорат з питань бюджету Єврокомісії, АДЕТЕФ (Франція), PEM PAL, PAUSI (Польща) та іншими закордонними й вітчизняними організаціями.

6. З метою належного сприйняття, розуміння та відповідального ставлення до реформування системи ДВФК в Україні продовжувати роз'яснювальну роботу у цій сфері, зокрема проводити семінари, навчання, тренінги та висвітлювати проведені заходи з реформування в друкованих періодичних виданнях та веб-сайті ГоловКРУ (www.dkrs.gov.ua).