Автономные учреждения

Введение

     В последнее время в Российской Федерации сделано очень много  для развития образования, сельского  хозяйства, спорта, туризма. Возможно, некоторые сферы остались незатронутыми. Например, культура. Учреждения культуры, находящиеся в ведении органов  местного самоуправления, практически  нищие. Конечно, заработная плата работников растет, как и у всех работников бюджетных учреждений страны. Но вот  расходы на развитие учреждений практически  не изменяются, либо просто уменьшаются. По стране закрываются учреждения культуры, образования, спорта. Возможно, это  связано с недостаточным финансированием, возможно, - с неумелым использованием полученных из бюджета средств.

Новый тип государственных и муниципальных  учреждений - автономные учреждения - призван  улучшить положение бюджетных учреждений на рынке. Став автономным, учреждение сможет зарабатывать на своё развитие.

     В работе я хочу рассмотреть положительные  и отрицательные моменты в  создании и механизме автономных учреждений. Я уверен, что работа в этой области очень актуальна, поскольку новые типы учреждений только начинают появляться. Органы различных  уровней власти иногда не совсем понимают, для чего переводить бюджетное учреждение в автономное, и нужно ли это  вообще. И это во многом связано  с отсутствием нормативно-правовых актов, регулирующих механизм автономных учреждений.

     Особо меня интересуют учреждения культуры, и в частности те, которые находятся  в сельской местности. Зачастую, имея большой потенциал к развитию, никаких положительных изменений  не происходит, причем, как правило, из-за сложного механизма деятельности бюджетных учреждений. После вступления в действие Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправлении» № 131-ФЗ вопросы  культуры стали относиться к ведению  органов местного самоуправления первого  уровня. То есть учреждения, которые  раньше централизованно работали «под крылом» районных комитетов и  отделов, теперь оказались в руках  местных администраций, которые не готовы были принять на себя такую ношу. К счастью, многие поселения оценили правильно эту ситуацию, и учреждения культуры стали самостоятельными (МУК - муниципальное учреждение культуры).

     Целью данной работы является раскрытие смысла механизма автономных учреждений, создание проекта учреждения автономного  учреждения.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие  задачи:

1. Рассмотреть  механизм автономных учреждений.

2. Сравнить  автономные и бюджетные учреждения.

3. Рассмотреть пример создания автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения на примере ГОУ ДПО "Бурятский институт повышения квалификации и переподготовки работников образования"

Также я рассмотрю в своей работе важные моменты и возможные риски  и последствия, которые необходимо учитывать при создании автономных учреждений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Автономные учреждения

1.1 Понятие  автономных учреждений

     С осени 2007 года в России начали появляться государственные и муниципальные  учреждения нового типа - так называемые автономные учреждения. В массовом сознании населения это новое  словосочетание в отличие от таких  слов как, например, «монетизация», пока еще не имеет каких-либо позитивных или негативных смыслов. А вот  что касается профессионального  сообщества, так или иначе связанного с государственным или муниципальным  управлением в социальной сфере (чиновники, руководители государственных  и муниципальных учреждений, эксперты), то в этом сообществе по поводу автономных учреждений существуют разные и полярные мнения. Причем зачастую эти суждения - как позитивные, так и негативные - основаны не на объективных данных, а на неких мифах. Последние своим  появлением обязаны как недостаточной  информированности своих носителей, так и бурным дискуссиям, которые  сопровождали разработку и принятие федерального закона «Об автономных учреждениях» в 2005-2006 годах. Особенно эти  «мифы» распространены среди чиновников и руководителей бюджетных учреждений. Кроме того, далеко не всегда практические действия по преобразованию бюджетных  учреждений в автономные учреждения производятся с четким пониманием смысла этих преобразований.

     Согласно  Федеральному закону № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», автономным учреждением  признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом  Российской Федерации или муниципальным  образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления  предусмотренных законодательством  Российской Федерации полномочий органов  государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в  сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

     Для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись без упоминания как  основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и  их сходств.

Таблица 1 

Основные  отличия и сходства автономных и  бюджетных учреждений

     Из  представленной таблицы можно сделать  ряд принципиальных выводов, которые  развенчивают существующие вокруг автономных учреждений мифы.

Во-первых, автономное учреждение также как  и бюджетное учреждение сохраняет  для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному  учреждению задание на оказание государственных  или муниципальных услуг и  субсидию на выполнение этого задания, иными словами он не может оставить учреждение без финансирования. Миф  же здесь заключается в том, что  зачастую «автономность» учреждения ошибочно воспринимается именно как синоним  прекращения его бюджетного финансирования и отправления учреждения в «автономное  плавание».

Во-вторых, также как и в бюджетном  учреждении, имущество автономного  учреждения находится в собственности  учредителя, то есть в государственной  или муниципальной собственности. Это развенчивает другой миф - о «приватизации» государственного или муниципального имущества, которая якобы происходит при преобразовании бюджетного учреждения в автономное. У автономного учреждения, правда, появляется возможность самостоятельного распоряжения частью закрепленного за ним имущества, а именно тем движимым имуществом, которое не отнесено к так называемому «особо ценному движимому имуществу». Однако в соответствии с федеральным законодательством к этому типу имущества учредитель должен отнести все имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тысяч рублей. Также законодательство позволяет учредителю относить к этому типу еще и то имущество, балансовая стоимость которого ниже указанного значения, но отсутствие которого «существенно затруднит осуществление автономным учреждением своей основной деятельности». Таким образом, в любом случае автономное учреждение не сможет «замотать» по-настоящему ценное имущество, а в силу субъективного характера определения того, какое имущество может затруднить осуществление «основной деятельности», а какое - нет, учредитель, в принципе, имеет возможность лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола.

Говоря  об имущественном аспекте деятельности автономного учреждения, следует  отметить, что закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является, по сути, еще одной фактической  гарантией бюджетного финансирования автономного учреждения. Очевидно, что независимо от объема задания  на оказание государственных или  муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда  его имущество может быть испорчено  или утрачено из-за того, что у  автономного учреждения не будет  средств для содержания этого имущества.

В-третьих, также как и в бюджетном  учреждении, учредитель фактически сохраняет  полный контроль за деятельностью руководителя автономного учреждения. Да, конечно, в отличие от бюджетного учреждения у этого руководителя появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики в оказании платных услуг. Однако нельзя забывать о том, что именно учредитель назначает и прекращает полномочия руководителя автономного учреждения. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, учредитель может, в конечном счете, найти причину для того, чтобы поменять руководителя. Образно говоря, поводок становится длиннее, но он остается. И это противоречит другому мифу - теперь уже об абсолютной и безграничной управленческой самостоятельности и независимости автономного учреждения.  

Таким образом, автономное учреждение, в целом, является некой модернизированной  версией бюджетного учреждения. Несмотря на ряд заметных и важных отличий  в правилах функционирования, основные принципы и факторы, определяющие сущностные моменты жизни автономных учреждений, остаются такими же, как и у бюджетных  учреждений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Финансирование  автономных учреждений

     Важной  особенностью является порядок финансирования деятельности автономных учреждений. В соответствии с Федеральным  законом "Об автономных учреждениях" учредитель такого учреждения устанавливает  для него задания в соответствии с предусмотренной его уставом  основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с этими заданиями, при этом учредитель осуществляет финансовое обеспечение  выполнения задания с учетом определенных расходов, а также финансовое обеспечение  развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном  порядке. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" финансирование автономных учреждений должно осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных  законом источников. Однако Бюджетный  кодекс РФ в ст. 78.1 предусматривает  выделение автономным учреждениям  лишь такого вида бюджетных ассигнований, как субсидии, при этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять. Предоставление автономным учреждениям  субвенций Бюджетным кодексом РФ не предусматривается, поскольку под  таковыми понимается вид межбюджетных трансфертов. Следует отметить, что  непосредственно Федеральный закон "Об автономных учреждениях" уделяет  вопросам финансирования автономных учреждений незначительное внимание. Преимущественно  порядок финансового обеспечения  заданий учредителя и выделения  субсидий из соответствующего бюджета  регламентируется бюджетным законодательством.

Постановлением  Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении  автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной  собственности, и порядке финансового  обеспечения выполнения задания" установлен порядок формирования задания учредителя федеральным автономным учреждениям. Следует обратить внимание на данный подзаконный акт, поскольку субъекты Федерации и муниципальные образования закрепляют в нормативных актах регионального и муниципального уровня схожие условия и порядок формирования заданий учредителя автономного учреждения.

В соответствии с указанным Постановлением утверждается Положение о формировании задания  федеральным органом исполнительной власти, исполняющим функции и  полномочия учредителя, в отношении  автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной  собственности, и порядок финансового  обеспечения выполнения задания. Задание  является обязательным.

Учредитель  устанавливает в задании требования к качеству или объему (составу), условиям, порядку и результатам  оказания автономным учреждением услуг, выполнения им работ для обеспечения  осуществления предусмотренных  законодательством Российской Федерации  полномочий федеральных органов  исполнительной власти в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах с учетом потребностей в государственных  услугах, а также определяет порядок контроля за исполнением задания, включая условия и порядок досрочного прекращения его выполнения.

Учредитель  утверждает задание только после  принятия закона о соответствующем  бюджете на очередной финансовый год и плановый период и доводит  его до автономного учреждения до начала финансового года. 

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовое обеспечение выполнения задания  осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления автономному  учреждению:

- субсидии  на возмещение нормативных затрат  на оказание им услуг физическим  и (или) юридическим лицам. Предоставление  таких субсидий в течение финансового  года осуществляется на основании  соглашения между учредителем  и автономным учреждением о  порядке и условиях предоставления  субсидий, причем учредитель вправе  уточнять и дополнять соглашение  с учетом отраслевых особенностей;

- субсидии  на возмещение нормативных затрат  на содержание недвижимого имущества  и особо ценного движимого  имущества, закрепленного за федеральным  автономным учреждением учредителем  или приобретенного федеральным  автономным учреждением за счет  средств, выделенных ему учредителем  на приобретение такого имущества  (за исключением имущества, сданного  в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов,  в качестве объекта налогообложения  по которым признается соответствующее  имущество, в том числе земельные участки.

Субсидии  перечисляются в установленном  порядке на счет, открытый автономному  учреждению в кредитной организации, а периодичность перечисления субсидий в течение финансового года и  размеры субсидий определяются соглашением, которое является приложением к  заданию.

Кроме заданий учредителя и обязательств оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку  это служит достижению целей, ради которых  оно создано, при условии, что  такие виды деятельности указаны  в его уставе, что подчеркивает социальную, некоммерческую направленность деятельности автономных учреждений.

Таким образом, создание, финансирование и  деятельность автономного учреждения регламентированы достаточно четко  и понятно, хотя не урегулированы  некоторые вопросы, которые затрудняют реализацию отдельных норм. По сравнению  с бюджетными учреждениями они имеют  большую степень самостоятельности, однако контролируются больше, чем  бюджетные учреждения, и имеют  больше органов управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Механизм автономных учреждений

2.1 Зачем нужны автономные учреждения

     Несмотря  на кажущуюся простоту вопроса «зачем нужны автономные учреждения?», получение  ответа на него требует определенных усилий, можно сказать даже, некой  «исследовательской реконструкции». Это  связано с расплывчатостью, неоднозначностью, а иногда и противоречивостью  тех формулировок, которые содержатся в нормативно-правовых документах по автономным учреждениям.

     Первым  источником официальной информации по данному вопросу может служить  такой документ как пояснительная  записка к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях». В ней сказано, что введение данного  типа учреждения «будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта», а  само принятие закона «будет способствовать более рациональному использованию  имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и  поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений  можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке - «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации  в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством  финансов Российской Федерации (далее - «Принципы») - ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится  в записке, и разработан законопроект.

     Между появлением «Принципов» и принятием  федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение  которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому  содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в «Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге - к механизму автономных учреждений.

Таблица 2

 Задачи  преобразования бюджетных учреждений  в новые организационно-правовые  формы согласно «Принципам» и  степень реализации этих задач  в механизме автономных учреждений

     Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в  двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного  финансирования его деятельности. При  этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и  правил его функционирования, а достижение второй задачи, безусловно, зависит  от специфики услуг учреждения, его  существующих кадровых и материально-технических  ресурсов, внешней конъюнктуры и  активности руководства учреждения. Поэтому говоря простыми словами, в  худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем случае она станет еще и богаче.

     С точки зрения рационализации управления («упрощения жизни») в автономное учреждение можно, в принципе, переводить любое  бюджетное учреждение. А вот с  точки зрения повышения внебюджетных доходов «автономный» тип имеет  смысл приобретать, конечно же, тем  учреждениям, которые реально способны, оказавшись в более благоприятных  для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним, прежде всего, относятся те бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги.

     Говоря  о целях применения механизма  автономных учреждений, нельзя не провести небольшой сравнительный анализ интересов, которые могут иметь  к применению этого механизма  различные стороны - сами учреждения, их учредители и получатели услуг.

С интересами, которое может преследовать само учреждение, все достаточно ясно - его  выгода заключается в том, чтобы  стать более самостоятельным, упростить  административные процедуры и снизить  административные барьеры, ну а, кроме  того, заработать для себя больше денег.

С интересами учредителя разобраться немного  сложнее. Действительно, в чем собственная выгода учредителя и зачем ему переводить бюджетное учреждение в автономное, если отвлечься от пафосных лозунгов вроде «повышения эффективности» или «содействия развитию»? С учетом того, как законодательно устроены взаимоотношения между учредителем и автономным учреждением, можно сделать вывод, что такой выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя!) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Поясним этот вывод на простом примере.

Допустим, некое бюджетное учреждение самостоятельно зарабатывает 1 миллион рублей в  год. Переводя его в автономное, учредитель может рассчитывать на то, что приобретя  те самые более благоприятные  институциональные условия, учреждение благодаря заинтересованности, инициативе и деловым качествам руководства  и сотрудников, будет зарабатывать больше - например, 1,5 миллиона рублей в  год. И вот здесь нужно вспомнить о том, что учредитель, располагая полномочиями по назначению и прекращению полномочий руководителя учреждения, может, так или иначе, оказывать фактическое влияние на то, куда руководитель решит потратить эти деньги, в том числе и дополнительно заработанные 500 тысяч рублей. Почему бы часть этих денег не потратить, например, на ремонт крыши, обновление забора или еще какое-нибудь действие, снижающее возможные будущие затраты учредителя и повышающее «капитализацию» государственного или муниципального имущества? Главное здесь, конечно - не перегнуть палку с этим «влиянием». Ведь если влиять так, что у учреждения пропадет собственная заинтересованность в увеличении объемов внебюджетных доходов, то и для учредителя эта выгода сведется к нулю. Разумный учредитель, желающий реализовать свою выгоду, вероятно, должен относиться к такому учреждению как к «курице, несущей золотые яйца» (ну или, по крайней мере, серебряные), а чтобы яйценоскость курицы его радовала, это отношение должно быть достаточно гибким, поскольку яйца должны радовать и саму «курицу». 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Результаты действия механизма автономных учреждений

     Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступил в силу с января 2007 года, однако по-настоящему «зеленый свет»  применению этого механизма был  дан только в начале лета 2007 года, когда на федеральном уровне были приняты все необходимые подзаконные  нормативно-правовые акты. После этого  в некоторых регионах началась непосредственная деятельность по подготовке к применению этого механизма, итогом которой  стало то, что с осени 2007 года в  этих регионах стали появляться отдельные  автономные учреждения.

     Для выяснения ситуации с применением  механизма автономных учреждений в  российских регионах был проведен анализ состояния соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и  местном уровне в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». В силу того, что степень полноты и  оперативности поступления в  эту систему региональных и муниципальных  нормативно-правовых документов нельзя назвать совершенной, полученные данные считать полностью соответствующими фактической ситуации нельзя, однако говорить о количественных показателях  в формате «не менее» эти данные позволяют.