Бюджетная система. 16

Бюджетная система Российской Федерации 

     Бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная  система включает два звена: государственный  бюджет и многочисленные местные  бюджеты. В федеративных государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель - в ФРГ, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России) и местные бюджеты. Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного государства является республиканский (федеральный) бюджет. Именно он обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами федерации, входящими в состав России, а также между экономическими районами.

     Отдельное, не менее, а, может быть, и более  важное звено бюджетной системы  Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские  времена стремление к всеобщей централизации  приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном  бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с  началом рыночных преобразований в  ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные  с непосредственным обслуживанием  населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80 процентов бюджетных  расходов на здравоохранение, более 60 процентов расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

     Бюджетный процесс - не просто сложный, но и чрезвычайно  длительный процесс. Его составление  и рассмотрение длится более года, год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении бюджета  и его утверждение. Для завершения исполнения бюджета, кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется еще и льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.

     Действующей конституцией определен круг органов  государственной власти, участвующих  в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением.

     Главная задача бюджета - обеспечение полного  и своевременного поступления налогов, других платежей, доходов в целом  и по каждому источнику, а также  финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

     Структурно  любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной. Доходная и  расходная части бюджета содержат указания на источники поступления, направление и расходование средств.

     Рассмотрим  структуру государственного бюджета.

     Основными источниками доходной части федерального бюджета являются различные виды налогов - подоходный налог с граждан, налог на прибыль организаций, акцизный налог и т.д.

     Федеральные бюджетные расходы подразделяются на расходы по государственному управлению, военные расходы, расходы на социально-экономические цели (выплата социальных пособий, здравоохранение, просвещение, наука), расходы на хозяйственную деятельность государства и расходы на осуществление внешнеэкономической деятельности (выплаты по государственному долгу и его обслуживание).

     Если  расходы превышают доходы, то существует бюджетный дефицит, или отрицательное сальдо бюджета. И наоборот, если доходы превышают расходы, то существует бюджетный профицит, или положительное сальдо бюджета. Сбалансированный бюджет - бюджет, в котором соблюдено соответствие между расходами и доходами.

     Профицит бюджета возникает, когда правительство собирает больше налогов, чем тратит на финансирование бюджетных организаций и проектов, включая уплату процентов по обслуживанию государственного долга. Таким образом, профицит состоит из величины, на которую в бюджетном году сокращается государственный долг (сумма, затраченная на погашение, минус привлечение новых займов), а также средств, направленных на пополнение государственного финансового резерва. Дефицит бюджета, соответственно, возникает, когда правительство тратит на финансирование бюджетных организаций и проектов больше, чем собирает налогов. Дефицит госбюджета может быть покрыт разными способами: в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и внешнем рынках, дополнительных доходов бюджета, например, доходов от приватизации. 

Региональные  бюджеты 

     Принятие  Бюджетного и Налогового кодексов, ужесточение правовой и финансовой дисциплины, соблюдение регламентированных законодательством процедур в области  формирования и исполнения бюджетов всех уровней позволяет реализовать известные теоретические положения о необходимости строгого следования «правилам игры» в ходе бюджетного процесса.

     Необходимость регулирования финансово-экономического потенциала регионов сохраняется вследствие крайне неравномерной территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей большого количества разноплановых факторов, определяющих потребности регионов в бюджетных расходах, а также целого ряда других причин. Поэтому структуру доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации следует анализировать в тесной увязке с проблемами межбюджетных отношений, устойчивости каждого бюджета. Перераспределение компетенции органов власти по финансированию расходов происходит в пользу низовых звеньев.

     Территориальный бюджет подразделяется на региональный и местный.

     Региональные  бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации.

     В современных условиях все в большей  степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная  функция в экономическом и  социальном развитии территорий. В  последнее десятилетие наблюдается  регионализация экономических и социальных процессов. Всё в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центрального уровня государственной власти к региональному. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их самостоятельности расширяется.

     Через региональные бюджеты государство  активно проводит экономическую  политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых предприятий расширяется. С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, природных условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

     В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы региональных бюджетов формируются  за счет собственных и регулирующих доходов. 

Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы: 

* налог  на имущество предприятий;

* налог  на недвижимость;

* дорожный  налог;

* транспортный  налог;

* налог  с продаж;

* налог  на игорный бизнес;

* региональные  лицензионные сборы.

     К собственным доходам относятся  также доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов  РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых  бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов субъектов  РФ.

     Регулирующие  доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, зачисленных в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, а также финансовую помощь, полученную за счет средств Федерального бюджета.

     Реализация  принципа самостоятельности каждого  бюджета во многом зависит от объёмов, структуры и методов определения  сумм финансовой помощи бюджету. Финансовая помощь может предоставляться в форме дотаций, субвенций, трансфертных платежей.

     Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

     Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определённых целевых расходов.

     Трансфертные  платежи субъектам РФ предоставляются из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Поскольку трансфертные платежи составляют высокий удельный вес в объеме доходов большинства субъектов РФ, т.е. в значительной степени определяют финансовый климат на очередной год, согласование их объёмов - важный этап работы по формированию бюджетов субъектов Российской Федерации.

     В последние годы в ходе проведения налоговой реформы запланировано  перераспределение налогов в  пользу регионов. Например, произошло  увеличение доли налога на прибыль  субъектов РФ с 14,5 до 17% с одновременным  уменьшением доли федеральной ставки налога с 7,5 до 5 %.

     По  оценкам Минфина России, эта мера компенсировала 120 млрд. руб. бюджетам регионов. Кроме того, осуществлена индексация ставок земельного налога и арендной платы на землю в 1,8 раза, а также полное (100%) зачисление земельного налога в бюджеты субъектов  РФ, что по совокупности составило  более 16 млрд. руб.

     Введен  региональный транспортный налог, который  является своеобразным развитием налога с владельцев транспортных средств  и налога на водно-воздушные транспортные средства, регулируемые Законом «О налоге на имущество физических лиц». В среднем ставки на данный налог  возрастают в 4 - 5 раз по сравнению  со старым порядком. Субъекты РФ имеют  право повышения ставок до 5 раз  и установления дополнительных налоговых  льгот и оснований для их использования  налогоплательщиками.

     Повышение ставок подобного налога - весьма непопулярная мера, и не все региональные органы власти «рискуют» ею воспользоваться.

     С развитием рыночных принципов хозяйствования и местных органов власти центр  тяжести проводимых реформ смещается  в регионы. К сожалению, несмотря на передовое законодательство, адекватного  упрочнения финансового потенциала субъектов РФ пока не происходит. Укрепление доходной базы региональных и местных  бюджетов, развитие их самостоятельности  бюджетов - длительный процесс. Успешное решение этих проблем позволит не только адаптировать бюджетные отношения  в России к условиям рынка, но и  усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики  страны. 

Бюджеты муниципальных образований

Экономические основы местного самоуправления 

     Экономические основы являются одним из главных  базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную  самостоятельность местных органов  власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен  экономический потенциал для  углубления политических процессов  демократии, обеспечения реальных условий  для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

     На  сегодняшний день в теории и на практике наибольшее распространение  получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого  они понимаются как общественные отношения, связанные с формированием  и использованием муниципальной  собственности, местных бюджетов и  других местных финансов в интересах  населения муниципальных образований. B рамках второго - как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.

     Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны  одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое  содержание экономических основ  местного самоуправления, а именно - сам процесс формирования и использования  материально-финансовых ресурсов муниципальных  образований или механизм взаимодействия органов местного самоуправления с  различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и  приумножения имущественно финансового  комплекса территории. Второе определение  позволяет рассмотреть анализируемое  явление в его материально-вещном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает единую картину, целостное  представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках  экономических основ местного самоуправления.

     Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любой  политической власти. Определив местное  самоуправление как организационно обособленную от государства форму  народовластия, государство тем  самым автоматически признало необходимость  соответствующих экономических  отношений и на муниципальном  уровне, а потому наделило муниципальные  образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.

     Гражданский кодекс РФ законодательно закрепил это  право и установил, что «имущество, принадлежащее на праве собственности  городским, сельским поселениям, а также  другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (статья 215, п.1). Содержание права собственности  раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой  устанавливается: «Собственнику принадлежат  права владения, пользования и  распоряжения своим имуществом». На основании этого можно сделать  вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

     Согласно  ст. 215, п.  ГК РФ имущество, находящееся  в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и  оперативного управления. Другая его  часть, т.е. средства местного бюджета  и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями  и учреждениями, составляет муниципальную  казну соответствующего городского, сельского поселения или другого  муниципального образования.

     Реальными имущественными правами в отношении  муниципальной собственности обладает не само местное население, а избранные  им органы и должностные лица местного самоуправления, что закономерно  возводит их в статус субъектов права  муниципальной собственности второго  уровня. Нормативным подтверждением правомочности органов местного самоуправления в данном вопросе служит Конституция России, закрепляющая положение, согласно которому «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью ...» (ст. 132), а также Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящий к исключительному ведению органов местного самоуправления «установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью» (ст. 15, п. 3,5).

     Таким образом, в соответствии с действующим  российским законодательством исходными (базовыми) субъектами - носителями права  муниципальной собственности в  городском или сельском поселении  являются само население (местные сообщества) и выступающие от его имени  представительный орган или высшее должностное лицо местного самоуправления. Остальные участники этих взаимоотношений  находятся в той или иной зависимости  от региональных и местных властей. 

Местные бюджеты 

     Финансовой  основой местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

     В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные  средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся  в распоряжении органов муниципального образования. Каждое муниципальное  образование принимает свой местный (муниципальный) бюджет, состоящий из доходной и расходной частей. Наиболее весомую часть доходов составляют налоговые доходы (в том числе  отчисления от налогов субъектов  РФ), а среди налоговых доходов - местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются Налоговым кодексом РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы:

* земельный  налог;

* налог  на имущество физических лиц; 

* налог  на рекламу; налог на наследование  и дарение; 

* местные  лицензионные сборы (плата за  выдачу лицензий);

* платежи  за парковку автомашин, за пользование  спортивными сооружениями, коммунальным  транспортом и другие.

     Кроме того, в бюджет муниципального образования  идут собственные неналоговые доходы:

* от  использования имущества, находящегося  в муниципальной собственности;  от сдачи имущества в аренду;

* от  платных услуг, которые оказывают  органы муниципального образования  (например, за выдачу определенных  документов - государственная пошлина).

     Определенную  часть неналоговых поступлений  в местный бюджет составляют штрафы (за загрязнение окружающей среды, нарушение  правил торговли и уличного движения и др.).

     Ещё один элемент доходной части местного бюджета - доли федеральных и так  называемых региональных (субъектов  Федерации) налогов, которые непосредственно, при уплате налогоплательщиками, сразу  идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов это разделение указывается. Это - часть подоходного  налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов, эти доли закреплены за местными бюджетами  не на временной основе (годовой  или более долговременной), а постоянно.

     Доходы  муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специального фонда поддержки муниципальных образований. Фонд создается за счет средств государственного бюджета и других поступлений в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Он является частью соответствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Фонд создается за счет отчислений от федеральных налогов и налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии.

     Дотации - средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки»). Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные, доходы малы. Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.

     Субвенции - средства, выделяемые муниципальным образованиям также на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, но в отличие от дотаций для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае не использования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д. Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям, - словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

     Расходная часть бюджетов муниципальных образований  определяется их представительными  органами (сельским сходом муниципального образования) при составлении местных  бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

     Расходование  целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

     В настоящее время состояние местных  бюджетов практически повсеместно  характеризуется глубоким дисбалансом  собственных финансовых ресурсов и  тех функции, которые возложены  на органы местного самоуправления. Чтобы  его ликвидировать, требуется финансовая помощь местным бюджетам со стороны  субъектов Федерации, которая предоставляется  в условиях жесткого дефицита ресурсов и при необходимости учёта  специфики и потребностей каждой из территории. Вот почему проблема внутрирегионального бюджетного выравнивания считается одной из самых сложных в экономическом механизме федеративных отношении и в управлении социально-экономическим развитием территорий.

     Наибольшие  трудности при использовании  бюджетных инструментов управления социально - экономическим развитием  территории в пределах региона связаны  с распределением средств из имеющегося у каждого субъекта Федерации  фонда финансовой поддержки муниципальных  образований. Основная причина этих трудностей - большое число показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальных территорий, а также отсутствие научно-обоснованной методики их анализа и обобщения в целях оптимизации процессов перераспределения финансово-бюджетных ресурсов.

     Согласно  Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации", в указанных  целях необходимо использовать некую  формулу, в которой бы учитывались  численность населения данного  муниципального образования, доля детей  дошкольного и школьного возрастов, пенсионеров, площадь территории, уровень  душевой обеспеченности бюджетными средствами и другие факторы, устанавливаемые  самими субъектами Федерации. Опыт показывает, что при определении пропорций распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований нужно учитывать также и наличие производственного потенциала, дорог, средств связи, объектов социальной инфраструктуры.

     Основной  упор в бюджетной политике нужно  сделать на более четкое разделение налоговых поступлений в соответствии с социальными стандартами для  населения и приоритетное финансирование региональных и областных бюджетных  программ, исходя из прогнозов развития субъектов Федерации и отдельных  муниципальных образований.

     Требует своего решения и вопрос об оптимизации  расходов местных бюджетов. Сохраняющиеся  здесь трудности вызваны отсутствием  четкого разграничения полномочий органов власти и управления разных уровней и соответственно «расходных полномочий» их бюджетов с учетом уровня и особенностей социально-экономического развития территории, включая природно-климатический  фактор. Взаимоотношения «субъект Федерации - муниципальные образования» должны основываться на единых принципах финансово - бюджетного управления. Важнейший  из них - обязательное законодательное  закрепление за каждым уровнем управления как конкретных обязательств, так и устойчивых источников их финансово-бюджетного обеспечения, что позволит уменьшить встречные финансовые (межбюджетные) потоки, а также ослабить субъективную зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих. При этом возможно оказание муниципальным образованиям временной финансовой помощи, но на стимулирующих началах.