Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года

Экономическое содержание и назначение бюджета 

Бюджетная стратегия РФ на период 2023года

на тему: «Бюджетная стратегия Российской Федерации  на период до 2023 года»

2010

 Введение

Основная  задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной  политики с задачами по созданию долгосрочного  устойчивого роста экономики  и повышению уровня и качества жизни населения.

Важным  средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение  используемых в них механизмов финансирования. Долгосрочное планирование дает возможность  сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы  для их реализации и определить возможные  источники этих ресурсов. Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов  повышает обоснованность принимаемых  в этой сфере решений, давая возможность  всесторонне оценить их отдаленные последствия. Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного  бюджетного планирования.

Долгосрочное  планирование может также стать  реальным шагом на пути к повышению  эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.

Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование способно сыграть важную роль в повышении  макроэкономической сбалансированности и качества бюджетной политики в  целом.

1. Приоритетные  направления бюджетной политики  в период до 2023 года

Бюджетная политика играет определяющую роль в  формировании условий жизни граждан  и развитии страны. Через бюджетную  систему проходят средства, эквивалентные  более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и  инвалидности, снижение бедности и  сглаживание

межрегиональных различий. Конечная цель бюджетной  политики состоит в повышении  уровня и качества жизни населения.

Развитие  общества и изменение экономической  среды предъявляют все новые  требования к качеству бюджетной  политики. Граждане ждут от государства  повышения качества образования  и здравоохранения, решения проблем  бедности, бизнес рассчитывает на развитие производственной инфраструктуры. Для  того чтобы соответствовать этим ожиданиям недостаточно провести определенные реформы в сфере бюджетной  политики, потребуется решительное  повышение качества всей бюджетной  политики.

Совершенствование налоговой политики

К настоящему времени в Российской Федерации  в целом закончено формирование основ современной налоговой  системы. В ходе проведенной в Российской Федерации налоговой реформы был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики.

Направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости  обеспечения принципов нейтральности  и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной  стороны, не создает препятствий  для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, - отвечает потребностям расширенного правительства  в доходах для предоставления важнейших государственных услуг  и выполнения возложенных на него функций.

Меры  долгосрочной стратегии в области  налоговой политики:

1. Повышение  эффективности налогового администрирования.  Необходимо обеспечить снижение  издержек налогоплательщиков, связанных  с исполнением налогового законодательства  и создающих препятствия для  развития инновационного сектора  экономики, активизации инвестиционных  процессов. 

2. Реформирование  единого социального налога и  введение страховых взносов для  работодателя. Реформа ЕСН будет  направлена на предотвращение  дальнейшего снижения эффективной  налоговой ставки, которое наблюдается  в силу особенностей конструкции  единого социального налога. В  связи с этим эффективная ставка  единого социального налога,

начиная с 2006 года снижается темпами, составляющими около 1 процентного пункта в год. При этом предлагается начиная с 2010 года ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями, в пенсионный фонд, фонд медицинского страхования и фонд социального страхования.

3. Совершенствование  налогообложения добычи нефти.  Необходимо постепенное изменение  системы налогообложения добычи  нефти, которое подразумевает  изменение критериев предоставления  налоговых каникул либо применение  территориального понижающего коэффициента  к ставке налога на добычу  полезных ископаемых.

4. Переход  на новые принципы налогообложения  добычи природного газа, которые  будут направлены на выравнивание  налоговой нагрузки при добыче  природного газа и налоговой  нагрузки при добыче нефти  с одновременной дифференциацией  налоговых ставок в зависимости  от условий добычи.

5. Введение  налога на недвижимость. В долгосрочной  перспективе планируется создание  эффективной системы налогообложения  недвижимости как одного из  важнейших источников доходов  региональных местных бюджетов. Для этого необходимо создание  кадастра объектов недвижимости  в сжатые сроки, а также разработка  и принятие методики массовой  оценки недвижимости на основе  данных кадастра.

Здравоохранение

В долгосрочной перспективе помимо увеличения финансирования здравоохранения, необходимо провести ряд мер, нацеленных на структурные  изменения и повышении эффективности  работы системы.

Среди этих мер можно выделить:

1. Приведение  в соответствие уровня обязательств, взятых на себя государственными  медицинскими учреждениями, с их  возможностями.

2. Повышение  уровня финансирования и отдачи  средств, направленных на финансирование  здравоохранения.

3. Улучшение  обслуживания населения 

4. совершенствования  контроля качества медицинской  помощи.

Образование

Ключевые  меры, нацеленные на реструктуризацию образования, повышение его качества и эффективности расходов на систему:

- реструктуризация  сети образовательных организаций,

- внедрение  образовательных кредитов,

- сокращение  непрофильных факультетов в ВУЗах,

- создание  независимых систем контроля  качества образования,

- создание  и развитие инфраструктуры непрерывного  профессионального образования,  включающей дополнительные образовательные  программы, программы переподготовки  и повышения квалификации;

- создание  условий для повышения инвестиционной  привлекательности системы образования 

- обеспечения  прозрачности процессов финансово-хозяйственного  управления образовательными учреждениями.

Реализация  указанных мер позволит создать  условия для повышения качества образования, обеспечения его доступности, роста эффективности использования  бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности  сферы образования, ее гибкости в  реагировании на потребности общества и рынка труда.

Совершенствование механизма оплаты труда в бюджетном  секторе

Задача  состоит в создании механизмов, обеспечивающих, во-первых, постоянное приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, и во-вторых, оказывающих серьезное стимулирующее воздействие на производительность труда в бюджетном секторе.

Российские  бюджетники в целом получают меньше, чем сопоставимые работники коммерческого  сектора. Причиной этого разрыва  в оплате труда во многом является институциональный механизм формирования зарплаты бюджетников.

Одним из возможных путей реформирования системы формирования заработных плат бюджетников является внедрение  в российскую практику принципа оплаты труда по результатам (ОТР). Переход  к принципам ОТР, как правило, объясняется желанием повысить эффективность работников бюджетной сферы, создав для них стимулы добиваться поставленных целей. Кроме того, возможность достичь более высокого уровня зарплаты в случае успешной работы может привлечь более способных работников

Государственные инвестиции и инфраструктура

В ближайшие  годы объем государственных инвестиций будет оставаться на достаточно высоком  уровне около 4%ВВП.

Общий уровень расходов на развитие инфраструктуры должен увеличиваться за счет привлечения  внебюджетных средств, создания государственно-частных  партнерств, использования созданных  институтов развития, в том числе, Инвестиционного фонда.

Социальная  политика

Принимая  во внимание состав бедных домохозяйств, для ослабления социального неравенства  необходимо разработать программу, направленную на повышение качества жизни социально-незащищенных категорий  граждан.

Существует  два принципиально разных направления  социально-экономической политики. Во-первых, за счет программ, направленных на поддержку тех, кто находится  у черты бедности, можно существенно  сократить численность бедного  населения при минимальных издержках. Во-вторых, поскольку 9-10% бедных семей  будут продолжать оставаться таковыми, даже если к ним перераспределить существенную часть доходов, поэтому  для них необходимы специальные  меры, направленные на сокращение глубины  бедности. Вовлечение и социальная адаптация инвалидов в российскую систему занятости наряду с совершенствованием мер поддержки этих слоев населения  со стороны государства способно не только улучшить материальное положение  и самосознание инвалидов, но и внести важный вклад в решение проблем  дефицитности рабочей силы.

Пенсионная  система

При проектировании пенсионной системы правительство  ставит две цели. Во-первых, требуется  решить проблему предотвращения бедности среди пенсионеров. Здесь важнейшим  показателем служит минимальный  размер пенсионных выплат. Вторая цель состоит в сглаживании уровня жизни на протяжении жизненного цикла: обеспечении работнику после  выхода на пенсию уровень жизни сопоставимый с тем, который он имел в период трудовой деятельности. Это требует  установления тесной связи между  уровнем зарплаты и пенсий.

Анализ  перспектив развития пенсионной системы  позволяет поставить следующие  приоритетные задачи, на решении которых  должны быть сосредоточены основные усилия правительства.

Поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы. Эта задача подразумевает сохранение соответствия между пенсионными  обязательствами государства и  финансовыми ресурсами пенсионной системы, гарантирующей безусловное  исполнение всех обязательств.

Создание  устойчивого и эффективного механизма  финансирования пенсий. Для обеспечения  долгосрочной устойчивости необходимо более четко определить источники  финансирования пенсий и пределы  их финансирования за счет общих доходов  бюджета.

Преодоление бедности среди пенсионеров.

Сокращение  гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем.

Повышение доходности накопительной составляющей трудовой пенсии.

Развитие  негосударственного пенсионного обеспечения.

Создание  условий для достижения в долгосрочной перспективе рекомендуемого МОТ  соотношения 40% между реальными размерами  пенсий и трудовых доходов.

Результатом всех предложенных преобразований станет устойчивый рост трудовых пенсий. Их реальные размеры возрастут к 2010 году на 72% по сравнению с 2007 годом, к 2018 году - в 3,4 раза, а к 2023 году - в 4,7 раза. Средний размер трудовых пенсий на протяжении всего прогнозируемого периода будет составлять 30% от средней зарплаты.

Общие подходы к повышению эффективности  государственных расходов

Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для  максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами.

Д ля перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.

Основные  направления таких преобразований.

1) Комплекс  мер по обеспечению полного  финансирования обязательств, взятых  на себя государственными органами  власти федерального и регионального  уровней, а также органами государственного  самоуправления.

2) Внедрение  программно-целевого принципа в  бюджетном процессе. В рамках  этого направления необходимо  разработать и внедрить систему  распределения бюджетных средств  по подведомственным программам, которые нацелены на решение  острых социальных и экономических  проблем. 

3) Совершенствование  методов закупок для государственных  и муниципальных нужд.

4) Реформирование  системы государственных и муниципальных  унитарных, казённых предприятий  и бюджетных учреждений. Суть  этой реформы - сократить государственный  сектор и одновременно повысить  его эффективность. 

Повышение энергоэффективности в бюджетном секторе

Для повышения  энергоэффективности бюджетных учреждений необходимо решение следующих задач.

Крайне  важно стимулировать частные  компании, предоставляющие коммунальные услуги и услуги в области повышения  энергосбережения.

Важным  моментом является определение источника  финансирования инвестиций в энергосбережение бюджетных организаций. Первыми  шагами в данном направлении могут  стать контракты на оказание коммунальных услуг определенного качества или  контрактов на повышение энергоэффективности с указанием целевых параметров.

Необходима  разработка комплексной программы  по повышению энергоэффективности бюджетного сектора и создание координационного центра, ответственного за разработку необходимой правовой документации, процедур отчетности, обеспечение межведомственного взаимодействия, организацию информационной поддержки, конкурсов проектов по повышению энергоэффективности в бюджетных организациях.

2. Прогноз  параметров бюджетной системы  на период до 2023 года

Базовый сценарий 

В качестве макроэкономических условий базового сценария использовались «Исходные  условия на период до 2023 года» Минэкономразвития  России от 8 мая 2008 года.

Базовый сценарий предполагает:

1. Начиная  с 2010 года приведение эффективной  ставки ЕСН к уровню 2005 года  и формирование взносов на  обязательное страхование со  шкалой: для заработных плат до 1100 тыс.рублей в год - 26%, в диапазоне от 1100 тыс.рублей до 2300 тыс.рублей - 10%, свыше 2300 тыс.рублей - 2%. В 2020 году ставка взносов на обязательное страхование (пенсионное), уплачиваемая работодателями, увеличивается на 3%.

2. Введение  взносов на накопительную часть  трудовой пенсии, уплачиваемых работниками  (после 1968 года рождения включительно) по ставке 3% от налогооблагаемой  зарплаты в размере до 1100 тыс.  рублей в год. 

3. Часть  ЕСН, направляемая в настоящее  время в федеральный бюджет  и предназначенная для выплаты  базовых пенсий, будет направляться  в Пенсионный фонд.

4. Индексацию  ставки НДПИ на газ с 2011 года  на индекс потребительских цен.

5. Индексацию  ставок акцизов на индекс потребительских  цен с 2011 года.

6. Реформирование  нефтегазовых фондов. Начиная с 2010 года снижается целевой (нормативный) объем Резервного фонда с 10% ВВП до 6% ВВП. Средства Фонда национального благосостояния используются начиная с 2010 года для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно выделяется целевой трансферт в размере 0,6% ВВП.

7. Увеличение  трансфертов в Пенсионный фонд  из федерального бюджета. Выделение  трансфертов из общих доходов  федерального бюджета в ПФР  призвано довести коэффициент  замещения до целевого уровня 30%. Существенная часть таких трансфертов  будет обеспечивать финансирование  дополнительных выплат, связанных  с ревалоризацией пенсионных  прав.

Прогноз доходов бюджетной системы на период до 2023 года

Доходы  бюджетной системы постепенно снижаются  с 40,2% ВВП в 2007 году до 31,7% ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9% ВВП в 2023 году.

Прогнозируемое  до 2023 года сокращение доходов бюджетной  системы по сравнению с фактическим  исполнением в 2007 году включает в  себя снижение, как нефтегазовых, так  и ненефтегазовых доходов.

бюджетный политика стратегия

 Табл. 2.1. Изменение доходов бюджетной  системы за период 2008 -2023 годы, в  п.п. ВВП, базовый сценарий

 Снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. (процентных пунктов - Минфин РФ поясняет, что процентный пункт используется для обозначения изменений ставки процента. Так, например, в случае, если в течение периода, за который начислены проценты по вкладу в банке, ставка рефинансирования ЦБ РФ составляет 10 % годовых, увеличенная на пять процентных пунктов ставка составит 15%) ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета они объясняют снижение на 64%, а для бюджетной системы в целом - на 85%.

На формирование нефтегазовых доходов оказывает  влияние принятая цена на нефть, которая  согласно прогнозу Минэкономразвития  России постепенно увеличивается - с 72 долл.США/бар. в 2012 году до 106 долл.США/бар в 2023 году. Следует отметить, что цена на нефть будет оказывать не столь существенное влияние на динамику нефтегазовых доходов, как динамика физических объемов добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), которая в течение всего прогнозного периода будет существенно ниже темпов роста экономики (6,3% в год). Такая динамика приведет к изменению структуры ВВП: заметному снижению нефтегазового сектора в экономике и соответственно, к сокращению доходов, поступающих из этого сектора. Кроме того, на сокращение нефтегазовых доходов окажет ожидаемое в ближайшие годы реальное укрепление рубля, а также увеличение с 2009 года необлагаемого минимума при расчете ставки НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель. 

Не нефтегазовые доходы консолидированного бюджета  сократятся на 5,4 п.п.ВВП, в том числе 1,2 п.п. ВВП за счет перевода отчислений на обязательное страхование (ЕСН) из федерального бюджета в ПФР. Среди других изменений - наиболее сильное снижение показателей наблюдается по налогу на прибыль (-1,2 п.п. ВВП), импортным пошлинам (-0,4 п.п. ВВП) и акцизам (-0,3 п.п. ВВП).

Снижение  налога на прибыль в процентах  ВВП объясняется динамикой удельного  веса базы этого налога в ВВП - доля прибыли для налогообложения  в ВВП снижается с уровня 22,6% ВВП в 2007 до 20,3% ВВП в 2023 году. Этот эффект является следствием структурных сдвигов в распределении ВВП по доходам. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в структуре ВВП происходит снижение доли прибыли и увеличение доли оплаты труда. В результате, в долгосрочной перспективе можно наблюдать снижение поступлений по налогу на прибыль и увеличение поступлений НДФЛ.

Снижение  импортной пошлины объясняется  снижением доли импорта в ВВП  с 14,3% ВВП в 2008 до 12,7 % ВВП в 2023 году.

Снижение  акцизов в % ВВП связано с тем, что ставки акцизов индексируются  на темп инфляции, т.е. увеличение ставок довольно небольшое, а физические объемы подакцизной продукции либо не растут, либо увеличиваются существенно  медленнее, чем ВВП.

Наиболее  сложно прогнозирование поступлений  по графе «Прочие». В эту графу  включаются главным образом неналоговые  доходы, такие как доходы от государственного имущества (включая инвестиционный доход), от продажи активов, от оказания услуг государства, административные сборы, штрафы и санкции, разовые  платежи от использования природных  ресурсов, доходы от предпринимательской  деятельности, а также государственная  пошлина. Поступления по графе «прочие» значительно сокращаются в процентах  ВВП - снижение за период 2007-2023 годы составит 2,5 п.п. ВВП. Основную часть доходов  данной категории составляют поступления  от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной  собственности. Отчасти снижение доходов  объясняется медленно растущими  в прогнозе реальными ценами на нефть - поскольку находящиеся в госсобственности компании сосредоточены в нефтегазовом секторе. Факторами снижения доходов  по этой статье будут программы приватизации и меры по дерегулированию экономики.

Прогноз расходов и сбалансированность бюджетной  системы на период до 2023 года

Суммарные расходы бюджетной системы в  данном сценарии сокращаются с 34.3% ВВП  в 2010 году до 31.9% ВВП в 2023 году из-за сокращения доходов бюджетной системы. При этом происходит перераспределение расходов между уровнями бюджетной системы в пользу региональных бюджетов и внебюджетных фондов, так как доля федерального бюджета в доходах в течение анализируемого периода сокращается. Так, доля федерального бюджета в общих расходах сокращается с 51% в 2007 году до 47% в 2023 году.

Базовый сценарий предполагает постепенный  рост чистого долгового финансирования как для федерального бюджета (до установленного в Бюджетном Кодексе  ограничения в 1% ВВП), так и для  региональных бюджетов. При этом баланс расширенного бюджета до 2016 года будет  оставаться положительным из-за растущих отчислений на накопительную часть  пенсий, которые не могут быть израсходованы  и поэтому увеличивают профицит Пенсионного фонда.

Расходы федерального бюджета к 2023 году частично будут финансироваться из Резервного фонда в силу недостаточности  нефтегазовых доходов и инвестиционного  дохода от размещения средств Резервного фонда для финансирования нефтегазового  трансферта объемом 3,7% ВВП, как установлено  в Бюджетном Кодексе.

Говоря  о конкретных направлениях расходов на 2010-2023 годы, можно предположить, что  основными возможными направлениями  снижения расходов являются общегосударственные  вопросы, национальная безопасность и  правоохранительная деятельность, национальная экономика и ЖКХ.

Общегосударственные расходы - В прогнозе предполагается постепенное снижение доли общегосударственных  расходов в ВВП (с 3.1 % ВВП в 2010 г. до 1.6 % ВВП в 2023 г), а также в общем объеме расходов.

Сокращение  расходов по данному направлению  можно увязывать с проведением  новых этапов административной реформы. На этих этапах должен продолжиться отказ  от части функций государственных  органов, не вызванных необходимостью. Такое снижение прежде всего будет проводиться за счет оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление. Кроме того, должны быть созданы механизмы, стимулирующие эффективную работу государственных служащих.

Национальная  оборона и безопасность - расходы  на национальную оборону требуется  сохранить на достигнутом уровне (2,5% ВВП), что потребует более жестких  ограничений по приросту расходов. В реальном выражении они должны прирастать в меру роста экономики - около 6 процентов в

соответствии с прогнозом. В период до 2023 года планируется провести модернизацию вооруженных сил и оснастить техникой нового поколения. Расходы на правоохранительную деятельность и безопасность должны сокращаться (с 2,6% ВВП в 2010 г. до 1,8% в 2023 г.), при повышении результативности работы органов в этой сфере. Расходы по данному направлению практически сравнялись с расходами на вооруженные силы страны. Необходимо продолжить сокращение контингента по статусу приравненного к военнослужащим и перевод на гражданскую службу. Оптимизация должна затронуть военнослужащих и приравненных к ним лиц в системе МЧС, Минюста, ФСБ, МВД и других органов.