Бюджетный Феднрализм

Содержание

Введение                                                                                                               3

Глава 1  Бюджетная политика в системе экономики государства                  4  

1.1  Понятие «бюджет», его структура и роль для государства                      4

1.2  Бюджетная  система и её виды.                                                                    7

Глава 2  Бюджетный федерализм как основа бюджетной политики              10  

2.1 Бюджетные отношения в государствах федеративного типа       10

2.2 Специфика бюджетного федерализма и пути его развития                      13

Глава 3 Разработка стратегии преобразований и развития бюджетной политики                                                                                                                     20

Заключение                                                                                                            29

Библиографический список                                                                                 31

Введение.

             Актуальность темы исследования  обусловлена следующим. Одним  из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять  экономическое и социальное регулирование,  является финансовая система  общества, главным звеном которой  является государственный бюджет. Он определяет формы и методы  образования государственных финансовых  ресурсов и направление их  использования в интересах общества и особенно социально слабо защищённых категорий населения.

             Бюджетная политика в России  постоянно находится в центре  общественного внимания, что обусловлено  как местом, занимаемым ею среди  основных инструментов экономической  политики, так и весьма острой  критикой, которой она регулярно  подвергается со стороны различных  органов власти, общественных сил,  политических движений, независимых  экспертов, международных организаций,  средств массовой информации. Это  и неудивительно, поскольку именно  в бюджетной политике, как, пожалуй,  ни в какой другой, наиболее  ярко проявляются и наиболее  жестко сталкиваются интересы  различных общественных групп.  При правильном подходе бюджет  объективно может быть не просто  средством государственного экономического  регулирования, он может реально  влиять на рост экономики и  социальной сферы, ускорение темпов  научно-технического прогресса,  обновление и совершенствование  материально-технической базы общественного  производства. Но здесь важно  подчеркнуть, что проявление присущих  бюджету свойств, его использование  в качестве инструмента распределения  и контроля возможно только  в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение  в создаваемом государством бюджетном  механизме, который является конкретным  выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных  отношений на решение экономических  и социальных задач. 

                Для России же в силу ее  федеративного устройства важную  роль приобретает не просто  выработка грамотного бюджетного  механизма, а правильное соотношение  бюджетов различных уровней, действующих  на территории страны, что и  составляет понятие бюджетной  системы. Даже грамотно построенный  и сбалансированный федеральный  бюджет не в состоянии в  полной мере выполнять свои  перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

 Таким образом, актуальность выбранной для исследования темы заключается в первостепенной важности Бюджетного Кодекса для функционирования национальной экономики, в ее формировании и исполнении.

1  Бюджетная политика в системе экономики государства.

1.1 Понятие «бюджет», его структура и роль для государства

    Бюджет (от старонормандского bougette – кошелек, сумка, кожаный мешок с деньгами) – схема доходов и расходов определённого лица (семьи, бизнеса, организации, государства т.д.).¹

    Финансовые отношения,  складывающиеся у государства с предприятиями,  организациями,  учреждениями  и  населением, называются бюджетными.  Специфика этих отношений как части финансовых состоит в том, что они, во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство (в лице соответствующих органов власти) , и,   во-вторых,  связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Бюджетные отношения характеризуются большим многообразием, поскольку опосредуют разные направления распределительного процесса (между секторами экономики, сферами общественной деятельности, отраслями народного хозяйства, территориями страны) и охватывают все уровни хозяйствования (федеральный, республиканский, местный). Бюджетным отношениям присущ объективный характер. Он обусловлен тем,  что в руках государства ежегодна должна концентрироваться определенная доля национального дохода, необходимая для удовлетворения социально-культурных потребностей граждан,  решения оборонных задач,  покрытия общих издержек государственного управления. 
  В процессе функционирования бюджетные отношения получают соответствующее им материально-вещественное воплощение; они  материализуются  (овеществляются)  в  бюджетном  фонде страны, имеющем сложную организационную структуру. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических и социальных задач и т.п. Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного   бюджета.   По   экономической   сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично - и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного  хозяйства,  социально-культурных  мероприятий,  нужд обороны и государственного управления.  Благодаря бюджету государство  имеет  возможность  сосредоточивать  финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития. Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение - по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом; но одновременно имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу особенностей относятся следующие: государственный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества  и  отдельных  его  государственно-территориальных формирований; с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже - национального богатства между отраслями  народного  хозяйства,  территориями  страны,  сферами общественной деятельности; пропорции  бюджетного  перераспределения  стоимости  в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития; область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями. 
      Взгляд на бюджет как на экономическую категорию не сразу получил свое признание. Лишь в последние годы преобладающей стала точка зрения, согласно которой государственный бюджет с позиций экономической сущности может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории, а с позиций законодательного установления финансовой базы государства - как его финансовый план. Сущность  государственного  бюджета  как  экономической категории реализуется через раcпределительную (перераспределительную) и контрольную функции. Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование  с  целью удовлетворения  общегосударственных потребностей; вторая позволяет узнать, насколько своевременно и полно  финансовые ресурсы поступают  в распоряжение государства, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Особенности  государственного  бюджета  как  экономической категории накладывают отпечаток и на выполняемые им функции. Содержание функций, сфера и объект их действия характеризуются определительной спецификой. Так,  содержание  распределительной  функции  бюджета определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства.  Ни одно из других звеньев финансов не осуществляет такого многовидового  (межотраслевое,  межтерриториальное и т.д.)  и  многоуровневого  (федеральный,  республиканский, краевой, городской и т.д.) перераспределения средств, как бюджет. Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного  производства.  Основным  объектом  бюджетного перераспределения  является  чистый  доход;  однако  это  не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства. Контрольная функция заключается в том, что бюджет объективно - через формирование и использование фонда денежных средств государства - отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Благодаря этому свойству бюджет может "сигнализировать" о том, как поступают в распоряжение  государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей и т.д. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений. Государственный бюджет всегда являлся важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. С его  помощью  государство,  осуществляя  перераспределение национального дохода, могло изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, осуществлять социальные преобразования и т.д. При переходе к рыночной экономике государственный бюджет не может и не должен утратить  своей  роли;  произойдет  лишь  изменение  методов бюджетного воздействия на общественное производство. Этому изменению призвана служить радикальная перестройка бюджетных отношений,  построение  принципиально  иного,  чем  прежде, бюджетного механизма. Большое влияние на экономику страны способен оказывать бюджет благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса. Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования науки, совершенствование  государственной  системы  подготовки  и переподготовки кадров,  использование льготного налогового режима в части обложения прибыли от реализации новых видов продукции и тому подобные бюджетные меры призваны стимулировать научные открытия и новые технические достижения, сокращать сроки их внедрения в производство, а в итоге - служить катализатором ускорения научно-технического прогресса. Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм- доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта, концентрируемой в руках государства . Доходы и расходы бюджета - это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфичное общественное значение; доходы служат финансовой базой деятельности государства, расходы - удовлетворению общегосударственных потребностей.²

1.2 Бюджетная система и её виды.

      Бюджетная система государства — совокупность бюджетов всех властных структур данного государства (федеральных, муниципальных, региональных). Все звенья соответствующих бюджетных систем самостоятельны, т. е. принимаются соответствующими региональными и местными органами управления. В зависимости от политической структуры государства можно условно выделить два вида государственной бюджетной системы: унитарного государства и федерального государства.³

       Бюджетная система  РФ, в соответствии с Бюджетным  Кодексом, состоит из бюджетов  следующих уровней:  федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов; бюджеты субъектов  РФ и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов;  местные бюджеты муниципальных  районов, городских округов; бюджеты  городских и сельских поселений.  Совокупность всех бюджетов на  соответствующей территории составляет  консолидированный бюджет.

Основными принципами любой системы  государственного бюджета можно  назвать следующие:   Принцип единства бюджетной системы определяет единообразие: правовой базы; денежной системы; организации бюджетного процесса; санкций за нарушение бюджетного законодательства;                 Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы обеспечивает закрепление соответствующих видов доходов и расходов за федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением; Принцип самостоятельности бюджетов обусловливает право законодательных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; иметь собственные источники доходов; не допускать изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета; Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов исходит из того, что все доходы и расходы органов государственной власти и местного самоуправления должны полностью отражаться в их бюджетах; Принцип сбалансированности обеспечивает равенство расходов бюджетов с доходами и поступлениями из источников покрытия бюджетного дефицита; Принцип эффективности использования бюджетных средств определяет, что при составлении и исполнении бюджетов следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема ресурсов; Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Секретные статьи могут быть только в составе федерального бюджета; Принцип достоверности бюджета означает надежность его показателей; Принцип адресности определяет, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей и на конкретные цели.                       

      Бюджетная система представляет собой регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления.  Бюджетный процесс — деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, а также по контролю за исполнением.⁴

      В настоящее время  функционируют различные бюджетные  системы, так или иначе тяготеющие  к типичным - американской и европейской; имеется также существенно отличающаяся от них японская модель. Другие модели сочетают признаки названных (австралийская, средиземноморская, китайская, арабская и др.). В мировой практике применяются различные бюджетные системы, различающиеся между собой по трем критериям: доля ВВП, централизуемая для финансирования государственных расходов (в ряде стран эта доля свыше 60%, но практикуется перераспределение ВВП на уровне около 30% от его объема). Реализация за счет ассигнований из государственного бюджета социальных функций. Воздействие (обратное) бюджетной системы на реальный сектор экономики.⁵

         Для американской системы характерно жесткое исполнение законов, регулирующих государственные доходы и расходы. Закон о бюджете не принимается. Разработка бюджета становится процедурой учета гарантированных законодательными актами обязательств государства и является заботой правительства. Административные региональные образования (штаты) имеют собственные бюджеты и с центральным бюджетом взаимодействуют в гораздо более узких пределах, чем это принято в европейских странах. Слово "штаты" дословно означает "государства". Существенными особенностями американской системы являются: вмешательство государства в экономику в форме финансирования программ развития отдельных секторов; стимулирование развития предпринимательства посредством предоставления различных налоговых льгот; вложение социальной "нагрузки" на доходы граждан. Соответственно и относительно высокий уровень заработной платы формировался с учетом необходимости оплаты большинства услуг непосредственно потребителем. Для такой системы характерна сравнительно невысокая доля государственных расходов в объеме ВВП (немного более трети), хотя при значительной массе ВВП объем государственных расходов является значительным.

         Для европейской бюджетной системы характерно предоставление гражданам социальных гарантий за счет бюджетных средств, активное вмешательство центра в решение финансовых проблем административно - территориальных образований, обеспечение определенного "выравнивания" экономических условий в регионах, несмотря на их определённую самостоятельность. Общей чертой всех бюджетных систем является их гибкость. Бюджетные системы различаются по степени их централизации. По этому критерию в рамках названных систем различают три типа моделей: модель децентрализованной бюджетной системы характеризуется активной ролью регионов в обеспечении финансирования развития их экономики за счет собственных доходов; умеренно централизованная, социально - ориентированная модель отличается тем, что расходы центра и регионов как атрибут государственных финансов оптимально сбалансированы и закреплены за уровнями бюджетной системы в расчете на ответственность каждого уровня за финансирование расходов, а значит, рост их доходов; максимально централизованная, социально - ориентированная модель характерна для государств, у которых практически нет проблем реализации принципа бюджетного федерализма (шведская модель).

        Бюджетная система России сочетает не самые совершенные признаки японской, американской и европейской систем. Для всех моделей государств с социальной доминантной характерны следующие существенные признаки: относительно высокая доля ВВП, перераспределяемого через бюджет на социальные цели; развитие государственных и фирменных систем социальной поддержки граждан; высокая доля занятых в сфере производства нематериальных благ и услуг социального характера, незначительные масштабы безработицы, высокий уровень социальной защиты безработных и других категорий населения, не занятого трудом по объективным причинам; в целом высокий уровень производства и потребления ВВП на душу населения, рост уровня оплаты труда по мере роста ВВП и личного трудового вклада каждого работника; развитие формы массового удовлетворения социальных потребностей при некоторой дифференциации качества предоставляемых социальных благ с оплатой потребителем; приоритетное развитие нематериального производства как фактора усиления социально - реабилитационных функций общества, по значимости приравниваемых к функциям социальной экологии. Бюджетные системы различаются в зависимости от типов государств с учетом того, является ли оно федеративным или унитарным. Бюджетная система унитарных государств является двухуровневой: государственный и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством наряду с федеральными и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов федерации.

Глава 2  Бюджетный федерализм как

основа  бюджетной политики.

2.1  Бюджетные отношения в государствах  федеративного типа.

Термин "федерация" происходит от латинского слова "foederare" -  объединять, укреплять союзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства - члены или государственные образования. Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны.⁶ В отличие от любого другого устройства, для федерации характерны: иерархия органов управления; институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня.   Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов разных уровней. Фактически, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям, проживающим в разных  местностях, возможность выбирать, какими услугами, предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться, оставаясь  при этом гражданами одной большой страны.          Можно выделить главные преимущества федерального государственного  устройства: Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечивает большую свободу выбора. Фискальный федерализм обеспечивает возможность боле широкого  участия в политической жизни. Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местном уровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для других уровней власти.  Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это  могло случиться, если бы они вводились в общенациональном   масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных. Одно из преимуществ федерального устройства - отчетность. Особое преимущество федерализма - региональное большинство. В               некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляют собой четко  выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать  услуги в соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров. Однако федерация - не панацея. Существуют и недостатки федеративного  государства: Не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими.  При федеративном государственном устройстве возникает неясность с  ответственностью за решение тех или иных проблем. В результате  некоторые проблемы остаются нерешенными.   Федеральное устройство способствует стремлению нижних уровней к  независимости, которая может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную  политику.  Органы власти субъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле,   пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение различного рода "барьеров" разрушает саму идею  свободной внутренней торговли.    Конкуренция между органами власти субъектов Федерации может  привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих у слуг обществу не будут оптимальными для государства в целом.

      Федеративная форма  устройства государства  предполагает определенную самостоятельность регионов во всех сферах жизни. Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Государство на базе четких законов и правил формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные межбюджетные проблемы: определение состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами разных уровней; определение источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий; организация взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, оптимальная организация трансфертов между бюджетами разного уровня. Для  государств с  федеративным   устройством   в мире существуют три типа организации бюджетной системы:

централизованные модели бюджетных  систем - разграничение полномочий между ветвями власти по расходам, как правило, не соответствует наличию  собственных источников доходов  субъектов федерации; региональные программы осуществляются в основном за счет средств федерального бюджета  с использованием различных форм межбюджетных отношений; характерна сильная  зависимость регионов от ФЦ;

децентрализованные - регионы имеют  почти полную финансовую самостоятельность, их собственные источники финансирования обеспечивают развитие региона; характерна значительная политическая и законодательная  независимость регионов от ФЦ;

комбинированные модели бюджетного федерализма - характерны вертикальное (за счет трансфертов  из федерального бюджета) и горизонтальное (пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации) выравнивания.⁷

      Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия: четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам; наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками; вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивания с использованием механизма межбюджетных отношений. Из мировых бюджетных систем наиболее известными являются американская (конкурентная) и германская (кооперативная)  модели. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности штатов (классическая модель бюджетного федерализма). Федеральные  субсидии  штатам  зависят  от  объемов  долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономического развития регионов. Она поддерживает экономически развитые штаты (как и все иные системы США и других англосаксонских стран). В германской модели для выравнивания условий между отдельными землями используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Но основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель  поступают  через  федеральные и совместные программы регионального развития.⁸ Для самых слабых земель дополнительно существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране. Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Германская система бюджетного налогового выравнивания экономик регионов вызывает споры специалистов. Она не способствует развитию налоговой базы сильных регионов и, соответственно, тормозит их общее развитие. Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть общие и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. В то же время, в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы выравнивания уровня и качества жизни населения в регионах. Существующий механизм бюджетного федерализма в России ближе к комбинированному типу бюджетного устройства. Однако межбюджетные отношения в РФ находятся в стадии развития и пока далеки по эффективности от развитых стран мира. Главная проблема в системе межбюджетных отношений регионов и центра в РФ является проблема самообеспечения регионов и муниципальных образований, проблема повышения доходности бюджетов всех уровней. Подавляющее большинство регионов РФ - дотационные. Очевидно, что эта проблема может быть решена только при стабильном и высоком росте ВВП России в целом и регионов, в частности. Бюджетная политика на всех уровнях и развитие межбюджетных отношений и должны быть направлены на рост ВРП регионов и экономического потенциала муниципальных образований и поселений.

2.2  Специфика бюджетного федерализма

и пути его развития.

        Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства, а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений. В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁹ от 20.08.2004 №120-ФЗ, а затем и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути. Межбюджетные отношения – это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

         Межбюджетное  регулирование осуществляется, как  правило, органами власти вышестоящего  уровня путем вертикального (между  разными звеньями бюджетной системы)  и горизонтального (в разрезе  бюджетов одного и того же  звена бюджетной системы) выравнивания  бюджетной обеспеченности территориальных  образований, у которых она  ниже минимально необходимого  уровня. Термин бюджетное регулирование  может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие  через бюджетную систему на  экономические и социальные процессы в стране. Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отрицательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня. Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов. В большинстве стран межбюджетное регулирование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы.

       Межбюджетные  отношения могут быть и непосредственно  между бюджетами одного и того  же уровня. Например, для объединения  финансовых ресурсов в целях  решения задач, имеющих взаимный  интерес. В России они пока  не получили широкого применения. В редких случаях финансовая  помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.

       В Российской  Федерации разграничение видов  доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы  обеспечивается через раздельные  и совместные налоги. А межбюджетное  регулирование осуществляется, прежде  всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе. Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредоточивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67% всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при первичном их распределении составил за 2000 г. в федеральном бюджете 54,0%, а за 2004 г. – 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, которая поступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды).19 В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам некоторых федеральных налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территориальных надбавок к налоговым ставкам, установленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, права региональных и местных властей в области налогообложения жестко ограничены.

        Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании – как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

        В Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» были внесены поправки (вступившие в силу с 01.01.2005, в части местных бюджетов – с 01.01.2006), направленные на введение нового механизма регулирования межбюджетных отношений, в том числе механизма разграничения и распределения доходов между бюджетами.¹⁰

        Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2005 (в части местных налогов с 01.01.2006) согласно БК РФ характеризуется следующим: федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений (при этом в городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований); региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ; местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях; неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

        Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2005 (в части местных налогов с 01.01.2006) согласно порядку, установленному БК РФ, осуществляется следующим образом: органы государственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;  органы местного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;

        Таким образом, в отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.

        Следует отметить, что вводимый с 01.01.2005 (для местных бюджетов с 01.01.2006) механизм разграничения и распределения доходов между бюджетами должен способствовать: предсказуемости и стабильности доходов бюджетов бюджетной системы РФ; сокращению масштабов межбюджетного перераспределения средств; росту заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в наиболее полной мобилизации доходов на территории соответствующего субъекта РФ или муниципального образования и в экономическом развитии соответствующих территорий; проведению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления долгосрочной бюджетной политики; применению ими средне- и долгосрочного бюджетного планирования. Можно сделать следующие выводы: одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является становление «бюджетного федерализма».