Бюджетный процесс и бюджетное планирование

Бюджетный процесс и бюджетное  планирование. Их содержание и особенности. 
  
Бюджетный процесс представляет собой совокупность мероприятия, которые совершает государство и его уполномоченные органы по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. 
Бюджетный процесс осуществляется на очередной финансово-бюджетный год, который в РФ совпадает с календарным.

 
Длительность  бюджетного процесса определяется бюджетным  периодом. Бюджетный период включает в себя все время, которое необходимо исполнительным органам для осуществления всех четырех стадий бюджетного процесса. Бюджетный период начинается с момента принятие решения исполнительными органами о начале составления бюджета и заканчивается утверждением отчета об исполнении бюджета законодательными органами.

 
Значительная  часть бюджетного процесса связана  с подготвкой и утверждением проекта  бюджета. Эта часть бюджетного процесса называется бюджетным планированием, которая включает в себя три стадии – составление, рассмотрение и утверждение  бюджета. 
Целями бюджетного планирования является:  

1. определение общего объема расходов бюджета и  отдельных направлений использования  средств в соответствии с экономической, функциональной и ведомственной  классификацией расходов. Поиск путей  наиболее эффективного использования бюджетных средств на основе максимально возможного обеспечения государственных бюджетных стандартов.
2. Определение максимально возможного объема доходов бюджета и отдельных источников образования доходов с учетом возможного роста поступлений налогов и других доходов.
3. Определение бюджетного результата (бюджетного дефицита или профицита). При этом установление возможных источников финансирования бюджетного дефицита на основе оптимального сочетания внутренних и внешних кредитных ресурсов. При бюджетном профиците – это определение возможных путей его использования и распределения по дополнительным расходам государства.
4. Установление необходимых форм и методов организации межбюджетных отношений и расчет нормативов распределения регулирующих доходов и выделяемых в нижестоящие бюджеты направлений финансовой помощи.
5. Определение параметров обслуживания государственного долга и установления предельной величины общего государственного долга, и, в том числе, внешнего государственного долга.
6. Контроль за деятельность государственных органов и бюджетных учреждений в процессе планирования доходов и расходов бюджета.

Бюджетный процесс  включает кроме бюджетного планирования еще исполнение бюджетов. Исполнение бюджетов имеет следующие основные цели:  

1. Сбор и  получение предусмотренных законом о бюджете доходов в целом и по каждому источнику.
2. Полное финансирование расходов бюджета в общей сумме и по каждому направлению использования средств в соответствии со сроками и целями, установленными в законе о бюджете.
3. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
4. Контроль за сбором доходов и финансированием расходов со стороны государства.

  
Участники бюджетного процесса. Их характеристика. 
  
Бюджетные процедуры, связанные с организацией бюджетного процесса, осуществляются различными государственными органами и бюджетополучателями, которые имеют соответствующие полномочия. К этим органам относятся финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и государственного финансового контроля.

 
К финансовым органам относится министерство финансов РФ, федеральная налоговая служба, федеральная таможенная служба и региональные и местные финансовые органы.

 
Денежно-кредитное  регулирование осуществляет центральный  банк РФ. 
Государственный финансовый контроль возложен на счетную палату РФ, на контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований и на контрольные финансовые органы в федеральных, региональных и местных исполнительных органах.

 
Кроме этих органов  в бюджетном процессе участвуют  законодательные и исполнительные органы. Законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета, утверждают налоговое и бюджетное законодательства, но при этом не имеют права выполнять функции по исполнению бюджета.

 
Органы исполнительной власти осуществляют составление проекта  бюджета, выносят его на утверждение  законодательных органов и исполняют  бюджет. Они же составляют и предоставляют  в законодательные органы отчет  об исполнении бюджета, управляют государственным и муниципальным долгом, осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета и разрабатывают проекты законодательства в области бюджета и налогов.

 
Расходование  денежных средств осуществляется через  распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Распорядители бюджетных средств это государственные и муниципальные органы, которые распределяют бюджетные средства по бюджетополучателям. Это министерства, службы, агентства, а также другие ведомства, которые являются первыми получателями средств из бюджета.

 
Распорядители бюджетных средств определяют задания  по предоставлению государственных  и муниципальных услуг бюджетополучателям, утверждают сметы доходов и расходов бюджетополучателей, составляют бюджетную  роспись и распределяют лимиты бюджетных обязательств по бюджетополучателям. При этом они выполняют функции контроля за использованием бюджетных средств бюджетополучателями, а также непосредственно расходует бюджетные ресурсы на свое содержание.

 
По окончанию бюджетного года распорядитель бюджетных средств составляет отчет о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг, а также составляет отчетную смету доходов и расходов по всем подведомственным бюджетополучателям.

 
Бюджетополучатели это бюджетные учреждения или другие организации, имеющие право на выделение им бюджетных средств и использования этих средств в соответствии с бюджетной росписью.

 
При этом бюджетным  учреждением признается организация, созданная органами государственной или местной власти для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и других функций некоммерческого характера, деятельность которых осуществляется на основе сметы доходов и расходов и финансируется из соответствующего бюджета.

 
В соответствии с бюджетным законодательством  бюджетополучатели имеют право  на своевременное получение и  использование бюджетных средств  в соответствии с утвержденной бюджетной  росписью, имеют право на своевременное  доведение уведомлений о бюджетных  ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств и право на компенсацию в случае недофинансирования бюджетных расходов. 
При этом бюджетополучатели обязаны:  

1. Своевременно  подавать бюджетные заявки.
2. Эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением
3. Своевременно составлять и предоставлять отчет и другие сведения об использовании бюджетных средств.

  
  
Характеристика  стадий бюджетного процесса. 
  
Первая стадия – это составления проекта федерального бюджета.  
Составление проекта идет в несколько этапов:

 
1.    Прогнозирование социально-экономического развития РФ и подготовка сводных финансовых балансов. Этот этап осуществляется министерством экономического развития и торговли, которое составляет прогноз социально-экономического развития РФ на очередной год и в этом прогнозе устанавливает основные параметры, необходимые для составления бюджета – объем ВВП на следующий год, темпы его роста, уровень инфляции, средний курс доллара к рублю, общий объем государственных услуг, предоставляемых федеральными органами на следующий год. Одновременно с этим составляется сводный финансовый баланс, в котором отражаются сводные доходы и расходы РФ по бюджетам и организациям. Сводный финансовый баланс составляется на три года, на год бюджета и на два следующих. Составляется он по укрупненным показателям бюджетной классификации. 
2.    Составление непосредственно проекта бюджета. Проект бюджета составляется на основе постановления правительства РФ, в котором указываются сроки составления федерального бюджета, порядок его составления и порядок предоставления министерству финансов необходимых документов от федеральных ведомств. Составляет проект министерство финансов РФ. Начинается составление в феврале-марте предшествующего года.

 
Этот этап включает в себя два этапа:

 
1.    Составление предварительного проекта федерального бюджета в соответствии с классификацией доходов и с функциональной классификацией расходов. Этот проект предоставляется федеральным ведомствам для ознакомления и субъектам РФ. 
2.    Составление окончательного проекта бюджета по всем подразделениям бюджетной классификации. Этот проект бюджета вместе с дополнительными документами предоставляется правительству РФ не позднее 15 июля текущего года. Правительство рассматривает этот проект, и после корректировок передает его в государственную думу РФ не позднее 15 августа текущего года. Этот проект предоставляется также в счетную палату, в совет федерации и президент РФ. На первом этапе рассматривает этот проект только государственная дума. Предварительно проект проходит экспертизу в комитетах государственной думы и в счетной палате, а затем, после одобрения экспертизой, государственная дума рассматривает проет в четырех чтениях.

 
В первом чтении, которое должно состояться в течение 30 дней после предоставления в думу проекта бюджета, рассматривается концепция бюджета, доходы федерального бюджета по подразделениям бюджетной классификации, распределение доходов, поступающих из федеральных источником между федеральным и региональными бюджетами, общий объем расходов федерального бюджета и бюджетный результат.

 
После утверждения  бюджета в первом чтении государственная  дума не имеет права увеличивать  расходы и бюджетный дефицит  без положительного заключения правительства  РФ.  
По итогам первого чтения принимается и публикуется специальное постановление государственной думы, в котором отражаются основные параметры федерального бюджета.

 
В течение 15 дней после принятия бюджета в первом чтении, проект бюджета рассматривается  во втором чтении. Во втором чтении государственная дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации, а также размер фонда финансовой поддержки субъектов РФ.  
После этого бюджет рассматривается в третьем чтении, в течение 25 дней после его принятия во втором чтении. Предметом этого чтения является распределение средств бюджета по главным распорядителям, т.е. по ведомственной классификации, распределение средств фонда финансовой поддержки регионов по субъектам РФ и ряд программ, которые утверждаются в составе бюджета.

 
В четвертом  чтении проект закона о федеральном  бюджете рассматривается в целом, подвергается редакционной правке и  внесение каких либо поправок в доходы и расходы здесь не допускается. Проект должен быть рассмотрен не позднее 15 дней после его рассмотрения в третьем чтении.

 
После принятия закона в четвертом чтении, он считается  принятым полностью государственной  думой. В течение 5 дней этот закон  должен быть передан для рассмотрения в совет федерации, который в  обязательном порядке рассматривает этот проект на пленарном заседании не позднее чем в течение 14 дней со дня его получения из государственной думы.

 
Совет федерации  не имеет права изменять показатели бюджета, утвержденные государственной  думой. Закон рассматривается на предмет его полного одобрения. Одобренный советом федерации закон в течение 5 дней направляется президенту РФ для подписи и обнародования. 
После публикации в официальной печати закон вступает в действие, но не ранее 1 января года, на который он составлен.

 
На каждом этапе рассмотрения проекта бюджета проект может быть  не утвержден или не одобрен. В этом случае он направляется либо в согласительную комиссию, либо возвращается правительству, либо государственной думе может быть поставлен вопрос о доверии к правительству и передачи составления бюджету новому правительству.

__ 

Особенность бюджетов всех уровней — последовательное прохождение постоянно возобновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном  законом порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени.

Формирование  бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их рассмотрение и утверждение.

Исполнение бюджетов — это четвертая стадия прохождения  бюджетов в их периодическом цикле. Заключительным этапом стадии исполнения бюджетов является составление и  утверждение отчетов об исполнении бюджетов1. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов устанавливается законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе РФ и иных субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления. ,

Основные положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ, однако главными актами, регулирующими порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, являются Законы “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Кроме того, этот порядок в определенной мере регулируется Законом “О Совете Министров — Правительстве РФ”, Регламентами обеих палат Федерального Собрания РФ и некоторыми другими правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне.

На основе российского  законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают  свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов.

Деятельность  по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс, понятие которого дается в Законе Российской Федерации “Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса”. Бюджетный процесс —  это регламентируемая законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Продолжительность всех стадий бюджетного процесса в  Российской Федерации от начала составления  бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении занимает период более трех лет2. Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом; в нашей стране он определен в 12 месяцев и совпадает с календарным годом (с 1 января по 31 декабря).

Впервые в дореволюционной России бюджетный год, равный календарному, был установлен Указом Петра I с 1 января 1700 г., что впоследствии было подтверждено постановлением СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. И лишь с 1922 г. по 1930 г. бюджетный год в России приравнивался к сельскохозяйственному (с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего)3.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные  для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реальности, гласности и  самостоятельности всех бюджетов4.

Вместе с тем  для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы5. Так, распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов — к функциям органов представительной власти.

Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен  принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы во источникам, а расходов — по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию — систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам6. Бюджетная классификация оформляется специальным юридическим актом.

В Российской Федерации, согласно Закону “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в  РФ”, используются единые экономическая, функциональная (предметная), ведомственная и смешанная бюджетные классификации (ст. 12).

В настоящее  время в процессе формирования и  исполнения бюджетов произошли изменения: появились расходы, производимые на возвратной основе, предусмотрена консолидация в бюджете отдельных целевых и отраслевых внебюджетных фондов и т.д. Эти изменения не вписываются в старую бюджетную классификацию. Поэтому приказом Минфина РФ № 177 от 29 декабря 1994 г. с 1 января 1995 г. в Российской Федерации введена новая редакция бюджетной классификации, в которой учтены произошедшие изменения7.

Новая редакция структуры бюджетной классификации  РФ включает в себя четыре блока: I. Доходы бюджета; II. Расходы бюджета; III. Финансирование бюджета; IV. Государственный долг. Существенные изменения произошли в классификации доходов бюджета. Они стали подразделяться на текущие и капитальные, а текущие, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые.

Принципиально изменена и классификация расходов бюджета. Здесь следует отметить три особенности: во-первых, группировка бюджетных расходов по функциональному принципу, то есть исходя из основных функций государства; во-вторых, группировка бюджетных расходов по экономическому признаку, то есть расходы сведены в единые экономические категории, отражающие разграничение средств, направляемых на текущие и капитальные. расходы; в-третьих, группировка бюджетных расходов по ведомственному признаку, отражающему адресное распределение средств по конкретным федеральным министерствам, ведомствам и другим органам, получающим средства из федерального бюджета.

Группировка бюджетных  средств по функциональному, экономическому и ведомственному признакам осуществляется на основе соответственно функциональной, экономической и ведомственной  структур бюджетных расходов.

В соответствии с приказом Минфина РФ “О бюджетной  классификации РФ” ведомственная  классификация расходов бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов утверждается в соответствии с законодательством  субъектов РФ и решениями органом  местного самоуправления. Новая редакция бюджетной классификации РФ легла в основу нового законопроекта РФ “О составе и структуре бюджетной классификации Российской Федерации”.

Бюджетная классификация  имеет важное организующее и юридическое  значение. С одной стороны, ее применение обеспечивает четкую организацию работы органов власти по формированию и исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осуществление контроля за своевременностью и полнотой поступления бюджетных средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов в консолидированные бюджеты соответствующих территорий;

облегчает экономический  анализ бюджетных показателей и  т.д. С другой стороны, в бюджетной  классификации выражена правовая организация  бюджетов, поскольку, как уже указывалось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления и исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации роспись доходов и расходов устанавливает конкретные рамки полномочий соответствующих субъектов по формированию и использованию бюджетных средств.

Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодное -ти, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший  период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае8.

Несмотря на то, что каждый субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты  самостоятельно, это не исключает  наличия процессуальных юридических норм, устанавливающих общие поло-жения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов независимо от их уровневого положения. Эти общие положения закреплены в бюджетном законодательстве Российской Федерации и состоят в следующем.

1. Составление  бюджетов производится в соответствии  с прогнозом и программами  социально-экономического развития  территорий. Это означает, что до  составления проектов бюджетов  разрабатываются планы, прогнозы  развития национально-государственных  и административно-территориальных образований и соответствующие целевые программы. На основе этих разработок исполнительные органы власти вносят предложения

в представительные органы власти о доходах и расходах проекта соответствующего бюджета, а также представляют информацию, о прогнозируемом консолидированном бюджете и минимальных бюджетах нижестоящего территориального уровня в представительный орган власти в порядке и в сроки, установленные этим представительным органом власти.

2. Правительство  Российской Федерации организует работу по доведению до органов представительной и исполнительной властей субъектов Российской Федерации включая города Москву и Санкт-Петербург не позднее чем за семь месяцев до начала финансового года инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на предстоящий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах (минимальных).

Соответственно  исполнительные органы власти субъектов  Российской Федерации в сроки, установленные их представительными органами власти, доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов их бюджетов, в том числе социальные нормы и нормативы, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых  расходов бюджетов национально-государственных  и административно-территориальных  образований их органы исполнительной власти представляют в соответствующий вышестоящий орган исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

3. В основе  составления проектов бюджетов  национально-государственных и административно-территориальных  образований лежат: 

— проектируемые  нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы континген-тов этих доходов;

— показатели дотаций  и субвенций, намечаемые к предоставлению из соответствующего вышестоящего бюджета, и их целевое назначение;

— перечень и  фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами соответствующих национально-территориальных образований, обеспечивающих не менее 70% уровня доходной части их минимальных бюджетов;

— перечень расходов, передаваемых из вышестоящего бюджета.

Доведение указанных  показателей до представительных и  исполнительных органов власти субъектов  РФ организует Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной  месяца до начала финансового года. В свою очередь, исполнительные органы субъектов РФ в сроки, установленные соответствующими органами представительной власти, доводят эти показатели до органов исполнительной и представительной властей нижестоящей территории.

4. Органы исполнительной  власти тщательно анализируют  показатели, доведенные до них  вышестоящими органами. При этом они могут вносить свои предложения по изменению и уточнению этих показателей.

Рассмотрение  предложений по изменению и уточнению  показателей проектов бюджетов первоначально  производится в соответствующем  вышестоящем органе исполнительной власти. В случае отклонения (полностью или частично) таких предложений вышестоящий орган исполнительной власти должен совместно с заинтересованным органом исполнительной власти составить протокол об имеющихся разногласиях. В протоколе необходимо отразить как обоснование предложений по изменению и уточнению показателей, так и обоснование отказа произвести такие изменения либо уточнения.

В дальнейшем для  рассмотрения возникших в связи  с отказом разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты рассмотрения согласительной комиссии должны быть доведены в установленные сроки до сведения соответствующих вышестоящего и нижестоящего органов представительной власти. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

5. На основании  разработанных планов и прогнозов  развития территорий и целевых  программ органы исполнительной  власти вносят в соответствующие  органы представительной власти  предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.