Бюджетный процесс при принятии местных бюджетов

    Введение 

    По  своему государственному устройству Россия является федеративным

государством.

    Это означает, что каждый субъект Российской Федерации должен обладать финансовыми  ресурсами, достаточными для обеспечения  своей деятельности и осуществления  функций, возложенных на данный субъект в соответствии с федеративным устройством государства. При этом сама финансовая система государства должна быть основана на принципе федерализма, в соответствии с чем каждый субъект Российской Федерации имеет право на собственные финансовые ресурсы.

    Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти.

    К компетенции местных органов  власти, наиболее тесно связанных  с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии.

    Местные бюджеты являются первичным звеном и основой стабильности функционирования бюджетной системы любого цивилизованного  государства. В этой связи, рассмотрение экономической сущности и содержания муниципального бюджетного механизма, выработка предложений по эффективному управлению финансовыми потоками на муниципальном уровне посредством четко регламентированных методов, принципов и приемов формирования местных бюджетов приобретают особую научную значимость.  
 

    Понятие бюджетного процесса и его принципы 

    Бюджетный процесс — это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства  и муниципальных образований  по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также по составлению и утверждению отчета о его исполнении.

    Содержание  бюджетного процесса определяется государственным  и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих  органов власти.

      Бюджетное законодательство устанавливает  систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, в которую входят:

    а) финансовые органы. Структура федеральных  финансовых органов определяется указом Президента РФ. Субъекты РФ в целях  осуществления бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации;

    б)  органы денежно-кредитного регулирования. Таким органом является Центральный  банк РФ, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, самостоятельно обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

    в)  органы государственного (муниципального) финансового контроля. К их числу относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые федеральные органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

    Бюджетный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представительных органов, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

    В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как для бюджетной  системы Российской Федерации в  целом, так и только бюджетному процессу.

    Первая  группа принципов установлена БК РФ:

    1. Единство бюджетной системы РФ;

    2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

    3. Самостоятельность бюджетов;

    4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов;

    5. Сбалансированность бюджета;

    6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств;

    7. Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

    8. Гласность;

    9. Достоверность бюджета;

    10. Адресность и целевой характер бюджетных средств (гл. 5).

    Другую  группу составляют принципы, свойственные именно бюджетному процессу:

    1) Принцип разграничения бюджетной компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Конституционное и бюджетное законодательство устанавливает следующее распределение компетенции по стадиям бюджетного процесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета—к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;

    2) принцип специализации бюджетных показателей, который реализуется через бюджетную классификацию;

    3) принцип ежегодности бюджета означает обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;

    4) принцип гласности в бюджетном процессе предполагает широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населения, опубликование утвержденного бюджета.

Бюджетный процесс в муниципальных  образованиях 

    Бюджетный процесс в муниципальных образованиях осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», бюджетным законодательством субъекта РФ и правовыми актами муниципального образования.

    Бюджетный процесс в муниципальном образовании  охватывает следующие стадии в отношении  местного бюджета: 1) составление проекта  бюджета; 2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

    На  муниципальном уровне бюджетный  процесс осуществляется на основе принципов, присущих как бюджетному процессу всего  государства, так и только бюджетной деятельности муниципальных образований.

    Особенностью  бюджетного процесса местного уровня является наличие принципа необходимости  учета местных особенностей и  традиций.

    Бюджетный процесс в муниципальном образовании  охватывает следующие стадии в отношении  местного бюджета: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

    1.  Началом бюджетного процесса  местного уровня является разработка  проекта бюджета, осуществляемая на основе плана экономического и социального развития территории муниципального образования. Местная администрация вносит проекты плана и программ развития территории на утверждение представительного органа. На этой стадии органы местного самоуправления руководствуются также Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1 с последующими изменениями, ежегодными постановлениями Правительства РФ о порядке разработки планов социально-экономического развития.

    Исполнительные  органы государственной власти субъектов  РФ в соответствии с законодательством  должны исходя из необходимости утверждения  местных бюджетов до начала нового финансового года довести до органов местного самоуправления указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные финансовые нормы и нормативы или их изменения. Важнейшей задачей на данном этапе является взаимоувязка потребностей муниципального образования (затрат) с доходами бюджета. В случае несбалансированности доходов и минималь­но необходимых расходов бюджета местная администрация представляет в исполнительный орган государственный власти субъекта РФ расчеты по обоснованию размеров необходимых отчислений от регулирующих источников доходов, выделения дотаций, субвенций, перечня доходных источников, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов для покрытия расходов, связанных с решением государственных органов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, а также данные об изменении состава объектов бюджетного финансирования.

    2.  После получения утвержденных  нормативов отчислений местная  администрация окончательно составляет  проект местного бюджета и  вносит его для рассмотрения  и утверждения в представительный орган местного самоуправления. Стадия рассмотрения проекта местного бюджета осуществляется, как правило, по упрощенной процедуре, т. е. в одном чтении. Принятый бюджет оформляется решением представительного органа местного самоуправления и подлежит опубликованию.

    3.  Исполнение местного бюджета  относится к функциям администрации  муниципального образования. В  крупных городах в составе  местной администрации выделяются финансовые отделы, осуществляющие исполнение местного бюджета. Кассовое исполнение бюджета муниципального образования осуществляется муниципальным банком, уполномоченным банком, муниципальным казначейством или на основе договора федеральным казначейством.

    4.  Отчет об исполнении местного  бюджета составляется по итогам  бюджетного года местной администрацией и представляется для утверждения представительному органу местного самоуправления. Рассмотрев отчет об исполнении бюджета, представительный орган местного самоуправления принимает решение либо об отклонении отчета, либо о его принятии. Принятый отчет, равно как и мотивы его отклонения, подлежит обнародованию в установленном в данном муниципальном образовании порядке.

    Рассмотрим  стадии бюджетного процесса в муниципальном образовании в отношении местного бюджета более подробно.

    1. Составление проекта бюджета.

    Местный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета  находится в компетенции администрации  муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган, исполняющий бюджет муниципального образования.

      Составление местного бюджета основывается на:

• бюджетном послании Президента РФ;
• бюджетном послании главы субъекта РФ;
• прогнозе социально-экономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год;
• прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год;
• плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

      Одновременно с проектом бюджета  муниципального образования на  очередной финансовый год администрацией  и финансовым органом, исполняющим  бюджет муниципального образования,  составляются следующие документы  и материалы: 

• методика формирования бюджета;
• о предоставлении средств бюджета на возвратной основе;
• о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год;
• оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
• об адресных инвестициях на очередной финансовый год;
• иные документы и материалы, предусмотренные законодательством, решениями представительного органа.

      Указанные документы представляются  главой муниципального образования  (главой администрации) в представительный орган до 1 ноября текущего года.

      Прогноз социально-экономического  развития территории разрабатывается  администрацией на основе данных  о социально-экономическом развитии  территории за последний отчетный  период, прогноза социально-экономического  развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года. Разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению проекта бюджета.

      Прогноз социально-экономического  развития территории на предстоящий  год должен включать:

• краткую характеристику положенных в основу прогноза сценарных условий;
• оценку экономического и социального развития муниципального образования за предыдущий год, состояние экономического и социального развития муниципального образования в текущем году и основные прогнозные показатели на предстоящий год;
• прогноз социально-экономического развития по отдельным отраслям и сферам экономики муниципального образования;
• прогноз уровня жизни, занятости, экологической обстановки, демографических тенденций, инвестиций за счет всех источников, структуры денежных доходов и расходов населения, структуры трудовых ресурсов;
• прогноз сводного финансового баланса муниципального образования.

      План развития муниципального  сектора экономики разрабатывается  администрацией до 1 июля базового  года и включает:

• сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий;
• программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность;
• сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих.

      В план развития муниципального  сектора экономики муниципального  образования включается в форме  сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств план предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Городские целевые программы разрабатываются органами местного самоуправления и утверждаются представительным органом местного самоуправления. Формирование перечня целевых программ муниципального образования осуществляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории, определяемыми на основе этого прогноза приоритетами, планом развития муниципального образования.

      Основные направления бюджетной и налоговой политики территории муниципального образования разрабатываются администрацией до 1 июля текущего года и включают в себя:

• особенности формирования налоговых и не налоговых доходов бюджета на очередной финансовый год (в том числе особенности, связанные с установлением или отменой местных налогов и сборов, изменением отдельных элементов налогообложения и обложения сборами, управлением объектами муниципальной собственности), а также основные меры, направленные на увеличение поступления доходов в бюджет;
• особенности формирования финансовых обязательств муниципального образования на очередной финансовый год (в том числе об особенностях, связанных с сокращением или увеличением отдельных видов расходов бюджета, формированием текущих и капитальных расходов бюджета), а также основных мерах, направленных на эффективное использование средств бюджета;
• особенности привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета и особенностях управления муниципальным долгом в очередном финансовом году, а также основные меры, направленные на обеспечение своевременного погашения долговых обязательств муниципального образования и выплаты процентов по ним;
• планируемый дефицит (профицит) бюджета в очередном финансовом году либо его отсутствие, а также предполагаемое увеличение или уменьшение размера муниципального долга в очередном финансовом году;
• иные показатели, определенные бюджетным и налоговым законодательством.

      Глава муниципального образования  (глава администрации) принимает  решение о начале работы по составлению проекта бюджета не позднее, чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта бюджета администрацией, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом местного бюджета, определяются главой муниципального образования (главой администрации).

      Финансовый орган, исполняющий  бюджет, на основании прогноза  социально-экономического развития  территории муниципального образования,  основных направлений бюджетной  и налоговой политики муниципального  образования, плана развития муниципального  сектора экономики, иных нормативно предусмотренных документов и сведений формирует расчетные объемы доходной и расходной частей местного бюджета, направляет их главе муниципального образования (главе администрации), который в порядке, установленном законодательством, представляет указанные документы в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ (финансовое управление, министерство финансов).

      После получения от уполномоченного  органа по управлению средствами  бюджета субъекта РФ контрольных  цифр расчетного проекта бюджета на очередной финансовый год, финансовый орган, исполняющий местный бюджет, в случае необходимости готовит обоснованные разногласия по данным контрольным цифрам с расчетами. Указанные разногласия рассматриваются местной администрацией с участием депутатов представительного органа и направляются главой муниципального образования (главой администрации) в уполномоченный орган по управлению средствами бюджета субъекта РФ.

      Местная администрация, финансовый  орган, исполняющий местный бюджет, дорабатывают и направляют главе муниципального образования (главе администрации) проект бюджета для представления его в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования (глава администрации) не позднее определенного срока (к примеру, не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) вносит на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.

      В проекте решения о местном  бюджете должны содержаться основные  характеристики бюджета. К ним  относятся: общий объем доходов  бюджета, общий объем расходов  бюджета, дефицит бюджета.

      В проекте решения о местном  бюджете должны содержаться также:  прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам, статьям и подстатьям классификации доходов бюджета; нормативы отчислений от регулирующих доходных источников, установленных законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год; расходы бюджета по следующим показателям: по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ; по группам, подгруппам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям, распорядителям и прямым получателям бюджетных средств (в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета с указанием разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов функциональной классификации; групп, подгрупп расходов, предметных статей, подстатей и элементов расходов экономической классификации); расходы и доходы целевых муниципальных фондов, если они образуются; объемы финансовой помощи из других уровней бюджетной системы (дотации, субвенции, субсидии); перечень целевых муниципальных программ, финансируемых из местного бюджета; перечень целевых муниципальных программ, правовых актов, финансирование которых приостанавливается либо производится частично (с указанием соответствующих объемов финансирования); иные показатели, определенные бюджетным законодательством.

      В проекте решения о местном  бюджете должны быть определены:

• источники финансирования дефицита бюджета;
• верхний предел муниципального долга по состоянию на первое января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные законодательством;
• размер и структура муниципального долга, объем и структура расходов на его обслуживание, программа (порядок) его погашения;
• предельные объемы предоставляемых муниципальных гарантий, субсидий и субвенций;
• перечень муниципальных гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов местного бюджета, предоставляемых отдельным юридическим лицам;
• цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, превышающий пределы финансового года;
• лимиты предоставления отсрочек и рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов в части сумм, поступающих в местный бюджет.

    2. Рассмотрение и утверждение бюджета.

      Рассмотрение, утверждение местного  бюджета осуществляется представительным  органом муниципального образования  в одном или нескольких чтениях. Представительный орган рассматривает на своем заседании проект решения о бюджете на очередной финансовый год не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в представительный орган главой муниципального образования (главой администрации). Дума Екатеринбурга, например, рассматривает проект городского бюджета в двух чтениях.

      При принятии бюджета в первом  чтении ею утверждаются: доходы  бюджета в целом и по группам,  подгруппам, статьям классификации  доходов бюджетов РФ; общий объем  расходов бюджета на очередной финансовый год; дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета на очередной финансовый год, источники покрытия дефицита бюджета. Дума рассматривает на своем заседании проект решения о бюджете во втором чтении не позднее чем через 20 дней со дня принятия его в первом чтении. При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении утверждаются: расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов бюджета, принятого в первом чтении; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям, распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета города (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации; группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации); общий объем капитальных и текущих расходов; другие показатели, установленные бюджетным законодательством.

      Проект решения о бюджете Екатеринбурга  в течение одного дня после  поступления в Думу направляется  председателем Думы в постоянные  депутатские комиссии Думы, комиссию  по бюджету и экономической  политике и в Счетную палату  города (контрольный орган города). В течение 10 дней с момента поступления в комиссии проекта решения о бюджете комиссии Думы рассматривают предложения депутатов по проекту решения о бюджете и готовят заключения, которые направляют в комиссию по бюджету. Заключение Счетной палаты на проект решения о бюджете города направляется во все комиссии в течение семи дней с момента его поступления в Счетную палату. На основании заключений комиссий, Счетной палаты и предложений депутатов, комиссия по бюджету в течение семи дней сводит воедино направленные поправки, рассматривает их на заседании (заседаниях), выносит решение по каждой поправке, готовит таблицы поправок, по которым выработано положительное решение и по которым согласованного решения не принято. Комиссия по бюджету оформляет заключение, направляемое главе города, который вправе в двухдневный срок со дня его получения внести в городскую Думу доработанный проект решения о бюджете.