Делопроизводство в СССР

 

Московский Автомобильно-Дорожный Государственный Технический Университет (МАДИ)

 

 

 

 

 

Кафедра экономики дорожного  хозяйства

 

 

Реферат на тему:

«Делопроизводство в СССР»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 2012

Содержание

 

 

Введение…………………………………………………………………3 стр.

1. Делопроизводство  в России до 1917 г…………………………….5 стр.

2. Делопроизводство  в СССР…………………………………………11 стр.

2.1. Советское делопроизводство  в 1917-1941 гг……………...11 стр.

2.2. Советское делопроизводство  в 1945-1990 гг……………...18 стр.

Заключение……………………………………………………………...22 стр.

 

Список использованной литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Начинался процесс формирования теории делопроизводства, который связан с именами Ф. Русанова, Н. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.

Главная особенность делопроизводства XIX - начала XX в. заключалась в том, что и организация делопроизводственной службы, порядок оформления документов и технология работы с ними прочно опирались на законодательную базу.

Были изданы правовые акты, регламентировавшие порядок внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления законов  в силу; оформление официальных документов; порядок использования печатей.

Становление советского государственного аппарата, несмотря на трудности гражданской  войны, сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства.

В результате, уже после  Великой Отечественной войны, в  конце 1950-х гг. был издан ряд  правительственных постановлений, реализация которых предполагала решение  трех задач:

 

 

 

 

1. создание Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД);
2. разработка и внедрение средств механизации в сферу управления;
3. подготовка специалистов высшего и среднего специального образования в области делопроизводства.

 

В результате, ЕГСД был одобрен  Комитетом по науке и технике  СССР в сентябре 1973 года, что послужило  новым толчком к развитию делопроизводства в СССР и предопределило черты  современного делопроизводства в организациях Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Делопроизводство в России до 1917 г.

 

Государственное делопроизводство как система начинает самоуправляться  с момента образования централизованного  Русского государства в конце XV в. и начала процесса создания аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной  и политической жизни государства. Система государственных учреждений этого периода включала высший законодательный  орган – боярскую душу, центральные  исполнительные органы-приказы, на местах приказные избы (губная, съезжая, земская  и др.).

Период с XVI-XVII в.в. получил название «приказное делопроизводства» по названию первых государственных учреждений – «приказов».

Сначала возникли «избы» или  «дворы». В середине XVI в. появляются приказы с определенным кругом управленческих задач, самостоятельными структурными подразделениями, специальным штатом служилых людей (дьяками, подьячими) и  определенной системой делопроизводства.

Возглавлял приказ приказный  судья, в его подчинении находились дьяк (их могло быть несколько) и  подьячие – «старые», «средней руки», «молодим».

Ответственность за все делопроизводство возлагалась на дьяка. При поступлении  на документе делали отметку о  дате получения. Дьяк проставлял на документе  пометку, после чего документ поступал в соответствующий стол, где осуществлялся  процесс подготовки проекта ответного  документа: средний подьячий подбивал справочный материал, делались запросы  в другие учреждения, затем старый подьячий составлял проект естественного  документа, который передавался  дьяку. При необходимости дьяк вносил поправки «чернил» в проект и передавал  его на доработку или молодым  подьячим для переписки текста набело. Затем беловой экземпляр сверялся с черновиком и удостоверялся  подписью («справой») подьячего, края означали ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но не придавали документу юридическую  силу. Документ обретал ее после  «прописи» дьяка, после чего документ отправляли по назначению. Черновик оставался  в приказе в качестве отпуска (конспекта).

 

Ни царь, ни бояре свои подписи на документах не ставили. Исключение составляли договорные грамоты с  другими государствами. Дьяк проставлял свою подпись по слогам на оборотной  стороне документа, по всем местам склейки  местах так, чтобы буквы захватывали  оба конца склепных листов. Такой  способ подписания обеспечивал охрану документа и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г.

Текст писался на узких  полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной  стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резумоций, адреса (бумага вместо пергамента применялась в России с XV в. ее привозили из Западной Европы, отечественное производство бумаги началось во второй половине XVII в.). Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток «столбец». Для учреждений XVI-XVII в.в. характерна «столбцовая техника делопроизводства».

От верховой власти в лице царя и Боярской думы подчиненным  направлялись грамоты, указы, приговоры  Боярской думы. Между собой приказы  сообщались памятями. Из местных учреждений в приказы послали отписки. Формой письменного обращения частных  лиц в государственные учреждения были челобитные.

Существовали системы  документации, в которые фиксировались  отдельные функции управления: военная, дипломатическая, бухгалтерского и  хозяйственного учета.

Документы этого периода  представляли собой сложный текст, реквизиты в нем почти не выделялись. Появились устойчивые словесные  формулировки. Наличие определенных правил составление и оформление документов, придававших им устойчивую форму, привело к появлению «образцовых  книг», включавшие образцы некоторых  видов документов.

В делопроизводстве приказов зарождаются традиции хранения документов. Появляется описание и учет документов, составляются описи документов.

Основная особенность  приказного делопроизводства заключалась  в том, что его организация  основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в  устной форме приказным служилым людям.

 

В начале XVIII в. Петром I были осуществлены административные реформы. Высшим светским учреждением стал Синод. Центральные учреждения – приказы были заменены коллегиями, преобразованы местные учреждения и созданы бурмистрские избы, городовые магистраты ратуши, губернские и провинциальные канцелярии. Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в. получила название коллежской. Отличие коллежского делопроизводства от приказного: его организация регламентировалась законодательством. Основным законодательным актом стал «Генеральный регламент» утвержденный 28 февраля 1720 г. Петром I.

Назначение «Генерального  регламента»:

1. Генеральный регламент  определил структуру коллегий, штатный  состав, должностные обязанности  чиновников, правила внутреннего  распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» – присутственных  мест, организацию работ с документами:  правила регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения хранения.

2. Указание на коллегиальный  принцип принятия решений. Организация  делопроизводства коллегий возлагалась  на канцелярию. Здесь готовились  дела для слушания на заседание  присутствия, оформлялись принятые  решения, регистрировались входящие  и исходящие документы, осуществлялся  контроль за их исполнением, хранились документы, по которым были приняты решения, копии отосланных документов, а также печать коллегии.

Главным в канцелярии был  секретарь. Он руководил действиями всех чиновников, входивших в ее штаты, канцеляристов, регистраторов, копиистов, актуариуса, переводчика, толмачей, вахмистра (старосты коллегии).

3. Генеральный регламент  узаконил необходимость регистрации  документов и регламентировал  технологию ее ведения. Основная  цель регистрации – охрана  документов. Регистрационные журналы  служили для справочной работы  и для контроля за исполнением документов. Журналов было несколько: повседневная записка, росписи, вершенных и не вершенных дел, регистратура, состоящая из четырех книг – А, В, С, Д.

 

 

4. Генеральный регламент  установил сроки исполнения документов. Указы следовало исполнять в  течение одной недели, «ежели скорее нельзя». Если требовались какие-либо справочные материалы из губернии, на их доставку отводился месяц и время, необходимое на дорогу. При необходимости каких-либо уточнений разрешалось увеличить срок еще на две недели. Коллегия после получения необходимых сведений до места принимала решение об оформлении в течение недели, иначе существовала угроза «наказанием смертным или ссылкой на галеры и лишению всего изменения по силе дела или вины».

5. Генеральный регламент  ввел понятие «архив». Все оконченные  дела на протяжении трех лет  находились в канцелярии или  контроле, а затем под расписку  сдавались в архив коллегии  архивариусу. 

 

Закон 1775 г. четко установил  порядок «для сообщения властей  и мест». От вышестоящих учреждений подчиненным направлялись указы; подчиненные  учреждения направляли в вышестоящие  инстанции рапорты и доношения, равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения.

В XVIII в. появляется новый  вид документа, протокол, требования были изложены в Генеральном регламенте. Бухгалтерский учет отражался в  балансе особой таблице, показывающей состояние хозяйственной деятельности на определенную дату. Появляются термины  «дебет», «кредит», «бухгалтер». Складывалась система документации по личному  составу.

Указ Петра I 1700 г. предписал  заменить столбцы тетрадями. Это  изменило формуляр документа. Реквизиции выделялись из текста и заняли определенные места. Появились новые реквизиты  – регистрационные номера: входящий и исходящий. Иногда стали обозначать наименование вида документа: рапорт, доношение, сообщение и т.д. Из текста выделились реквизиты: адресат, автор, вид документа, подпись, дата составления, получение документа, скрепы. Документы в ряде случаев скреплялись печатью. В Генеральном регламенте определен порядок пользования печатями.

 

 

В начале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России изменилась.

Высшими государственными учреждениями стали Сенат, Комитет Министров, Государственный совет. Делопроизводство в них велось в соответствии с  законами, названными «учреждения»: «Учреждение  Правительствующего Сената», «Учреждение  государственного совета». Местные  учреждения осуществляли работу с документами  в соответствии с требованиями «Общего  губернского учреждения» (1775 г.).

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано  с созданием министерств. Основой  организации их деятельности стал принцип  единоначалия, изменивший систему управления делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX – начало XX в.в. называют «министерским».

Манифест 8 сентября 1802 г. провозгласил создание первых восьми министерств. 25 июня 1811г. издание «Общего учреждения министерств» регламентировало единообразие в организации делопроизводства. Был установлен порядок рассмотрения документов. В этом законе назван «образ производства дел». Он включал:

·         порядок вступления дел;

·         движение их, или собственно так  называемое производство;

·         отправление дел;

·         ревизию;

·         отчеты.

 

Все поступающие в отправляемые документы составляли переписку  министерства и делились на два потока:

·         переписка министерства;

·         переписка департамента.

 

Все входящие и исходящие  документы регистрировали в журналах. Ежемесячно проводилась ревизия  дел. Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Со всех исходящих документов снимались копии.

Организацию работу с документами  в XIX в. следует рассматривать как  четкую систему, обеспечивающее движение, учет, контроль и хранение управленческих документов.

В XIX в. произошли изменения  в формулярах документа: были введены  четыре формы «переписки», служившие  эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлялись на бланках с угловым расположением  реквизитов. Документы обязательно  подписывались и скреплялись. Впервые была регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления.

Изобретение пишущих машинок, гектографов и другой многожительной техники вывело на новый уровень культуру документирования. Появление телеграмм, телефона привело к появлению новых видов документов – телеграмм и телефонограмм.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Делопроизводство в СССР

 

1. Советское делопроизводство в 1917-1941 гг.

 

  Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельности широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил государственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК — исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

По составу новый аппарат  принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об  уничтожении сословий и гражданских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

 

 

При оценке этого периода  надо учитывать тяжелые условия  Гражданской войны, разрухи. Классовые  битвы не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с  бюрократизмом не приводила, да и  не могла привести, к ощутимым положительным  результатам. Тем не менее период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

- организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;

- вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);

- практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и специальных систем документации.

Общественно-политическая и  научная жизнь России 20-х гг. изобилует  противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления, существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли.

Организационно-научная  деятельность по оптимизации в сфере  управления была закреплена нормативными документами и созданием целой  сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами  НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ  СССР создан отдел нормализации, состоящий  из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры  делопроизводственных служб в партийном  и государственном аппарате, рационализацией  контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных  категорий управленческих работников. На базе отдела нормализации в июле 1923 г. организована Секция административной техники, продолжавшая и расширявшая  направления исследований своего предшественника.

 

 

 

 

Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). Согласно Положению о Совете от 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно  создаются две новые крупные  организации: 1 января 1925 г. - Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).

 

Наиболее интересные и  перспективные разработки проблем  делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:

- документооборот учреждений и методы его оптимизации;

- способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;

- контроль исполнения документов;

- хранение документов.

 Движение основных  документопотоков учреждений исследовалось  с использованием графических  методов, предлагались оптимальные  варианты работ с документацией,  сокращались инстанции прохождения  документов и операции, выполняемые  с ними, разрабатывались маршруты  курьерской связи. В рекомендациях  ИТУ по выполнению учреждениями  операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от  регистрации исходящей корреспонденции. 

Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедрение данной системы во многом себя не оправдало.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ практически  не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих  фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном  этапе. В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации  общего делопроизводства, состоящий  из двух основных частей. Первая содержала  краткую характеристику существующего  положения дел в организации; во второй — намечались конкретные пути реорганизации и улучшения  деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

 

В проекте «новой системы  делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации  деятельности обследуемых объектов:

- организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

- регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;

- количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

- справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;

- контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

- наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

 

 

После изложения общих  принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и  Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно  считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота». В нем аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ.

Разработанные составителями  «Правил» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и  сейчас. В «Правилах» последовательно  и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и  их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень  исполнения «Правил», их общегосударственную  значимость, сравнение этого документа  с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД).

 

В 20-е гг. развивались системы специальной документации. С учетом полного доминирования концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.

Статистическая документация — важный и эффективный инструмент в управлении хозяйством. Уже в  июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время  шла интенсивная работа по организации  текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.

Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в силу своей специфики  должна быть унифицирована в большей  мере, чем другие системы. Эта задача, в основном, и решалась исследователями. При рационализации объемных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная организация учета на всех уровнях  управления, совершенствование учетных  форм документации — таковы актуальные вопросы развития бухгалтерского учета  и его документирования в рассматриваемый  период.

В 30-е гг. формируется и  укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система  управления, исключающая возможность  рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся  структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства.

Конституция 1936 г. существенно  изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным  органом, таких прав лишились Съезд  Советов СССР, ЦИК СССР и его  Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая  система полномочий в издании  определенных видов документов для  каждой иерархической структуры. Указанные  нововведения упростили и упорядочили  процессы документирования в высших эшелонах власти.

Значительное сокращение масштабов исследований в области  управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере  прекратились. Усилия ученых и практиков  реализовались в деятельности только отдельных крупных ведомств, где  издавались отраслевые, нормативные  и методические материалы. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных  систем документирования.

Определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся. Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления: