Дипломатический протокол

                                                      Введение 

     Дипломатический протокол определяют как совокупность общепринятых правил, традиций и условностей, соблюдаемых руководителями государств и правительств, ведомствами иностранных  дел, дипломатическими представительствами, официальными лицами в международном  общении.

     Сам по себе дипломатический протокол является формой, в которую облекается та или иная внешнеполитическая акция  государства, его представительства  или представителя. Правила дипломатического протокола основываются на так называемом принципе «международной вежливости» - совокупности общепринятых в международной  практике правил этикета, почтительности и уважения, соблюдаемых в межгосударственных отношениях. Нарушение международной  вежливости, особенно преднамеренное, рассматривается как нанесение  ущерба престижу и авторитету государства.

     Дипломатический протокол имеет богатую историю, свои особенности и традиции. Но его основа стабильна и неизменна: это выражение глубокого уважения к высокому иностранному гостю, а  в его лице -- к стране и народу, которые он представляет. Сложившиеся к настоящему времени правила и нормы дипломатического протокола регулируют практически все формы внешнеполитического и международно-экономического сотрудничества. Одной из органических составных частей дипломатического протокола, является дипломатический этикет.

     Если  дипломатический протокол является «выражением хороших манер в  отношениях между государствами», то дипломатический этикет - это проявление хороших манер в отношениях между  должностными лицами, политическими  и общественными деятелями, представляющими  свое государство.

     Весьма  образно охарактеризовал протокольные нормы известный французский  дипломат Жюль Камбон: «Правила протокола в настоящее время кажутся несколько старомодными ... Таково уж свойство обычаев: хотя их и критикуют, им следует подчиняться. Не делать этого так же глупо, как не снимать шляпу при входе в церковь или обувь при входе в мечеть.

     Дипломатический протокол вобрал в себя не только от межгосударственного, но также межнационального и межэтнического общения. Поэтому одна из его слагаемых - учет национальных особенностей, традиций, обычаев и условностей. Один из основополагающих принципов дипломатического протокола - равное отношение и взаимное уважение своему партнеру и государству, которое тот представляет. Именно поэтому, нельзя недооценивать роль общепринятых правил и норм дипломатического протокола в сфере внешнеполитического и международно-экономического сотрудничества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       1.1   Исторический обзор становления дипломатического протокола 

     Примеры становления дипломатического протокола, или, как его называли в прошлом, «посольского обычая», содержит история  Русского государства XV—XVII веков. В  этом «обычае» было много своеобразия.

     Все составные части этого «обычая» были переосмыслены с учетом необходимости  укрепления престижа Русского государства. Даже одежда царя, в которой он принимал иностранных послов, имела смысловую  нагрузку.

     История отмечает, что при царствовании Ивана Грозного в 1561 году был создан Посольский приказ.[1]

     Въезд иностранного посла в Московское государство становился событием большого политического значения. Так, на границе  государства посла встречали  специально посланные царские слуги. Они сопровождали его до Москвы, обеспечивали питание, ночлег. Причем маршрут разрабатывался таким образом, чтобы посол мог видеть многолюдные  города, деревни. А перед въездом  в Москву устраивалась пышная встреча. Окруженный эскортом посол въезжал  в Кремль.

     Прием иностранных послов во дворце царем  в России обставлялся особым церемониалом, подчеркивавшим величие и престиж  царской власти. Рядом с престолом  московского царя стояла пирамида знаков царской власти. Сам царь восседал на троне в «саженой», то есть усаженной  золотом и самоцветами, шубе, с  золотыми цепями на груди. «Большое»  царское платье было неимоверно тяжелым. Если Иван Грозный выдерживал его  вес, то более хилый Федор Иоаннович и больной Борис Годунов в последние годы с трудом выносили долгую аудиенцию.

     Особую  роль в церемониале играло целование  послами руки царя. Рукопожатия практиковались лишь в отношениях с равными. Цари личных переговоров с послами не вели.

     Выход Российского государства на международную  арену потребовал дальнейшей разработки норм дипломатического протокола. Царь Петр I, «прорубая окно в Европу», среди многих великих дел — изменение структуры государственного аппарата, строительство флота и формирование регулярной армии, создание дипломатической службы — заложил своими указами и новые нормы дипломатического протокола и этикета.

     За  новыми нормами протокола и этикета  скрывались большие политические цели, которых добивался Петр I: поднять  престиж Русского государства, сломать  сложившееся на Западе представление  о России как «варварской» стране, а о русском народе — как отсталом и некультурном.

     Отсутствие  общепринятых норм протокола в период становления и расцвета в ряде стран Европы феодально-абсолютистских монархий создавало немало поводов  для серьезных конфликтов. За внешними мелочами церемониала скрывались серьезные  проблемы государств, их политики, престижа верховной власти. Попытки кодифицировать дипломатические нормы и церемониал терпели неудачу, а то, что удавалось  сделать, было непрочным и недолговечным.

     Необходимость систематизации норм дипломатического протокола ощущалась уже в  далеком прошлом. В России, например, в 1774 году был выработан «Церемониал  для чужестранных послов при императорском  всероссийском дворе». Это был  первый правительственный акт, обобщавший и утверждавший сложившиеся нормы  русского дипломатического протокола. В 1827 году были изданы «Высочайше утвержденные этикеты при императорском российском дворе». Определялся порядок встреч и проводов иностранных послов, аудиенций. Отменялся публичный въезд послов в столицу, чему в XV—XVII веках придавалось  особое значение.[2]

     С выходом России на международную  арену в эпоху Петра I наряду с реформированием всей системы государственного аппарата и созданием дипломатической службы были по существу заложены новые нормы протокола и этикета, приближенные к общепринятым западным стандартам.

     При жизни Петра I в 1717 году появилось первое печатное пособие по вопросам этикета “Юности честное зерцало или Показания к житейскому обхождению”. Тогда же в количестве 100 экземпляров на русском и голландском языках была издана работа Эразма Роттердамского “О правилах хорошего тона”.  
 
В начале царствования дочери Петра I Елизаветы в 1744 году был разработан первый общегосударственный акт, закрепивший сложившиеся к тому времени протокольные нормы. Этот документ был официально опубликован в 1747 году под названием “Церемониал о послах чужестранных государей при императорском всероссийском дворе”. [3]

     В этом документе зафиксирован детально разработанный порядок приема иностранных  послов (извещение о назначении, привилегии и иммунитеты, учет принципа взаимности, порядок нанесения визитов, вручения верительных (“верющих”) грамот, воинские почести, придворный церемониал и т. п. — всего 98 параграфов).  
         В следующем веке правовая база российского протокола получила свое дальнейшее развитие. В 1827 году увидел свет доработанный свод протокольных правил под названием “Высочайше утвержденные этикеты при Императорском российском дворе”. В 1834 году Николай I специальным указом впервые утвердил образцы формы для лиц, находившихся на государственной службе, в том числе для сотрудников Министерства иностранных дел (изменения в образцы дипломатической формы вносились позднее в 1897 и 1905 годах также соответствующими законодательными актами). [4]

     07 мая 1883 г. в “Собрании узаконений”  появилось официальное описание  бело-сине-красного российского  флага. Одновременно утверждены  и соответствующие правила (этикет флага). В 1889 году был опубликован еще один документ “Правила светской жизни и этикета”. Таким образом к началу XX столетия российский протокол имел уже достаточно солидную правовую баз.

     В основу протокольных норм Российской империи были положены общепризнанные правила международной вежливости, традиции и условности, соблюдаемые  в международном общении с  учетом национальных особенностей и  обычаев. На рубеже XX века Россия имела  богатый опыт кодификации правил приема высоких зарубежных гостей, иностранных послов, организации  приемов, проведения переговоров, международных  конференций и встреч. В основу норм российского протокола легли  положения Венского регламента 1815 года и собственные юридические акты. К 1917 году вопросы протокола (“этикета и церемониала”) находились в ведении одного из двух функциональных департаментов Министерства иностранных дел Российской империи (Департамент общих дел).  
 

         1.2   Формирование правовой основы российской протокольной                

                                             практики  после  1917 года 

     После Октябрьской революции вместе с другим “буржуазным хламом” оказались выброшены за борт также исторически сложившиеся нормы дипломатического протокола и этикета. Мотивация была проста: “Мы не придаем никакого значения всяким церемониям и стараемся их упростить”, поскольку представителям рабоче-крестьянского правительства “не следует становиться рабом чуждого нам по духу этикета”. Однако уже с первых шагов на международной арене официальные представители молодой Советской республики сразу столкнулись с тем, что нельзя строить нормальные отношения с зарубежными странами независимо от их общественно-политического строя, без соблюдения выработанных общепринятых норм межгосударственного общения.  
        Достаточно быстро пришло понимание того, что во взаимоотношениях с иностранными правительствами, с властями той или иной страны, с дипломатическими представительствами и международными организациями необходимо соблюдать определенные протокольные нормы и правила международной вежливости, а также учитывать национальные особенности, традиции и условности.

     Уже в 1923 году во все российские политические представительства рассылается документ под названием “Краткая инструкция о соблюдении правил принятого в буржуазном обществе этикета”.

     В преамбуле документа в одной  фразе сразу четко обосновывалась его основная посылка: “Необходимость поддержания контакта с дипломатическими, правительственными кругами обязывает  к соблюдению известного принятого  в этих кругах минимума этикета, без коего невозможно поддержание отношений и резкое отступление от коего может даже повести к нежелательным конфликтам, ввиду того значения, которое придается в буржуазном обществе внешним условностям”.  
          В инструкции протокольной части НКИД содержались подробные рекомендации, касающиеся соблюдения основополагающих протокольных норм российскими дипломатическими представителями, сотрудниками полпредств и их женами. Детально прописывались все основные правила протокола и этикета, начиная с прибытия политического представителя и до его отъезда (вручение верительных грамот, порядок нанесения визитов, проведения дипломатических приемов, выражения поздравления и соболезнований, ответа на приглашения, использования визитных карточек и т. п.). В специальном разделе инструкции давались рекомендации по “церемониалу для жен дипломатического состава и визитов дамам”, а также правилам ношения одежды на различных протокольных мероприятиях.

     В сентябре 1926 года был направлен специальный  циркуляр, в котором предписывалось согласовывать все вопросы, касающиеся общения с иностранными дипломатическими представителями с Протокольным отделом НКИД.[5] 
          Словесная риторика и идеологический подтекст проходили в эти годы красной нитью через любой нормативный документ.

     Вместе  с тем в практической работе учитывалось, что резкий отход от сложившихся  протокольных норм и традиций может  нанести ущерб престижу страны на международной арене. 21 ноября 1924 г. Постановлением Президиума ЦИК были утверждены указания полномочным представителям за границей, содержавшие рекомендации по вопросам протокола.

     В документе говорилось о необходимости  заранее устранять любые возможные  недоразумения протокольного характера, вызываемые, в частности, отказом наших дипломатических представителей от участия в тех или иных церемониальных актах и манифестациях, с разъяснением, что такие шаги, продиктованные исключительно соображениями идеологического порядка, не должны мешать поддержанию и развитию межгосударственных отношений.  
         В этой связи отмечалось, что воздержание советских представителей от участия в манифестациях, имеющих монархический или вообще чуждый советскому строю характер, ни в коем случае не может и не должно рассматриваться, как акт пропаганды или как демонстрация политического характера. Каждое советское посольство, говорилось в указаниях, “представляет государство рабочих и крестьян, где царит особый жизненный уклад, определяемый общественно-моральными воззрениями трудящихся классов”. В силу этих обстоятельств аккредитованные при иностранных правительствах представители СССР соблюдают простоту форм и отказ от внешних обрядностей, связанных обычно с положением дипломата, но ни в коем случае не вытекающих из него, не должен, поэтому рассматриваться как акт недоброжелательства.  
         Таким образом, можно констатировать, что уже к середине 20-х годов использование международных протокольных норм достаточно прочно вошло в обиход российской дипломатической службы. Попытки игнорировать их в первые годы революции, наполнить классовым содержанием успеха не имели. Они лишь подтвердили тезис о том, что протокол по самой своей природе интернационален и внепартиен. Тем не менее, собственный свод протокольных правил вырабатывался еще довольно долго и складывался в основном эмпирическим путем.  
         В подтверждение этого тезиса можно привести ответ, данный на обращение китайской миссии в Москве в мае 1925 года с просьбой проинформировать о действующих правилах советского церемониала и этикета. В своем ответе НКИД ограничился лишь следующим общим замечанием: “Задача протокольной части состоит в том, чтобы сочетать принятые в других странах и освященные международными обычаями условности с принципами простоты, отвечающими строю СССР”. Характерно, что на аналогичную просьбу посольства КНР в 1952 году также были даны только устные разъяснения в отношении существующей практики, поскольку “печатными материалами по вопросам дипломатического церемониала и техники протокола Протокольный отдел не располагает”.  
            Пожалуй, одними из немногих официальных юридических документов по вопросам, касающимся применения протокольных норм в 30-е годы, были Постановление ЦИК и СНК от 27 августа 1926 г. “О порядке сношений правительственных учреждений и должностных лиц Союза ССР и Союзных республик с правительственными учреждениями и должностными лицами иностранных государств”.[6]

     А также Постановление от 14 января 1927 г., утвердившее “Положение о дипломатических и консульских представительствах на территории СССР”.  
         В этих документах, которые в дальнейшем были доработаны и заменены более поздними законодательными актами Указ Президиума Верховного Совета СССР “О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств” от 16 декабря 1947 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР об утверждении “Положения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик” от 23 мая 1966 г., содержалась первая официальная регламентация привилегий и иммунитетов иностранных дипломатических представителей, а также порядок поддержания контактов с ними. [7]

     В 1937 г. была утверждена инструкция НКИД СССР “О порядке прописки членов дипломатического корпуса в СССР и сотрудников иностранных посольств и миссий”, которая регулировала вопросы регистрации дипломатов и членов персонала диппредставительств. В мае 1941 года статус дипломатических представителей Советского Союза, которые до того именовались полпредами, был приведен в соответствие с международной классификацией, и они получили соответственно ранги (классы) послов, посланников и поверенных в делах.  
          28 мая 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были введены личные ранги для сотрудников дипломатических представительств и центрального аппарата. Тогда же Постановлением Совнаркома была введена форменная одежда, которая позднее осталась только у послов и посланников. [8]

     Какого-либо единого нормативного документа, обобщающего  в целом действующую практику дипломатического протокола в советский  период, не было вплоть до 50-х годов. В решении Коллегии МИД СССР в мае 1955 года этот факт был отмечен как один из серьезных недостатков в работе Протокольного отдела.  
          Правда, в 1935 году учебным отделом НКИД была издана брошюра Н. Колчановского “Дипломатические техники”. Издание, носившее гриф “Для служебного пользования”, состояло из двух частей. Первая часть “Техника ведения дипломатических сношений” в основном повторяла инструкцию протокольной части НКИД 1923 года и затрагивала круг вопросов, касающихся деятельности дипломатических представительств (структура, функции, состав, порядок назначения и вступления в должность, вопросы протокольного старшинства, привилегии и иммунитеты). [9]

     Отдельный раздел был посвящен вопросам дипломатического этикета (правила пользования флагом, визитные карточки и их возможности, поздравления и соболезнования, дипломатическая переписка и ее оформление, проведение приемов, протокольная одежда и т. п.). Вторая часть брошюры “Техника заключения международных договоров и проведения международных конференций” включала весь круг связанных с этим вопросов. Однако эта брошюра была издана в качестве “пособия для сдачи техминимума” и в качестве обобщающего нормативного документа рассматриваться не могла.  
           Протокольный отдел МИД СССР активно работал над составлением основных положений протокольной практики, которые призваны были обеспечить единообразный подход ко всему комплексу вопросов дипломатического протокола и этикета. Во второй половине 50-х годов были, наконец, систематизированы нормы, правила и церемониал визитов на высшем уровне. В апреле 1958 года был разработан и утвержден специальный нормативный документ по вопросам организации работы с иностранными делегациями.  

     Практически все нормативные документы по протокольным вопросам вплоть до 90-х  годов утверждались решениями и  постановлениями высших партийных  инстанций. 
          В 1976 году Министерством иностранных дел был разработан основополагающий документ “Основные положения протокольной практики”, который был утвержден Постановлением Политбюро ЦК КПСС. В документе были четко сформулированы единые правила приема иностранных делегаций и определены обязанности министерств и ведомств в связи с приемом иностранных делегаций и высших должностных лиц. На Протокольный отдел МИД СССР была возложена задача координации всех вопросов, связанных с применением Основных положений протокольной практики, в качестве единого государственного протокола.

     Об  основных положениях протокольной практики были проинформированы официальные  дипломатические представители  иностранных государств. В 80-е годы в основные положения протокольной практики вносились отдельные изменения, которые в значительной мере были продиктованы сугубо личностными мотивами.  
         Дальнейшие изменения в действующую протокольную практику в плане ее определенной демократизации, а также более единообразного применения правил и норм, определяющих характер и уровень протокольных мероприятий, были внесены в годы Перестройки. Протокольный отдел Министерства иностранных дел был преобразован сначала в Службу государственного протокола, а затем в Управление государственного протокола.

     После избрания Горбачева Президентом Советского Союза в мае 1990 года в рамках Управления делами Президента был создан Протокольный отдел.  
         После распада СССР в конце 1991 года и образования Содружества Независимых Государств (СНГ) Министерство иностранных дел Российской Федерации направило ноту главам всех дипломатических представительств в Москве, в которой просило довести до сведения своих правительств, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР.[10]

      МИД обратился также с просьбой рассматривать дипломатические и консульские представительства СССР, аккредитованные в соответствующих странах, в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации и признавать прежний статус за главами упомянутых представительств. 
            Управление Государственного протокола Министерства официально довело до их сведения, что “Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР” от 23 мая 1966 г. продолжает действовать на территории Российской Федерации до принятия нового законодательного акта по этому вопросу.

     В одном из первых указов Президента Российской Федерации от 18 декабря 1991 г., касающихся формирования российского  внешнеполитического ведомства, была поставлена задача создания Службы Государственного протокола, обеспечивающей единую протокольную практику в Российской Федерации.  
            В соответствии с этим Указом была проделана большая работа по разработке протокольных норм новой России, которые должны единообразно применяться на всей территории Российской Федерации. В начале 1992 года протокольное подразделение при Президенте было реорганизовано в Службу протокола Администрации Президента, которая в 1995 году преобразована в Управление протокола Президента Российской Федерации.

     Подразделения, занимающиеся вопросами протокола, созданы в настоящее время  в аппарате Правительства России, в ряде центральных органов федеральной  власти, а также в администрациях глав субъектов Российской Федерации.

       27 июля 1992 г. утверждено “Положение об организационно-протокольном обеспечении международных контактов российского руководства”.

     А вслед за этим были разработаны соответствующие нормативные документы, определяющие единую практику приема в Российской Федерации глав государств, глав правительств и министров иностранных дел иностранных государств.

      
  1.3  Международные контакты Российской Федерации за последнее  

                                              десятилетие   

     Только  в течение одного года в Москве принимают более ста иностранных  делегаций на уровне глав государств, глав правительств и министров иностранных дел. Весьма интенсивно осуществляются и международные контакты российского руководства. По состоянию на 01 января 2001 г. Россия имеет дипломатические отношения со 180 зарубежными странами.

     В Москве аккредитованы главы дипломатических  представительств 153 иностранных государств, находятся посольства 137 стран. В  свою очередь Российская Федерация имеет диппредставительства в 143 странах.  
         Основные положения российской протокольной практики приема зарубежных государственных деятелей на высшем и высоком уровне определяются на сегодня указами Президента Российской Федерации от 6 мая 1994 г. и 22 февраля 1997 г.   

     Положения этих документов регулируют проведение ключевых мероприятий, связанных с  приемом всех иностранных гостей высокого уровня, и определяют протокольное старшинство официальных должностных  лиц и других участников любых  мероприятий государственного характера.[11]  
          В июне 1995 года утверждено Положение о Департаменте Государственного протокола МИД, которое подводит соответствующую правовую основу под его деятельность.

     Основной  задачей ДГП является обеспечение  “средствами и нормами дипломатического протокола внешнеполитических мероприятий  Российской Федерации, применения единой протокольной практики при приеме иностранных  официальных делегаций и осуществления  визитов руководителей России в зарубежные страны”.  Департамент строит свою работу с учетом общепринятых в международной практике протокольных норм, положений Венской конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.), характера двусторонних отношений между государствами и руководствуется в своей деятельности федеральным законодательством, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства, другими нормативными актами.   Фонды Архива внешней политики Российской Федерации позволяют, начиная с 1918 года проследить историю становления самых различных аспектов российской протокольной практики на протяжении последнего столетия.  
         С первых шагов выхода на международную арену протокол молодой Советской республики, отдавая дань революционной фразеологии, строился тем не менее с учетом общепринятых в мировой практике протокольных норм. Помимо объективных критериев, о которых говорилось выше, определенную роль здесь, видимо, сыграл и субъективный фактор.