Диспропорции регионального развития и государственная политика «выравнивания»

10. Диспропорции регионального развития и государственная политика «выравнивания».

Содержание

Введение………………………………………………………………………………….3

1 Диспропорции регионального развития……………………………………………...5

2 Государственная политика «выравнивания»………………………………….……12

3 Возможности выравнивания региональных диспропорций……………………….18

Заключение……………………………………………………………………………...23

Список использованных источников……………………………………………….....25

Введение

Большое число кризисных  территорий в России, беспрецедентная  дифференциация региональных показателей, углубившаяся за последние 15 лет, порождены  длительным системным кризисом, общей  стагнацией экономики. Рыночные механизмы  не всегда способны предупреждать и  преодолевать серьезные территориальные  различия в уровнях жизни населения, эффективности региональной экономики. В этом случае государство оказывается  перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства.

 Задачи регионального  выравнивания стоят не только  перед Россией. В Западной Европе  региональная политика направлена  главным образом на подтягивание  относительно отсталых регионов  до уровня средних с акцентом  на территориях с наихудшими  экономическими и социальными  показателями. При этом нередко  используется перераспределение  средств от относительно богатых  к относительно бедным странам  через механизмы ЕС (структурные  фонды и пр.).

 Между тем общеэкономическая  и социальная среда, в которой  приходится решать задачи регионального  выравнивания, в России принципиально  иная, чем во многих индустриально  развитых странах, где состояние  экономики при всех оговорках,  связанных прежде всего с высоким  уровнем безработицы и наличием  проблем циклического развития, в целом можно признать здоровым. Потому актуальность темы работы  не вызывает сомнений. Существование  в них отдельных проблемных  ареалов является, скорее, исключением  из общего правила и может  рассматриваться как своего рода  трудности роста. Необходимость  поддержки отдельных территорий  за счет перераспределения ресурсов  в их пользу хотя и не  вызывает восхищения у населения,  но и не приводит к массовым  протестам. 

  Общество готово временно  смириться с дополнительными  издержками ради социального  спокойствия в стране. Опыт объединенной  Германии при всей его специфике  может в известной степени  служить примером подобного поведения. 

 Что касается России, то возможности межрегионального  перераспределения ресурсов с  целью поддержки проблемных регионов  здесь быстро сужаются. Одновременно  готовность в целом бедного  общества помогать еще более  нищим территориям без каких-либо  гарантий на успех в будущем  является проблематичной.

 Сегодня на первый  план выходят проблемы выживания  российского общества, обеспечения  единства и целостности страны. В этих условиях задачи региональной  политики отнюдь не сводятся  лишь к поддержке кризисных  территорий. Они существенно усложняются. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от решения общенациональных задач и в первую очередь задач экономического роста в пользу развития отдельных территорий в специфических российских условиях может оказаться чересчур высокой.

 Эффективное управление  экономическими и социальными  процессами в обществе должно  преследовать не только и, может  быть, с учетом современного положения  России не столько цели раздела,  в том числе между регионами,  скудного общественного богатства,  сколько задачи его созидания.  Сложившаяся после выборов президента  РФ в 2000 г. политическая ситуация  создала условия для перехода  к активной политике регионального  развития и стимулирования инвестиций, согласования усилий центра и  регионов. Характер их взаимоотношений  должен способствовать возникновению  предпосылок для экономического  роста и самой Федерации, и  ее регионов.

 Целью написания данной работы является изучение диспропорций регионального развития и государственной политики «выравнивания».

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- изучить диспропорции регионального развития;

- рассмотреть государственную  политику «выравнивания»;

- изучить возможности выравнивания региональных диспропорций.

В качестве информационной базы привлекались теоретические материалы  исследования различных авторов, учебники и учебные пособия, периодические  издания.

1 Диспропорции регионального  развития

В сфере пространственного  и регионального развития продолжается рост крайней неравномерности социально-экономического и гуманитарного развития регионов и макрорегионов Российской Федерации. Структура и характер расселения и пространственного развития становится всё более примитивными и несут прямую угрозу единству и безопасности страны.

Диспропорция регионального  развития в России продолжает усугубляться. Разрыв по объемам валового регионального  продукта (ВРП) на душу населения между  разными субъектами Российской Федерации  составляет почти 20 раз и превышает  различия в уровне развития стран  так называемого «золотого миллиарда» и беднейших государств мира. В 1998 году душевое производство ВРП в  десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом - уже  в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2005 году десять-двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. В этих же регионах сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы экономики. Разрыв в социально-экономической ситуации становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты.

В итоге это приводит, прежде всего, к катастрофическим провалам в демографии и к в невиданной по масштабам внутренней миграции российского  населения.

В более половины российских регионов - 47 из 89 субъектов Российской Федерации – в 2005 году наблюдалось увеличение числа умерших. Превышение числа умерших над числом родившихся в целом по стране составило 1,6 раза, а в 23 регионах - 2,0 - 2,8 раза. Размах вариации продолжительности жизни для населения различных регионов в 2005 году достиг почти 23 лет, а по продолжительности жизни мужчин он превышал 25 лет, варьируя от 46,4 года в Корякском автономном округе до 71,7 года в Республике Ингушетии.

За последние 15 лет более 46 млн. человек — треть российского  населения — сменили место  жительства в надежде принципиально  улучшения и стабилизации своего положения. При этом происходит концентрация мигрирующего населения в Московском столичном регионе, Тюменской области (ЯНАО и ХМАО), Краснодарском и  Ставропольском краях.

Вследствие внутренних миграций Центральный федеральный округ  вобрал почти две трети населения, а Сибирь и Дальний Восток, богатые  минеральными, лесными и биологическими ресурсами и являющиеся преимущественно приграничными территориями, потеряли более 1,2 млн. жителей. В результате плотность населения на 1 кв. км в Центральном федеральном округе составляет 57,7 чел., Сибирском — 3,9 чел., Дальневосточном — 1,1 чел. При этом отток населения в 3 – 4 региона Российской Федерации не только продолжается, но и нарастает.

Продолжается деградация подавляющего числа городов и  районов, не являющихся федеральными или  региональными центрами и мегаполисами.

Катастрофической стала  ситуация в сельских районах. Так, на момент переписи 2002 г. более чем 8,4% сельских населенных пунктов были нежилыми, а в 22,4 % проживало не более 10 человек.

Внутренняя миграция в  единичные центры сопровождается продолжающейся эмиграцией и выездом из страны наиболее квалифицированных, образованных и  перспективных групп населения. Главной причиной продолжающейся «утечки  умов» и общей эмиграции из страны является отсутствие в стране иных кроме Москвы и Санкт-Петербурга региональных центров социально–экономического развития мирового уровня. Существующие вышеуказанные центры социально–экономической  активности в России имеют в своей  основе сырьевой или финансово–спекулятивный  тип хозяйства и не могут выступать  центрами притяжения стратегических —  т.е. наиболее квалифицированных и  образованных — групп населения, которые, как правило, прикреплены  к инновационно–промышленному типу хозяйства.

Дальнейшее существование  только одного безусловного центра экономической  и социальной активности в Российской Федерации (Московский столичный регион) закрепляет критическую деформацию пространственной структуры страны и схемы расселения, выступает  прямой угрозой целостности страны и уничтожает саму возможность для  социально-экономического и демографического развития в подавляющем большинстве  субъектов федерации.

Направление внутренней миграции и внешней иммиграции на Европейский  Центр и Юг сохранится и будет  усиливаться, если не будет осуществлена решительная государственная политика по созданию альтернативного центра или центров развития на территории Сибирского и Дальневосточного федерального округов.

Это требует коренного  пересмотра государственной политики пространственного и регионального  развития.

Особенно критической  является ситуация, в которой оказалось  население российского Дальнего Востока (или окажутся добровольно  переселившиеся в восточные территории в рамках Госпрограммы содействия добровольному  переселению соотечественников, проживающих за рубежом), поскольку  она в настоящее время кардинально отличается в худшую сторону от ситуации немногих привлекательных для внутренней и внешней иммиграции регионов России (центральные и южные районы европейской части России, а также Тюменская область).

Это обусловлено, прежде всего, высокими расходами и относительно низкими доходами населения.

Расходы для проживающих  в Дальневосточном федеральном  округе и по минимальному набору продуктов  питания, и по величине прожиточного минимума, и по оплате жилищно-коммунальных услуг от 2,2 до 4,8 раз выше, чем  в среднем по России. Главной причиной высоких расходов на ЖКУ является неудержимый рост тарифов по электроэнергии и тепловой энергии, которые на данный момент соответственно в 1,7 и 2,2 раза выше среднероссийских.

При этом средняя заработная плата в Дальневосточном федеральном  округе превышает среднероссийскую лишь в 1,3 раза. Районные коэффициенты (составляют от 1,2 до 2 раз) и надбавки за стаж на Севере (составляют от 1,3 до 1,8 раз) выплачивают только в государственном секторе экономики и не вносят решающего вклада в увеличение заработной платы населения в целом.

Средняя пенсия по Дальневосточному федеральному округу не дает возможности  даже к выживанию, так как равна  87 % от прожиточного   минимума, тогда  как в среднем по России   - 111 %.

В федеральном округе происходит значительное снижение производства и  рост цен. В 2005 году за первые 9 месяцев  снижение производства промышленных товаров  наблюдалось в Республике (Саха) Якутия на 6,5%, Хабаровском крае (на 2,5%), Амурской (на 3,6%) и Камчатской (на 4,7%) областях, а также в Корякском  автономном округе (на 25,8%).

Существенную роль в снижении привлекательности Дальнего Востока  играет и практическая оторванность от жизни основного по количеству населения Российской Федерации, что  обусловлено не только гигантскими  расстояниями, но и высокими тарифами на транспортные перевозки, которые  в настоящее время более чем  в 3 раза выше тех, что были  в 1950-80-е  годы прошлого века, когда, в частности, стоимость авиабилета составляла менее  трети от средней заработной платы  – в настоящее же время она  превышает размер средней заработной платы.

Важно отметить и общую  неустойчивость жизни на Дальнем  Востоке, отсутствие социальных и иных гарантий, общий неблагоприятный  фон от высокой смертности и низкой рождаемости, отсутствие уверенности в завтрашнем дне, что ведёт к устойчивому депрессивному состоянию населения.

Таким образом, следует констатировать неравномерное и нерациональное с точки зрения государственных  интересов распределение общенационального  дохода внутри Российской Федерации. Причём, это касается не только жителей внутренних регионов страны, но и неравным подходом к населению Дальнего Востока  по отношению соотечественникам, проживающим  за рубежом. Показательным является, в частности, наличие и исполнение межгосударственных соглашений Российской Федерации и стран Балтии (Эстонии, Латвии и Литвы), по которым пенсионерам  из числа военнослужащих и членам их семей из российского бюджета  выплачиваются пенсии в размере  не ниже уровня минимальных пенсий, включая компенсации, установленных  в этих странах.

Кардинальное различие между  ситуацией Дальнего Востока и  Центра европейской части Российской Федерации создаёт мощный градиент предпочтений не в пользу восточных  регионов и способствует массовому  выезду жителей в центральные  районы или за рубеж на ПМЖ.

Начиная с 1989 г., численность  уезжающих с Дальнего Востока  абсолютно превышает численность  въезжающих на Дальний Восток - Дальний  Восток имеет устойчивое отрицательное  миграционное сальдо. За последние 10 лет  потеря собственного населения Дальнего Востока составила минимум 1 млн. чел. (при общей численности населения  на 2002 г. - 6,5 млн. чел., т.е. более 12 %), причем темпы сокращения населения Дальнего Востока почти в 4 раза выше, чем  по стране в целом.

В результате плотность населения  на 1 кв. км в Центральном федеральном  округе составляет 57,7 человек, а в  Дальневосточном — 1,1 человек.

Немаловажно, что население  Дальнего Востока стало убывать  впервые со времени освоения его  русскими, причем это происходит не только на севере, но и в южных  районах Дальнего Востока с оптимальным  климатом.

При этом фактически соперником Дальнего Востока, в том числе  и за население и мигрантов, сегодня  является наиболее развитый в стране Центральный регион России. Приобретения Центрального федерального округа во внутрироссийских миграциях, составившие 787 тыс. человек, были практически равны потерям Дальнего Востока, подтверждая тем самым даже количественно «полюсность» этих двух регионов. Более того, среди всех российских регионов России именно Дальний Восток был главным донором Центра, обеспечившим 28 % его миграционного прироста, полученного за счет внутренней миграции.

Мы видим дальнейшее нарастание проблемности российского Дальнего Востока, который всё в большей степени становится независимым от федерального Центра. Это наглядно представлено в показателях экономического оборота Дальнего Востока. На связи с соседними странами приходится 18 %, с остальными регионами России - только 4%, остальные 78% оборота составляют связи внутри самого дальневосточного региона. По сути Дальний Восток к настоящему времени является уже скорее частью восточноазиатского экономического пространства, чем российского.

Преодоление крайне опасного отчуждения Дальнего Востока от Российской Федерации требует выделения  в качестве приоритетной проблему проектирования и создания дальневосточного центра развития, сопоставимого с Московским столичным регионом и, тем более, с другими ведущими регионами  страны и городами-миллионниками, и выступающего новым центром мирового развития.

Преодоление указанных неравномерностей требует принятия системных мер  по выравниванию социально-экономической  ситуации на Дальнем Востоке в  отношении к Центру европейской  части Российской Федерации, по организации  сопоставимых уровня и качества жизни.

Основой должен стать дифференцированный подход к районам Дальнего Востока  и создание системы районирования, обеспечивающей выравнивание условий  и уровня жизни на Дальнем Востоке  в отношении к условиям, средним  по стране, а также условиям в  наиболее благополучных районах. Критерием  правильности методик и законодательного обеспечения районирования должно стать увеличение реальной заработной платы и общих доходов работающих и проживающих на Дальнем Востоке.

Для этого необходимо:

- поднять размер пенсий и заработной платы до уровня фактических расходов населения;

- предусмотреть целевые государственные субсидии на компенсацию тарифов на электроэнергию и тепловую энергию и на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также разработать и ввести механизмы государственного регулирования цен на энергетические, материально-технические ресурсы и продовольствие, а также транспортные тарифы.

- Существенно расширить круг лиц, имеющих право на льготы и субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, а также на получение жилищных сертификатов

Но наиболее значимым и  целесообразным в целях обеспечения  единства страны, преодоления диспропорции пространственного и регионального  развития, а также улучшения социально-экономической  и демографической ситуации в  регионах представляется проведение решительной  Новой Восточной политики России. Для этого необходимо приступить к организации центров развития страны в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Создание центров развития позволит не только остановить выезд с восточных территорий российского населения и противостоять нарастающему миграционному и экономическому давлению со стороны Китая, но и создать новый форпост внутрироссийского и мирового развития.

Для принципиального решения  проблемы неравномерного развития страны необходимо выделить в приоритетную задачу проектирование и создание дальневосточного центра развития, сопоставимого с  Московским столичным регионом и, тем  более, с другими ведущими регионами  страны и городами-миллионниками. Для этого необходима Новая Восточная политика и Восточный проект, создание особого Министерства (агентства) развития Дальнего Востока (с нахождением его головного офиса в ДФО), а также создание на Дальнем Востоке особых территорий федерального статуса.

В рамках Новой Восточной  политики и реализации Госпрограммы по оказанию содействия добровольному  переселению в Российскую Федерацию  соотечественников, проживающих за рубежом, имело бы смысл организовать следующие мероприятия:

Во-первых, срочное создание Фонда строительства доступного и качественного жилья в Дальневосточном  федеральном округе, который бы обеспечил  увеличение ввода жилья в 5 – 7 раз  при снижении его стоимости не менее, чем в 2 раза.

Во-вторых, создать корпорацию развития Дальнего Востока как фактор продвижения 7 – 12 мегапроектов развития и создания новых рабочих мест высокой квалификации и организации нового расселения на принципах усадебной урбанизации.

В-третьих, разработку субъектами Федерации ДФО единой программы (плана) заселения Дальнего Востока  России, включающей все наличные источники  дополнительного населения и  делающей ставку на демографическое  развитие с культивированием в качестве наиболее перспективного социального  слоя многодетной зажиточной семьи.

В-четвёртых, создание лаборатории  качества жизни ДФО, которая бы совместно  с территориальными управлениями Росстата России в ДФО вела мониторинг базовых  обстоятельств жизни в ДФО, начиная  с уровня административных районов  субъектов Федерации ДФО (Приложение 3).

В-пятых, организацию со штаб-квартирой  в одном из регионов ДФО Федерального агентства (министерства) развития Дальнего Востока, которое бы выступило координатором  всех усилий в данном направлении.

В-шестых, разработку Государственной  программы развития Дальнего Востока, аналогичной Госпрограмме по переселению  соотечественников, и создание при  Администрации Президента Российской Федерации с этой целью соответствующей  межведомственной рабочей группы.

2 Государственная политика  «выравнивания»

В начале переходного периода  теоретическим проблемам регулирования  регионального развития со стороны  академической науки уделялось  большое внимание: появились новые  интересные исследования по проблемам  и перспективам социально-экономического развития территорий, территориальному маркетингу, инвестиционной привлекательности, оценке предпринимательского климата, конкурентоспособности регионов. Советом  по изучению производительных сил в 1998-1999 гг. было выполнено фундаментальное  исследование по обоснованию перспективного административно-территориального устройства России на основе укрупнения субъектов Федерации.

Результатом этой разработки явилось выделение федеральных  округов, продолжающееся объединение  автономий с субъектами Федерации, на которых они находятся. В последние  годы появилось много исследований по вопросам стратегии пространственного  развития России в контексте концепции  её социально-экономического развития, возможным подходам к формированию стратегии регионального развития. Однако, несмотря на это, новая стратегия  регионального развития не была разработана  и основная концепция региональной политики федерального центра мало изменилась по сравнению с периодом 80-х и 90-х годов: основной стратегией регионального  развития практически остается стратегия  «выравнивания» социально-экономического развития регионов, основанная на перераспределении  бюджетных средств между бюджетопрофицитными и бюджетодефицитными регионами, основные положения которой закреплены в Указе Президента РФ от 3.06.96 №803 «Об основных положениях региональной политики в РФ».

Нерешенность проблем  управления территориями обусловливает  дифференциацию социально-экономического развития регионов на фоне роста основных показателей развития экономики  и социальной сферы России: так  если в 1998 году душевое потребление  валового регионального продукта (ВРП) субъектов Федерации различалось  в 18 раз, то в 2007 году ? более чем в 40 раз. В 1998 году 19 субъектов Федерации  имели уровень потребления ВРП  выше среднероссийского, а 15 субъектов Федерации имели уровень потребления ВРП в два раза ниже среднероссийского. В 2004 году эти показатели составили 17 и 23, в 2005 году ? 16 и 26. Аналогичная динамика характерна и для многих остальных показателей экономического и социального развития регионов. По оценкам экспертов, ежегодные потери России от неэффективного использования территории, неэффективного управления субъектами Федерации оцениваются в 2,5-3% валового внутреннего продукта в год.

Новый этап в формировании региональной политики России, основанный на научно-исследовательских разработках  и усиленный институциональными преобразованиями (образование Министерство регионального развития) начался  в 2004 году. В этот период были разработаны  проекты двух документов в области  региональной политики федерального центра: «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» и проект Федерального закона «Об  основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и  реализации». В концепции Стратегии  регионального развития предложено перейти от политики выравнивания на основе существующих межбюджетных отношений  к политике «поляризованного развития» ? финансовой поддержке высокоразвитых «опорных регионов» ? полюсов роста, а финансирование всех остальных  регионов будет осуществляться на основе необходимости обеспечения федеральных  социальных стандартов для населения, которые определяются государственной  социальной политикой.

Министр регионального развития в своих выступлениях обозначил  следующие основные составляющие региональной политика России:

- доработка методики оценки  эффективности деятельности региональных  властей, в особенности отсталых  и депрессивных регионов, а также  разработка механизмов, стимулирующих  необходимость, выгодность эффективного  развития региона; 

- перераспределение полномочий  между федеральным центром и  регионами; 

- разработка долгосрочной  стратегии развития России на  основе определения специализации  федеральных округов и субъектов  Федерации. 

В настоящее время региональная политика реализуется на разных территориальных  уровнях. На первом ? осуществляется федеральная  политика по отношению к областям (краям, республикам), межрегиональным  объединениям. На этом уровне возникает  необходимость согласования интересов  субъектов Федерации между собой, межрегиональными ассоциациями и государственными органами управления.

Второй уровень включает отношения, объективно возникающие  между субъектами РФ и административными  районами. Так, для районов Сибири и Дальнего Востока, учитывая размеры  низовых территориальных образований, низкий уровень освоения и слабую транспортную доступность согласование принимаемых решений на разных ступенях административной иерархии приобретает  особое значение.

Третий уровень - это органы местного самоуправления, роль которых  должна постоянно возрастать.

Общее экономическое пространство формируется как сочетание различных  хозяйств, независимо от величины их потенциала, формы собственности, технологического уклада. Главное, чтобы они были связаны  между собой устойчивым разделением  труда, а их интересы в экономических  связях совпадали. При этом важно, чтобы  общее экономическое пространство формировалось не как временные  отношения между хозяйствующими субъектами региона, а как определенное состояние функционирования взаимосвязанных  хозяйственных структур.

Стратегия развития России должна учитывать интересы как государства  в целом, так и интересы развития каждого конкретного региона. Поэтому  необходимы новые подходы к формированию региональной политики России в современных  условиях с учетом опыта ее новейшей истории. В частности разработка новой модели политики регионального  выравнивания.

Таким образом, региональное экономическое пространство представляет собой систему экономических  связей, постоянно развивающихся  и углубляющихся в процессе переплетения, взаимного дополнения и обеспечения  экономической целесообразности хозяйствующих  структур, между которыми имеет место  устойчивое территориальное разделение труда.