Этапы становления финансового контроля

Введение 

     Новые условия развития российского общества и экономики предъявляют жесткие  требования к эффективности решения  задач управления различными сферами  государственной жизни, в том  числе и теми, которые связаны  с реализацией задач контроля использования финансовых средств  и материальных ресурсов. Эффективность  финансового контроля является одним  из важнейших факторов финансово-экономической  устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической  безопасности, благополучия граждан. Для  этого важно изучить историю  становления и развития финансового  контроля в России.

     В настоящее время процесс формирования адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы государственного финансового контроля является еще  далеко незавершенным. Не разработана  адекватная условиям перехода к развитому  рынку теория государственного финансового  контроля, не определены основные направления  организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет  четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует  системная методическая база контроля. Имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между  органами государственного и внутреннего  контроля проверяемых организаций.

     Стратегической  задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности государственного финансового контроля, так и с  точки зрения расширения контрольных  функций является разработка критериев  оценки рационального использования  бюджетных средств.

     Все это диктует необходимость тщательного  изучения и активного использования  в современной законотворческой деятельности и практике государственного финансового контроля прошлого опыта, в частности, опыта финансового контроля в России начиная с середины XIII века по настоящее время.

     При изучении государственного финансового  контроля в нашей стране отчетливо  пролеживаются четыре основных этапа:

- середина XIII - конец XV веков;

- конец  XV - начало XVIII веков;

- начало XVIII - конец XIX веков;

- начало XX - конец XX веков.

     Целью реферата является сформировать целостное представление о путях становления и развития финансового контроля в России.

     Исходя  из поставленной цели, в работе предусмотрено  решение следующих задач:

1. Изучить  исторические и социально-экономические   предпосылки возникновения финансового  контроля в России.

2. Выявить  и проанализировать основные  этапы становления и развития  финансового контроля в России.

     Финансовый  контроль в экономической безопасности всегда считался неотъемлемой частью государственного устройства, одной  из важнейших функций управления. В России до Октябрьской Революции  и после нее государство имело  мощные органы государственного финансового  контроля экономической безопасности. Этим органам по законодательству были предоставлены широкие полномочия по проведению ревизий и проверок, а также большие права по наложению  дисциплинарных взысканий.  
 
 
 
 
 

1 Этапы становления финансового  контроля 

1.1 Середина XIII - конец XV веков 

     Середина  XIII - конец XV веков – это период возникновения предпосылок становления  финансового контроля в экономической  безопасности страны.

     Развитие  и совершенствование государственного финансового контроля находится  в неразрывной связи с теми изменениями в экономическом  устройстве государства, которые происходили  в стране. Исходя из обозначенного  подхода, предлагается выделить этапы  становления финансового контроля, а также обозначить специфику  внутреннего финансового контроля в системе экономической безопасности России.

     С конца IX века начинается объединение  Древнерусского государства. Взамен дани или полюдья появляется дань в  пользу татар или ордынское серебро. При этом раскладочный способ взимания податей и сборов (выход ордынский) просуществовал на протяжении всей эпохи  Золотой Орды (1243 -1480 гг.). Именно в  этот период находим первые упоминания масштабного целевого мониторинга  налогооблагаемой базы того времени: в 1257 г. татарскими численниками производилась  первая перепись для сбора дани. В 1259 г. в Новгороде «начали «окаянные» ездить по улицам, описывая дома христианские».

     В конце XIV в. возникают должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали сборами оброков и вели книги  и записи по этим сборам. Удельный характер княжения исключал возможность появления  на Руси на данном этапе единообразной  системы финансового контроля. Прообраз системы финансового контроля оформился  при Иоанне Ш с появлением финансового  управления казенного приказа.  

1.2 Конец XV - начало XVIII веков 

     В конце XV-первой половине XVI вв. в России утверждаются центральные органы управления - Приказы. В этот период существовали следующие основные финансовые Приказы:

- большого  дворца (ведал доходами с царских  земель);

- большого  прихода (собирал большинство  прямых налогов, а также определял  работу территориальных приказов, которые выполняли функцию приходных  касс);

- большой  казны (сборы с городских промыслов);

- земский  (занимался продажей дворовых  участков, мощением дорог, судебной  и полицейской властью в Москве) и др.

     В царствование Алексея Михайловича  число приказов, осуществляющих финансовую деятельность, значительно увеличилось. Так, в 1655 г. был создан Счетный Приказ, основная деятельность которого сводилась  к анализу приходных и расходных  книг других приказов.

     В 1718 г. приказы были упразднены Петром I в связи с учреждением камер-коллегии. Изменение административно-территориального деления России влечет изменение  и в сфере налогообложения. Цель губернской реформы была исключительно  фискальная - она «получила отталкивающий  характер пресса для выжимания денег».

     Указом  от 22 февраля 1711 г. утверждается Правительственный  Сенат - постоянно действующий высший орган государственного управления, в числе других функций выполнявший  обязанности контролера в сфере  государственных доходов и расходов. В это время учреждаются должности  фискалов, которые должны «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления  государственных чиновников.

     В эпоху Петра I создавались новые  по своему предназначению контрольные  органы. В 1717 г. учреждаются финансовые коллегии. При коллегиях состояли фискалы. В обязанности камер-коллегии вменялось «надзирание и правление над окладными и неокладными доходами». Камер-коллегия имела сеть своих учреждений на местах. Органом камер-коллегии в провинции был земский комиссар, который собирал подати, надзирал за эксплуатацией государственных имуществ, выполнял целый ряд других, не связанных с взиманием податей, функций. Для заведывания расходами была учреждена штатс-контор-коллегия, а ревизион-контора — для проверки счетов и отчетов.

     В 1727 г. в целях борьбы с недоимками образована специальная Доимочная  канцелярия, а в 1733 г. - Доимочный  приказ.

     Результатом финансовых преобразований, проведенных  Петром I, явилось увеличение за пятнадцать лет доходов более чем в  три раза: в 1710 г. - 3,1 млрд. рублей, в 1725 г. - 10,2 млрд. рублей.  

1.3 Начало XVIII - конец XIX веков 

     В 1775 г. утверждаются губернские финансовые органы - казенные палаты. Им поручается управление откупами на местах. Данным органам также вменялось собирать сведения о численности населения. При казенных палатах находились податные инспектора и податные присутствия. Такая система устройства фискального  аппарата просуществовала до конца XIX в.

     Во  времена Екатерины II, указом от 24 октября 1780 г. была учреждена экспедиция о  государственных доходах. В 1781 г. ее разделили на четыре самостоятельных  экспедиции: первая занималась доходами, вторая - расходами, третья - ревизией счетов, четвертая - взысканием недоимок, недоборов  и нечетов. Все четыре экспедиции подчинялись генерал-прокурору.

     Петровские  коллегии к тому времени были упразднены, а их функции по финансовому управлению переданы казенным палатам.

     8 сентября 1802 г. было создано Министерство  финансов, основной задачей которого стало управление казенными и государственными деньгами. Первым министром был назначен граф Алексей Иванович Васильев. Министерство было окончательно сформировано в 1811 г. В качестве структурного подразделения Министерства финансов того времени был организован департамент податей и сборов, который в 1863 г. разделили на два самостоятельных департамента: окладных и неокладных сборов. Наряду с названными подразделениями работой по взиманию налогов занимался департамент торговли и мануфактур.

     Только  с учреждением Министерства финансов, в ведении одного министерства были сосредоточены полномочия по управлению всеми государственными доходами и  расходами.

     Контрольно-надзорная  функция осуществлялась Министерством  финансов совместно с органами управления государственными доходами на местах (казначействами, казенными палатами и др.). На Министерство полиции возлагалась обязанность точного соблюдения полученных от министра финансов предписаний, существо же этих мер находилось вне сферы его ответственности.

     Конец XIX - начало XX веков - период активного  развития централизованного финансового  контроля.

     В 1885 г. в ведении казенных палат  были учреждены должности податных инспекторов «для наблюдения за поступлением окладных сборов живого органа, близкого к населению, заботящегося об охранении  его платежных сил и могущего быть представителем финансового ведомства на местах», которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов на своих участках.

1.4 Начало XX - конец XX веков 

     Из  инструмента финансовой политики финансовый контроль в это время был превращен  в орудие классовой борьбы, средство экономического подавления и носил  картельный характер.

     Гражданская война и хозяйственная разруха  привели к политике военного коммунизма, когда частная торговля полностью  запрещалась, вводились плановое снабжение  населения товарами первой необходимости  и трудовая повинность. В таких  условиях, цивилизованные способы пополнения государственной казны функционировать  не могли. Учитывая это в ноябре 1917 г. ВЦИК издал декрет и принял Положение  «О рабочем контроле». В положении  было указано, что в интересах  планомерного регулирования народного  хозяйства во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных и прочих предприятиях, имеющих рабочих или дающих работу на дом, вводится рабочий контроль над  производством, куплей-продажей продуктов  и сырья, материалов, их хранением, а  также над финансовым хозяйством предприятий.

     В целях перестройки работы старого  государственного контрольного ведомства  по новому и для руководства им, Совет Народных Комиссаров в ноябре 1917г. направил в это ведомство  народного комиссара по государственному контролю. Декретом СНК в декабре 1917 г. в комиссариате государственного контроля была образована коллегия в  составе трех человек. Ей поручалось обеспечить перестройку и реорганизацию  старого ведомственного государственного контроля на социалистических началах. Данные попытки не имели успеха, что и послужило причиной создания Центральной контрольной коллегии.

     В период становления системы органов  внутренних дел в составе Народного  комиссариата внутренних дел РСФСР  функционировала финансовая служба. В докладе наркома внутренних дел РСФСР 5-му Съезду Советов 6 июля 1918 г. впервые было указано о структуре и функциях финансового отдела НКВД РСФСР.

     В январе 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «Об образовании Центральной  контрольной коллегии, местных учетно-контрольных  коллегий и выборных контрольных  комиссий». Данные контрольные органы создавались в виде организации  финансовых отделов губернских и  уездных комитетов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских  депутатов. Этот декрет положил начало единой системе контролирующих органов, основанной на сочетании государственного контроля с общественным.

     На  их основе Положением ВЦИК о рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) от 7 февраля 1920 г. был  создан единый орган социалистического  контроля с привлечением рабочих  и крестьян. Переход к восстановлению народного хозяйства начался  в 1921 г. в связи с переходом  от политики военного коммунизма к  НЭПу. Одним из первых финансовых мероприятий  в рамках новой экономической  политики было введение с 26 июля 1921 г. промыслового налога. В период НЭПа основной задачей финансовой политики в сфере внутренних дел стало вытеснение частника из всех сфер производства, усиление обложения капиталистических элементов. В новых экономических условиях начинают меняться характер налогов, их значимость в обеспечении доходной части бюджета. В этот период в органах управления было произведено соединение партийных и государственных органов контроля. При этом считали необходимым усилить партийное руководство контрольным аппаратом.

     В период 1923-1933 гг. была по существу заложена основа государственного контроля, в  том числе финансового.

     В декабре 1923 г. было утверждено положение  «О финансово-контрольном управлении Наркомфина (НКФ) и НКРКИ СССР», а  во второй половине 1925 г. были созданы  его местные органы. В 1925 г. НКФ  СССР принял Положение о наружном налоговом надзоре, где определялись права, функции, задачи и обязанности финансовых инспекторов, их помощников и финансовых агентов. На наружный налоговый надзор возлагалось обследование плательщиков налогов, изучение источников их доходов, объектов налогообложения.

     Ведение окладного счетоводства (карточки недоимок, книги, отчетные ведомости и др.) передавались кассовым органам, а взимание платежей - налоговым агентам. Исключительное значение придавалось контролю за взиманием  налогов со стороны вышестоящих  финансовых органов.

     В связи с коренными изменениями  в экономике государства, системе  производственных отношений, формах собственности  в 1933 г. в СССР была проведена налоговая  реформа, что выразилось в ликвидации частного сектора, устранении многоукладности  в экономике и упрощении налоговой системы.

     С этой целью организуются финансово-бюджетные  инспекции (ФБИ). Финансово-бюджетные  инспекции были предоставлены права  производить ревизии и обследования деятельности кредитных учреждений, хозяйственных органов и бюджетных  организаций, расходование средств, выделенных из бюджета, расходование специальных  и внебюджетных средств. В ходе ревизии  ФБИ имели право требовать  представления от проверяемых организаций  плановых, оперативных и отчетных данных, документации по учету; от кредитных  учреждений — справок о состоянии  счетов проверяемой организации; от должностных лиц проверяемых  организаций - объяснений и справок  по всем возникающим вопросам. Должностные  лица таким образом должны были доказать законность своих действий.

     Впоследствии  в 1937 г. Финансово-бюджетные инспекций  были преобразованы в Контрольно-ревизионное  управление (КРУ) Наркомфина СССР с  функциями внутриведомственного контроля. Особую роль внутриведомственный контроль занимал в период Великой отечественной  войны в изыскании дополнительных финансовых и материальных ресурсов на нужды обороны. В целом, данная финансовая система просуществовала  до 60-х годов XX в. и эволюционировала в направлении, противоположном процессу общемирового развития. Как отмечала в свое время М.С. Студеникина до 1956 г. контрольно-ревизионный аппарат Министерства финансов СССР был построен на началах строгой централизации. Впоследствии контрольно-ревизионные службы стали создаваться в различных ведомствах. В настоящее время в составе Министерства финансово Российской Федерации также имеется контрольно-ревизионное подразделения с аппаратом контролеров-ревизоров в субъектах Федерации, городах, районах.

     Постановлением  Совета Народных Комиссаров Союза ССР  от 15 апреля 1936 г. было предложено всем народным комиссариатам и другим центральным учреждениям Союза  ССР, советам народных комиссаров союзных  и автономных республик, краевым  и областным исполнительным комитетам, начиная с 1936 года, установить финансовый контроль и производить документальные ревизии всех подчиненных учреждений, предприятий, хозяйственных организаций  и строительств. Приказ НКВД СССР от 28 апреля 1936 г.  № 148 предписал обеспечить проведение документальных ревизий  денежно-материальных ценностей в  органах - частях, на предприятиях, в  хозяйствах и на строительных объектах. Для этой цели в составе финансовых и финансово-плановых отделов (отделений) как в центре, так и на местах были выделены специальные лица - ревизоры.

     Сегодня контрольно-ревизионные подразделения, наряду с Центром проведения ревизий  и проверок деятельности органов  внутренних дел функционируют во всех МВД, ГУВД, УВД - субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОУМТ и ВС, а также  в Главкомате, округах и соединениях  внутренних войск. Им отведена важная роль в осуществлении ведомственного контроля за соблюдением финансового  и налогового законодательства, постановкой  бухгалтерского учета, целевым и  эффективным использованием трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

     До 1992 г. контрольно-ревизионное управление производило комплексные ревизии  составления и исполнения бюджетов, предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства и форм собственности, проверяло финансовую деятельность государственных управленческих структур и общественных организаций, работу ведомственных контрольно-ревизионных служб. В ходе ревизий и проверок изучались условия получения прибыли, степень выполнения обязательств перед бюджетом, проверялось использование ресурсов, формирование и использование фондов денежных средств целевого назначения, вскрывались нарушения.

     С 1992 г. и по настоящее время основными  функциями контрольно-ревизионных  управлений во внутренней экономической  безопасности стали:

- контроль  соблюдения министерствами, ведомствами,  предприятиями, организациями и  учреждениями финансово-бюджетного  законодательства; целевого и рационального  использования средств, полученных  из бюджета, включая средства  в иностранной валюте;

- выполнение  ревизий и проверок по поручениям  органов государственной власти  и управления;

- выполнение  ревизий и проверок по требованиям  правоохранительных органов.

     В настоящее время значительно  возросло количество таких проверок, что серьезно  повлияло  на результативность работы  контрольно-ревизионных  служб. В действительно контрольно-ревизионные  управления является практически единственными  службами, которые проводят документальные ревизии и финансовые проверки по поручению Президента РФ и его  администрации, Правительства РФ, Генеральной  прокуратуры, других правоохранительных органов и глав администрации регионов.

     Изменения в экономике в конце 80-х годов  XX в. скоординировали и направления в финансовой политике государства, что повлекло за собой изменение соответствующих норм права. Отход от административно-командной модели развития экономики и переход к рыночным отношениям, возрождение предприятий, созданных на негосударственной форме собственности, потребовали радикальных перемен не только в финансовом законодательстве, возникла настоятельная необходимость в реорганизации органов финансового контроля. 

Заключение 

     Процесс становления и развития российской государственности неразрывно связан с формированием механизмов и  мер финансово-экономической политики, органов государственного финансового  контроля, как важнейшего экономико-правового  института, обеспечивающего национальную финансовую безопасность и эффективное  использование государственных  финансовых средств.

     Процесс формирование новой контрольной  системы и финансовой отчетности был длительным и трудоемким. Он осуществлялся путем          экспериментальных проверок, методом  проб и ошибок. Используя лучший европейский опыт и изучая реальную практику нововведений, реформаторы  отечественного финансового контроля создавали механизм, который не должен был давать сбоя и надежно защитил  бы государственную казну от любых  посягательств недобросовестных чиновников, какие бы высокие посты в государстве  они ни занимали.

     В истории государственного финансового  контроля в России можно выделить следующие периоды:

     Первый  период: середина XIII - конец XV веков. Это период возникновения предпосылок становления финансового контроля в экономической безопасности страны.

     Второй  период: конец XV - начало XVIII веков. Это период возникновения централизованного финансового контроля.

     Третий  период: начало XVIII - конец XIX веков. Это период становления органов централизованного финансового контроля.

     Четвертый период: начало XX - конец XX веков. Это «советский» период развития финансового контроля.

     В этот период Россия обретает статус конституционной  монархии, создается специфический  российский парламент - Государственная  Дума.

     В эти годы деятельность финансового  контроля становится подотчетной Государственной  Думе. При этом активно ставится вопрос о дальнейшем повышении статуса  Государственного контроля и выводе государственно го контролера из состава  Совета министров, установлении принципа не сменяемости высших чинов Государственного контроля, распространении ревизионных  действий Государственного контроля на все государственные учреждения без изъятия. Четвертый период в  истории государственного контроля еще не стал предметом тщательного  научного изучения и нуждается в  подробном самостоятельном исследовании. Следует отметить, что вся предшествовавшая история становления и развития государственного финансового контроля была подготовкой к качественному  обновлению и совершенствованию  государственных контрольно-финансовых органов.

     Опыт  становления и развития государственного финансового контроля в России является важным исходным материалом для выработки  современных концепций контрольно-финансовой деятельности. 

Список  использованной литературы 

1. Апель А.Л., Гунько В.А. Правовые основы деятельности федеральных налоговых органов. - СПб., 2003. - С. 312.
2. Булат П.П. Финансовые проблемы. – М.,  2005. - С. 204.
3. Данилевский Ю.А. Становление государственного финансового контроля в России. - М., 2003.- С. 201.
4. Милюков П.Н. Финансовое право - М., 2005.- С. 289.
5. Плотников K.Н., Ровинский Н.Н. Система и организация финансов и кредита в СССР. - М, 2003. - С. 196.
6. Понтович Э.Э. Указ. раб. -2004.- С. 186.
7. Растеряева II. Государственное хозяйство: Курс финансовой науки. - СПб., 2007. - С. 211.
8. Ровинский К. Податная инспекция в России. - СПб., 2003. - С. 283.
9. Рудченко И.Я., Жданов И.И. Исторический очерк обложения торговли и промыслов в России - СПб., 2004.- С. 301
10. Смирнов И.Н., Оптовцев А.И., Кудряшов Р.А. Местный бюджет. - М., 2003. -  С. 223.
11. Студеникина С.С. Государственные инспекции в СССР. – М., 2006. - С. 215.
12. Толкушкин А.В. История налогов в России. - М., 2003. - С. 323.
13. У истоков финансового права М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов /Под ред. А.Н. Козырина. - М., 2003. - С. 254.
14. Учреждение Министра полиции от 25.06.1811 г. / Полное собрание законов Российской Империи. - СПб., 2004. - Ст. 24.687.
15. Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период.- М., 2004.-   С. 388.
16. www.ach.gov.ru.