Финансирование в образовании

Введение

Актуальность  исследования в рамках курсовой работы обусловлена тем, что одной из неурегулированных проблем в системе российского образования до сих пор остается проблема ее финансирования. Образование – одна из важнейших социальных сфер, на которую расходуются значительные  государственные средства. Каждый восьмой рубль расходов консолидированного бюджета РФ приходится на статью «Образование». Однако вопрос о научно обоснованных потребностях сферы образования в финансировании остается открытым.

Необходимость улучшения модели финансирования системы образования связана, прежде всего, с тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых образовательных услуг и объемами их финансирования.

Однако даже при нынешнем недостаточном финансировании у  российской системы образования  есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. По мнению отечественных аналитиков, они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования образования, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня бюджетное законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.

Таким образом, проблема эффективности финансирования системы образования заслуживает особого внимания при поиске путей ее модернизации и реформирования.

 Основы финансирования системы образования

Общая характеристика системы образования  и источники ее финансирования. Образование – одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в федеральных законах от 1. января 1996г. №12-Ф3  «Об образовании» от 22 августа 1996 г. №125-Ф3 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании.

Реализация государственных  гарантий права граждан на образование обеспечивается путем создания системы и соответствующих условий для получения образования.

В настоящее время  понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций, и включает в себя:

• сеть образовательных учреждений;
• образовательные стандарты;
• образовательные программы;
• ресурсное обеспечение – кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое;
• сотрудничество с другими социальными отраслями;
• управление.

Основным элементом системы образования являются образовательные учреждения, осуществляющие образовательный процесс, т.е. реализующие одну или несколько образовательных программ и обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс РФ относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:

• дошкольные;
• образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
• начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
• дополнительного образования взрослых;
• дополнительного образования детей;
• специальные (коррекционные);
• для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       
• другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Образовательные учреждения обладают следующими основными  характерными чертами:

1. относятся к некоммерческому типу организаций. Основным признаком некоммерческой организации является отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности такой организации;
2. финансируются собственником (учредителем) полностью или частично, т.е. обеспечиваются ресурсами для осуществления той деятельности, для которой они созданы;
3. имеют в оперативном управлении имущество, переданное учредителем для осуществления образовательного процесса;
4. обладают правом собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности, на продукты интеллектуального и творческого труда или правом самостоятельного распоряжения этими доходами;
5. имеют право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осуществлением образовательного процесса и использовать для этого переданное им имущество;
6. им предоставлены определенные государственные гарантии, связанные с приоритетностью сферы образования, в том числе налоговые льготы.

Основанием  для отнесения учебных заведений к  некоммерческим организациям в форме учреждения является определение, данное в пункте 1 статьи 12 Закона Российской Федерации "Об образовании". В ряде других статей закона подчеркивается, что образование может быть получено в образовательных учреждениях соответствующего уровня. И только профессиональная подготовка,  может быть получена, в образовательных подразделениях предприятий, учреждений и организаций, имеющих лицензию на право ведения этой деятельности (пункт 3 статьи 21).

Тем самым законодательно установлен фактически единственный тип и вид государственной или муниципальной организации, которая может осуществлять образовательную деятельность – бюджетное учреждение. С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174 «Об автономных учреждениях» появляется возможность осуществления  образовательной деятельности в муниципальных и государственных автономных образовательных учреждениях, не относящимся по своему статусу к бюджетным учреждениям.

Законом установлено, что образовательная деятельность может осуществляться также некоммерческими организациями в форме негосударственных образовательных организаций, которые могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Одним из основных принципов государственной политики в области образования объявлена автономность образовательных учреждений. В законодательстве этот принцип выделен в качестве определенного набора положений только для высших учебных заведений. Автономия высших учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса учебное заведение самостоятельно в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке.

Для образовательных  учреждений других уровней принцип  автономии состоит в том, что  учебное заведение является юридическим  лицом и самостоятельно в рамках утвержденного устава и договора с учредителем:

• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);
• самостоятельно реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской;
• распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;
• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;
• учреждает организации различных типов;
• привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники;
• оказывает услуги, реализует производимую продукцию, результаты работы;
• самостоятельно определяет направления использования всех своих бюджетных и внебюджетных средств;
• самостоятельно определяет применяемую систему оплаты труда и материального поощрения работников.

Финансово-хозяйственная  деятельность образовательного учреждения и его взаимоотношения с другими  организациями регулируется следующими основными законодательными актами:

• Гражданским кодексом Российской Федерации;
• Бюджетным кодексом Российской Федерации;
• Налоговым кодексом Российской Федерации;
• Законом Российской Федерации «Об образовании».

Бюджетный кодекс определяет и регулирует отношения, связанные  с получением и расходованием  образовательным учреждением бюджетных  средств, т.е. средств учредителя, направляемых на обеспечение деятельности образовательного учреждения.

Налоговый кодекс определяет и регулирует отношения уплаты налогов, устанавливает налоговые льготы, предоставляет налоговые освобождения хозяйствующим субъектам, в том  числе и образовательным учреждениям, осуществляющим самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность.

Закон «Об образовании» дополняет и конкретизирует эти  общие условия функционирования юридического лица применительно к  сфере образования, определяет особенности, присущие сфере образования и образовательным учреждениям при осуществлении ими финансово-хозяйственной деятельности.

Собственником государственных и муниципальных  образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 60%.

Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В России сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов.

В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению  средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.

Региональный и местный  уровни аналогичны федеральному. В  территориальных бюджетах предусматриваются  средства на проведение мероприятий  и содержание учреждений, находящихся  в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование. Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное» финансирование.

Правовой базой для  привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную  отрасль явилась целая серия  законодательных актов, среди которых  кроме Федерального закона от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях и общественных организациях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

В настоящее время  система частного предпринимательства  в образовании отражает общественную реакцию на новые направления  развития экономики государства. Рынок  образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе.

 Привлечение дополнительных  источников на цели образования  может осуществляться двумя путями:

• предпринимательской, условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения;
• взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.

 Организация финансирования расходов федеральных бюджетов на образование. Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных ее элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. В упомянутом выше Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных учреждениях. Финансовые и материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объем финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).

Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован  Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ним все учреждения и организации, финансируемые за счет бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления – главными распорядителями средств бюджета.

Организация финансирования образования определяется следующими факторами:

• системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
• процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
• процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.

Принципы и задачи организации финансового обеспечения системы образования  входят в подсистему управленческой деятельности – финансовый менеджмент.

Финансовый  менеджмент включает в себя многообразие взаимосвязанных функций, включая  планирование и использование финансовых ресурсов, контроль исполнения и решения текущих и стратегических задач.

Используя технологию финансового менеджмента,  администраторы и специалисты системы образования  определяют задачи, планируют и разрабатывают  программы эффективных действий, нацеленных на выполнение этих задач. Они имеют дело с разнообразными планами – например образовательной программой образовательного учреждения, программой его развития, планом по привлечению внебюджетных средств.  

Каждый из этих планов имеет свою специфику, но все  они требуют знаний их финансового обеспечения.

Финансовое управление анализирует  имеющиеся ресурсы и определяет стратегию и тактику  по их использованию, по привлечению дополнительных ресурсов  для обеспечения выбранных направлений  деятельности.

Управление финансами  включает – финансовое планирование, с такими элементами как бюджетирование  и бизнес-планирование; разработку инвестиционной программы (в образовательном учреждении, как составная часть  программы развития); организацию учета и контроля.

В связи с большой  актуальностью вопроса особо остановимся на казначейских схемах исполнения бюджета. Их суть заключается в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей напрямую поставщикам услуги исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счет учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению, то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

Порядок финансирования бюджетных  расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные  результаты для государства не только в части совершенствования методов  управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако нельзя не заметить, что с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

Определенные трудности возникают  из-за необходимости учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени лишает руководителей учреждений оперативности.

Статьей 215 Бюджетного Кодекса РФ установлено казначейское исполнение бюджета. На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Основная цель системы  казначейского исполнения бюджета – введение системы контроля за использованием бюджетных средств, что сводит к минимуму их нецелевое использование. Указанная цель достигается за счет расходования бюджетных средств с единого счета бюджета через систему открытых в казначействе лицевых счетов получателей бюджетных средств. Это позволяет расходовать бюджетные средства строго в соответствии с утвержденными сметами бюджетных учреждений и учитывать все операции, проводимые по лицевым счетам в единой базе данных.

Основанием для расходования бюджетных средств является Закон о бюджете на соответствующий финансовый год.

Бюджет по расходам исполняется  с применением последовательно  осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов. Санкционирование расходов бюджета включает следующие обязательные этапы, после выполнения которых может осуществляться финансирование:

1. составление и утверждение бюджетной росписи;
2. утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, а также утверждение им сметы доходов и расходов;
3. принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
4. подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Целевая обусловленность  процедуры санкционирования расходов бюджета заключается в необходимости недопущения финансирования расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным Законом о бюджете.

Финансирование реализуется  посредством осуществления казначейством  платежей со счета бюджета на счета поставщиков товаров и исполнителей работ (услуг) бюджетных учреждений.

Все операции при  казначейском исполнении бюджета осуществляются и учитываются на лицевых счетах. Лицевой счет – регистр аналитического учета органа казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов. Порядок открытия и ведения лицевых счетов устанавливается органами казначейства.

Так, при открытии лицевого счета получатель бюджетных средств, в нашем случае образовательное учреждение, должен представить в орган казначейства учредительные документы, карточку с образцами подписей, копию документа о государственной регистрации, заверенную учредителем или нотариально либо органом, осуществившим государственную регистрацию. При открытии лицевого счета по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности дополнительно представляется разрешение на открытие лицевого счета.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства исключительно на:

• оплату труда;
• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
• трансферты населению;
• командировочные и иные компенсационные выплаты;
• оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
• оплату товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование  бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Процедуру подтверждения  денежных обязательств регламентирует статья 226 Бюджетного Кодекса РФ.

В целях обеспечения  целевого расходования бюджетных средств  особое внимание органами казначейства уделяется процессу подтверждения  денежных обязательств, принятых получателями бюджетных средств. Для этого представляемые получателями бюджетных средств документы проверяются на предмет:

• целевого использования бюджетных средств и обоснованности принятия денежных обязательств;
• соответствия платежных и иных подтверждающих расход документов утвержденным сметам доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств;
• правильности оформления документов в соответствии с действующим законодательством.

После регистрации  бюджетного обязательства  казначейство представляет получателю средств информацию о регистрации бюджетных обязательствах.

При внесении изменений  в бюджетное обязательство бюджетное  учреждение представляет в  казначейство документы, служащие основанием для  изменения.

В соответствии со статьей 225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных  до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Следовательно, заключение договоров, как за счет бюджетных средств, так и за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, возможно только после утверждения бюджетному учреждению главным распорядителем сметы доходов и расходов, и в пределах объемов утвержденных бюджетных ассигнований в разрезе каждого кода бюджетной классификации расходов.

Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств сверх  утвержденных бюджетных ассигнований является недопустимым.

Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной  классификации. Самостоятельное перераспределение  средств между предметными статьями не допускается.

Детализация бюджетных  расходов по экономическим статьям  связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы  доходов и расходов. Определяет объёмы бюджетных ассигнований и распределяет разнообразные расходы по экономическим статьям государственный орган в пределах выделенных из бюджета средств на календарный финансовый год.

Суммарные расходы  муниципального, регионального и федерального бюджетов на образование определяются в соответствии с сетью учреждений и предполагаемым её развитием в планируемом году, а также показателями по контингентам детей, учащихся воспитанников, студентов. Финансированию подлежит не только образовательная деятельность, но и ряд социально-защитных функций отрасли: выплата стипендий студентам, питание школьников из малообеспеченных семей, содержание сирот, воспитание детей в дошкольных образовательных учреждениях.

Анализ  бюджетных расходов на образование. Повышение качества образования – актуальная задача современного этапа социально-экономического развития России. Одним из ключевых вопросов ее решения остается уровень бюджетного финансирования всех ступеней образования. В последнее время усиливается внимание государственной власти к сфере образования: ежегодно увеличиваются бюджетные средства, выделяемые на указанные цели. Данную тенденцию можно проследить по таблице 1, в которой предоставлены исполненные за последние три года расходы федерального бюджета.

Таблица 1. Расходы  федерального бюджета на финансирование системы образования в 2008-2011 гг., млн. руб.